云南地震保险试点工作经验与推广对策研究

李飞 李年生 李铭家 王勇

引言

云南省地处印度板块与欧亚板块碰撞带东缘，地壳运动剧烈，欧亚地震带和我国南北地震带在此交汇，是我国地震最多、震灾最重的省份之一。云南地震具有频度高、强度大、分布广、灾害重的特点。2000年以来，云南发生5级以上破坏性地震66次，其中2014年共发生5级以上地震6组8次，包含6级以上地震3次，其中鲁甸6.5级地震造成617人死亡、112人失踪，是中华人民共和国成立以来同级别地震中造成人员死亡最多的一次。“小震大灾、中震巨灾”成了云南地震灾害的基本特点。作为“一带一路”倡议和“长江经济带”国家发展战略的重点区域，云南经济社会发展的地震安全保障任务十分艰巨。在此背景下，如何发挥政府和市场各自配置资源的优势，解决因地震灾害造成的损失补偿问题，对于云南这样一个地震灾害频繁、受灾严重的省份而言，具有十分重要的意义。

云南政策性农房地震保险试点历程

自2012 年2 月中国地震局安排开展《云南地震保险制度构建及实施研究》课题至今，云南政策性农房地震保险试点方案（以下简称“云南方案”）从前期研究到第一个试点签单落地再到试点推广已历时7年有余。其间云南方案的成功推行得到了社会各界的广泛关注和肯定。

（一）云南方案的基本情况

在三年筹备的基础上，2015年，云南省民政厅会同省财政、住建、地震、保监等部门深入大理州实地调研，经过9次反复论证、8次修改，确定了《云南省大理州政策性农房地震保险试点方案》。同年6月，试点方案获省政府批准实施；8月7日，全国首创的震级触发型地震指数保险——云南省大理白族自治州政策性农房地震保险正式签单落地（图1）。至此，云南地震保险试点终于破冰起航。

诚泰财产保险股份有限公司（以下简称诚泰保险）作为主承保人、中国财产再保险有限责任公司（中再产险）作为首席再保人，为大理白族自治州所辖12县（市）、82.43万户农村房屋、356.92万大理州居民提供每年5亿元的地震巨灾保险保障，试点期为三年。方案对试点地区发生5级（含）以上地震造成的农村房屋的直接损失、恢复重建费用以及居民死亡救助提供了保险保障（图2）。农村房屋累计保险赔偿限额根据不同震级分档从2800万元到42000万元不等，累计保险赔偿限额为42000万元/年。居民死亡保险赔偿限额10万元/人，累计保险死亡赔偿限额为8000万元/年。同时，在保险监管部门的支持下，诚泰保险与中再产险联合中国人民财产保险股份有限公司、中国平安财产保险股份有限公司、中国大地财产保险股份有限公司、中华联合财产保险股份有限公司共同构建了云南巨灾保险风险分散体系。根据云南农村经济发展实际，从民生保障的角度出发，云南省将地震巨灾保险试点明确为政策性保险，由省、州、县三级政府财政全额承担试点保费3215万元/年，财政承担比例为：省级财政60%、州县两级财政40%，由大理州民政局统一办理投保和索赔事宜（表1）。

2017年10月13日，玉溪市人民政府与诚泰保险签订协议，玉溪市政策性农房地震保险试点工作正式启动。诚泰保险作为主承保人、中再产险作为首席再保人，为玉溪市所辖7县2区、48.03万户农村房屋、以及全部玉溪市居民提供每年2.86亿元的地震巨灾保险保障，试点期为一年。其中，农房累计保险赔偿限额为人民币24000万元/年，居民累计保险死亡赔偿限额为人民币4600万元/年。玉溪市全年保费（含税、费用）总金额为1873万元。为体现民生关怀，逐步培养当地农村现代保险金融服务意识，试点期间由省、市、县三级政府财政全额承担政策性地震保险保费。由玉溪市民政局统一办理投保和索赔事宜（表1）。

图1 大理州政策性民房地震保险试点启动签约仪式

图2 永平县农户领昌宁5.1级地震的首批农房地震巨灾理赔款

（二）试点方案的确定

随着试点工作的推进，诚泰保险根据城镇和农村住房标准、风险状况、缴费能力等实际，先后设计了楚雄和大理两套试点方案。“楚雄方案”承保全州约54.7万户农房，农房损失每户保险金额为2 万元，农村居民每人身故保险金额为10万元，年累计赔偿限额：农房损失部分为3亿元，人身身故部分为3亿元，超过年累计赔偿限额的部分由财政巨灾风险基金承担或采用赔款比例回调方式。户均保费为90元，保费约4923.66万元/年。分别由省、州、县财政各承担相应比例的保费补贴，农户自付一定比例保费。“大理方案”承保全州约82.4万户农房，采用震级触发型地震指数保险，依据震级分档，全州农房保险赔偿限额为2800万—42000万元，居民每人身故保险金额为10万元；年累计赔偿限额：农房损失部分为4.2亿元，人身身故部分为0.8亿元。户均保费为39元，由省、州、县三级财政承担全额保费。

表1 试点方案一览表

“楚雄方案”及“大理方案”代表着传统保险模式与创新模式的对比选择，两种方案差别主要在：一是保险产品不同。“楚雄方案”使用的是保险公司传统家财险产品增加地震巨灾责任，而“大理方案”采用了全国首创的地震巨灾指数保险产品。二是承保理赔效果不同。“楚雄方案”由保险公司直接面对农户开展承保收费和查勘理赔工作，工作量极大，工作效果有限，特别是理赔时效难于保障，无法有效体现巨灾保险保障效果；“大理方案”采用与政府已有救灾体系结合，统保统赔，最短时间内体现保险机制效用。三是保险价格不同。“楚雄方案”与“大理方案”采用的服务方式不同带来了保险公司业务成本的较大差异，“大理方案”的低业务成本直接降低了保险价格，有效减轻了投保人的保费负担压力。四是赔付标准权威性不同。“楚雄方案”设计由保险公司参照国家地震房屋损坏标准分类进行定损理赔，存在实际操作中标准难以统一的问题，而“大理方案”采用震级触发型指数赔偿方式，赔付标准权威清晰，保险公司与投保人之间不会产生赔付争议。五是巨灾保险财政兜底与否不同。“楚雄方案”设计了财政建立巨灾风险基金和保险赔偿比例回调机制，对政府财政提出了超过保险赔偿限额部分进行兜底的安排；而“大理方案”统保统赔则赔偿限额外不再有需要承担的保险赔付责任。六是采用保险保障目标不同。“楚雄方案”主要是利用保险公司服务体系和资源开展巨灾保险，而“大理方案”则是将保险机制的优势与政府救灾体系的资源投入相结合，实现社会资源最大化利用，促进社会治理现代化。基于以上的不同，“楚雄方案”未能实质推进，最终选择了“大理方案”进行试点。

“云南方案”的成效和经验

“云南方案”是目前国内唯一一个通过地震巨灾保险承保理赔全流程服务检验的试点方案，也是国内唯一圆满完成地震巨灾保险多次赔付的试点方案。“云南方案”的落地有效减轻了政府财政突发性集中支付压力，在缓解地震灾害损失影响、加快灾后重建，防止因灾致贫、因灾返贫，促进经济社会可持续发展等方面起到了积极的作用,得到了社会各界的广泛认可。

（一）聚焦农房农民基本保障，助力脱贫攻坚

我国农村乡镇房屋抗震能力低,特别是云南约50%以上的农房为土木结构，基本不设防，往往造成小震大灾。受制于经济发展滞后的因素，农村、农民是最无力应对巨灾风险损失和难以避免因灾致贫的地区和群体。“云南方案”紧密结合云南实际，从风险最高，损失最大的地震灾害着手，将地震灾害受损最严重、与群众切身利益休戚相关的农房和生命作为重点保障对象，先行先试，充分利用保险机制参与和支持“灾前预防、灾害补偿、灾后重建”工作，发挥保险综合扶贫作用，探索和形成了符合云南农村地震灾害风险管理实际需求的云南模式。

（二）研发专业保险产品，有力支持灾后重建

“云南方案”创新应用的巨灾保险指数产品，在充分发挥财政资金杠杆放大效应的基础上，将产品的专业性与操作的可行性高度结合，实现保险公司自有服务体系与政府灾害救助体系有效衔接。利用庞大有效的政府体系精准到户，实现地震灾害发生—启动应急预案—现场即时查勘—灾评确定损失—保险公司理赔—赔款及时到位—保险赔款公示—理赔工作回访等理赔工作的高效运行，最快在震后32小时内将2800万元巨灾保险赔款支付到账，有力地支持了救灾和重建工作的开展。

（三）创新风险管理体系，实现公共资源增效

在云南地震保险试点探索的六年多时间里，历经了理论研究探索、专业平台建设、试点地区变更、保险方案创新、保险理赔检验等过程，逐步构建了以政府灾害救助为体系基础、政策性保险为基本保障、商业保险为有益补充的三位一体巨灾风险管理体系。“云南方案”着力于充分整合现有社会抗震救灾体系资源，按照政府抗震救灾相关规定和实际操作情况规划设计保险方案，既充分发挥保险行业风险管理专业优势，又有效避免社会救灾体系建设重复投入的资源浪费和社会管理信息不对称的矛盾冲突。在最大程度地减少和降低地震保险项目经营费用成本（目前“云南方案”的经营费用成本为4.02%）的同时，实现财政资金杠杆放大效应最高达到15.6倍。通过试点工作的不断推进和保险理赔的示范效应，逐步培养当地农村现代保险金融意识，引导百姓自愿购买商业补充保险，提高地震巨灾风险保障程度，服务国家治理体系和治理能力现代化。

（四）稳步推进制度建设，专业平台初见成效

2016年4月，《云南省地震灾害保险条例》列入了云南省人民政府2016年立法工作计划，标志着云南地震巨灾保险制度建设进入了新的阶段。“云南方案”试点探索的过程中，已形成一套模型（《城乡居民住宅地震巨灾风险模型》）、两地试点（大理、玉溪）、四项平台（地震风险管理创新实验室、地震保险工程抗震实验室、隔震减震新材料实验室、巨灾风险管理研究中心）和五次赔付（2015昌宁、2016云龙、2017漾濞、2018通海、2018墨江）等专业化、体系化的科研及实践特色（表2、图3）。2017年6月正式印刷出版的《城乡居民住宅地震巨灾风险模型（云南）》和2017年9月挂牌运行的“地震风险管理创新实验室”得到了社会各界专家的大力支持和认可，同时，致力于为区域综合防灾减灾工作提供技术支撑的地震风险管理创新实验室的建设还入选了2017年中国保险十大事件。

完善我国巨灾保险制度的建议

（一）明确巨灾保险制度建设定位，有效利用保险机制融入和服务国家综合防灾救灾体系

图3 震后地震保险理赔现场

现阶段，虽然保险行业有较为完善的传统保险服务体系，但该服务体系在应对以巨灾为主要风险的特殊业务时，传统服务体系难以快速、有效地开展承保理赔服务，特别是出险后无法就地组织或外地调入工作人员，不能满足大面积地震损失快速查勘定损需求，只能利用国家现有救灾体系来开展相关工作，并与救灾体系的工作保持一致。因此，有效利用保险机制融入和服务国家综合防灾救灾体系，实现政府资源和保险资源的整合与协调配合，通过保险机制参与“灾前预防、资金筹集、灾害补偿、恢复重建”工作，发挥政策叠加效应，促进以政府财政为主的地震损失补偿模式向政府 + 市场的补偿模式转变，可以有效完善综合防灾减灾体系建设，提高保险机制与国家综合防灾减灾体系的融合度，提升社会巨灾风险管理效率，降低社会灾害管理成本。

利用测井资料的全部频率成分对地震时间剖面进行分析，补充了地震数据中缺失的低频成分，使得反演结果的分辨率可以突破地震分辨率的限制。该技术能够把地震资料与测井资料有机地结合起来，充分发挥地震横向分辨率高、测井在纵向上分辨率高的优势，将一般意义上的地震资料转换成与地层岩性信息密切相关的岩性地质剖面，便于进行储层预测。

（二）统一协调多灾种巨灾指数保险，充分发挥保险机制作用

指数保险中的“指数”一般是表征某种灾害强度的指标，可以是地震的震级，也可以是台风风速、降雨量等。巨灾指数保险作为杠杆率高、风险低的保险模式，以财政政策工具的形式纳入财政应急应灾预算体系，在不增加现行预算额度的条件下，能够有效平滑当期财政预算的巨额波动，放大财政资金杠杆效应，解决政府财政涉灾预算“无灾不能用、有灾不够用”的问题，实现各级政府在大灾之年保持其原计划的公共财政收支平衡。同时，针对全国各地不同的风险情况，可采用全国统一的多灾种巨灾指数保险产品，在有效满足全国各地巨灾风险保险保障需求的同时，发挥巨灾保险机制作用。

表2 五次理赔具体情况表

（三）加快推进巨灾保险立法

巨灾保险具有“高损失、高赔付、政策性强”的特点，对相关法律法规具有很强的依赖性。发达国家对于巨灾保险制度的设立和发展都做了明确的法律规定。我国目前地震保险制度相关法律法规还不完善，地震保险制度的各项工作缺乏有效的法律支持。因此需要通过国家立法或地方立法，为地震保险规范化、制度化、持续性发展创造所需的法律环境。

（四）完善巨灾保险配套政策

巨灾保险长期发展需要保障性政策作为制度基础。由于巨灾风险的特殊性，必须建立完整的巨灾风险管理体系——财政支持、巨灾保险和社会救助三方面缺一不可。试点工作显示，由于云南经济社会发展滞后，农村居民人均纯收入较低，以2013年为例，人均为6141元，仅相当于全国平均数的69.03%。受制于自身经济能力严重不足和现代金融保险意识匮乏，农村居民往往难以主动投保风险概率不确定性明显的巨灾保险。同时，作为受灾害影响最严重的云南农村地区，山高路远，人口分散，手段缺乏，传统的收费服务投入将大大地超过保险纯风险成本，极大地降低财政资金效率和效果。这一客观事实在全国农村地区都同样存在。结合中国社会性质和巨灾风险的实际情况，需要建立面向全部农村地区统一提供基本巨灾保险保障的财政政策，从制度层面构筑起坚实的民生保障网，防范因灾返贫、因灾致贫。

1.中央财政保费补贴政策

作为惠及广大人民群众的民生工程，巨灾保险需要国家政策引导和中央财政资金扶持。目前试点工作已顺利启动，建议中央财政跟进保费补贴政策，支持扩大试点范围和实现巨灾风险管理体系的稳健运行。

2.地震巨灾准备金计提政策

3.税收减免优惠政策

在国家巨灾风险管理相关法律法规等顶层设计未出台之前，为推进巨灾保险试点工作的开展，建议支持先行先试，出台对试点地区政策性巨灾保险业务减免营业税和所得税等优惠政策。

同时，督促各地区政府在组织推动、财政补贴、防灾减灾等方面提前做好配套政策支持，让政策性巨灾保险能够惠及更大范围的人民群众，服务更大范围的扶贫攻坚工作。

（五） 支持专业平台及创新试点建设

1.建设专业平台

建议出台财政等相关政策，支持以“地震风险管理创新实验室”为代表的专业平台和新型智库建设。鼓励政府部门与行业学会、高等院校、保险企业等单位跨界合作，培养专业应用型人才，建设和完善巨灾风险管理技术创新应用体系，推动巨灾保险、巨灾债券、巨灾彩票和巨灾融资等巨灾风险管理的金融创新。

2.完善政策性农房地震保险

对类似地震的自然灾害保险，不能简单以资金效益来评价，而应更多从保险实施取得的社会效益出发，给予政策性民房地震保险更多支持。建议以现行“云南方案”为基础，探索建立以政策性农房地震保险为主，以商业性家财险为补充的巨灾保险品种。用脱贫攻坚“社会保障兜底一批”的思维来推进政策性民房地震保险向纵深发展，以惠及更广大的受灾群体。

结语

巨灾风险管理作为世界性难题，国内外理论界、实务界都在进行不同程度和方式的研究和尝试。建议在全国范围内分步渐进式地推进巨灾保险由政策性到商业性、单灾因到多灾因、基本保障到全面保障的发展，形成多样化的产品体系和风险对冲机制，全面覆盖多层次巨灾风险保障需求，服务全社会对巨灾保险的差异化需求。同时针对试点地区保险行业，给予巨灾风险管理的政策支持，使其在巨灾债券、巨灾彩票、巨灾融资等金融领域先行先试、不断完善、创新发展。