东欧剧变30年来波兰的外交与安全转型

姬文刚

(山西大学 政治与公共管理学院,山西 太原 030006)

1989年剧变后,几乎与国内政治和经济转型同步,波兰的外交与安全转型也被提上了政治议程。在剧变30年以来的外交与安全转型过程中,“重返欧洲”一直是波兰追求的外交与安全目标。更具体地说,“加入北约和欧盟,是实现重返欧洲这一战略目标的两大基石。”[1]71

一 安全转型:集体安全体系的建构

1989年之后,东欧剧变的“多米诺效应”已经深刻影响到欧洲的安全秩序,波兰必须在新的欧洲安全格局和地缘政治环境中寻求集体安全依赖。靠拢西方、加入北约成为其安全防务的首要任务和目标。1991年7月1日,存在了36年的华沙条约组织(以下简称“华约”)宣告解散后,“加入北约成为波兰外交政策的优先选项。”[2]536波兰和北约的关系可以分为以下几个阶段。

第一阶段是接触阶段。1990年,波兰外交部长克日斯托夫·斯库比谢夫斯基(Krzysztof Skubiszewski)访问了北约总部。随后,马佐维耶茨基政府与北约建立起官方联系。同年7月,北约伦敦峰会首次公开表达了与中东欧国家发展伙伴关系的意愿。1991年7月,波兰总统瓦文萨在访问北约总部发言时称,“波兰需要一个北约保护下的欧洲”。同时,在加入北约问题上,波兰总理奥尔谢夫斯基也发表了相似的言论。[3]由此可见,波兰在这一阶段处于安全真空期,安全危机意识比较强烈,亟须加入新的集体安全体系。因此,波兰的领导人在安全观念上普遍转向北约,充分认识到北约在欧洲,尤其是欧洲东部地区的安全价值。但是出于苏联因素的考虑,北约的回应仅限于空泛的外交辞令,并没有推出有效的政策措施。

第二阶段是新的框架阶段。1991年11月,根据北约罗马首脑峰会的倡议,为“在政治和安全问题的磋商和合作中建立起更加紧密的制度联系”[4]94,加强北约与前华约、独联体及波罗的海国家之间的合作,北大西洋合作委员会(North Atlantic Cooperation Council,简称NACC)宣告成立。由此开始,北约与波兰架设了制度性对话平台,双方的合作被纳入一个新的框架。北大西洋合作委员会决定,每年召开一次外长级会议,每两个月举行一次大使级会议,其他磋商事宜视情况需要随时召开。[4]94北大西洋合作委员会的成立,意味着北约的安全覆盖范围延伸到包括波兰在内的中东欧区域。但同时,北约并没有制定出翔实的中东欧政策,也忌惮俄罗斯可能采取的对抗性行为。与该委员会的谨慎不同,波兰却高度关注委员会各项议程,迫切希望尽早加入北约。

波兰是中东欧国家加入北约积极性、期待值最高的国家,也是准备最充分的国家。1991年10月,波兰、匈牙利、捷克三国外长在波兰克拉科夫召开会议,共同表达了加入北约的迫切愿望。1991年11月2日,波兰国防委员会提交的《波兰安全政策宗旨》《波兰共和国的安全政策和国防战略》经瓦文萨总统签署生效。在这两份文件中,波兰加入北约被列为波兰战略安全的首要目标。[5]320-3241992年3月,北约秘书长曼弗雷德·韦尔纳(Manfred Wörner)访问波兰并发出“北约的大门向波兰敞开”这样的积极信号,这预示着北约已在酝酿东扩的计划。1992年4月,波兰、匈牙利、捷克、罗马尼亚、保加利亚五国同北约举行国防部长联席会议,决定按北约治军模式改造军队。同年12月,波兰和捷克斯洛伐克同意参加联合国维和部队。1993年9月,波兰第一个提交了加入北约的正式申请。[6]364

第三阶段是过渡性阶段。1993年10月,美国国防部长莱斯·阿斯平(Les Aspin)在北约国防部长会议上提出了详细的“和平伙伴关系计划”(Partnership for Peace Program)。该计划的内容是,北约在制定维和计划、训练等领域同中东欧国家加强合作。但在危机情况下,中东欧国家将得不到北约提供的安全保障,而只有磋商权。同时,准备成为北约伙伴国的候选国必须由文官控制军队，军队的体制、军事理论和军事装备的标准必须符合北约的标准。[7]384该计划“是调整前华约国家军事力量结构和发展北约与前华约国家间军事及政治协调能力的重要方案,其核心是为西方和东、中欧国家进行长期军事合作提供一个组织框架。”[8]114-115显然,这是完全由北约单方面主导的规则,中东欧国家无法讨价还价。最重要的是,北约并没有将成为伙伴国与成为成员国画等号。和平伙伴关系计划一经公布就引起了波兰的迅速回应。瓦文萨总统批评该计划的“实质性内容太少”,是“不完整的”,但却朝着正确的方向迈出了一步。[9]1994年2月,波兰决定加快推进伙伴国进程,在中东欧国家中第一个加入“单国伙伴关系方案”(Individual Partnership Program),并在“和平伙伴关系计划”框架下于波兹南郊区举行了有13个成员国和伙伴国参与的首次军事演习。[3]波兰方面的积极行动得到了美国的回应。1994年7月,美国总统克林顿首次访问华沙。他在演讲时称,北约扩大不是“是否”的问题,而是“何时”和“怎么扩”的问题。这实际上对于稳定包括波兰在内的中东欧国家起到了积极的作用。1995年9月20日,北大西洋合作委员会发布了《北约扩大研究报告》,其中特别指出,积极参加“和平伙伴关系计划”的伙伴国将可能尽快成为北约成员国。[10]这为波兰等中东欧国家加入北约指明了方向。紧接着,波兰国防部按照北约的标准进行了军队改造,其中最重要的文官控制军队得到宪法确认。1997年宪法中明确规定,“武装部队应在政治问题上保持中立,并应该服从于文官和民主监督。”[11]152在军队管理结构上,波兰国防部也进行了重大改组，参谋部、人力资源部、检查部、法律部、军事情报处、国防学院、军事科技学院被直接划拨到国防部编制下。另外,波兰专门成立了“北约合作部”。[12]57波兰的立法机构也为加入北约发挥了重要作用。议会内的立法工作、议会委员会、议员们围绕加入北约做了大量工作。众议院结合《北约评论》及北约公开的文件,专门编制《走进北约公报》递送给北约、“和平伙伴关系计划”伙伴国及北约成员国,汇报波兰为加入北约所做的一切工作。[12]60以上波兰所实施的改革措施,一方面是波兰践行北约安全保障机制、规则的过程,另一方面也反映出波兰构建的集体安全体系是一项相当复杂的工程,既涉及体制机制等顶层制度建设,也涉及内政、国防军队等相关机构调整和职能整合,为下一步正式加入北约奠定了坚实的基础。

第四阶段是正式被邀请阶段。自从北约推出“和平伙伴关系计划”以来,北大西洋合作委员会的功能越来越有限,北大西洋合作委员会成员们越来越意识到该组织的活动范围受限较多,举行的会议成了相关各方抱怨的“清谈馆”,参与的政府没有任何实质性行动,这最终导致一系列更现实的问题,比如维和、科技与环境、军控等难以实施。鉴于此,1997年5月,欧洲-大西洋伙伴关系委员会(Euro-Atlantic Partnership Council)正式成立,取代北大西洋合作委员会。该机构充实了北约“和平伙伴关系计划”的内容,成为加强北约与伙伴国政治磋商和军事合作的新论坛,使伙伴国能够单独或以小组的形式就相互关心的政治和安全问题与北约成员国进行直接对话。因此,“和平伙伴关系计划”和欧洲-大西洋伙伴关系委员会成为加入北约前的必要程序和重要议事机构。波兰的伙伴国地位已经保证了其“一只脚”已经跨进北约的门槛,剩下的仅是与欧洲-大西洋伙伴关系委员会磋商何时加入的问题。对此,波兰领导人不断催促北约加快批准程序,特别强调波兰对北约的重要性。1997年,克瓦希涅夫斯基总统针对波兰加入北约发表了自己的看法,他认为,“波兰如果成为北约的成员国,将会提升北约的效力。波兰是一个经济日益增长的稳定国家,不存在与邻国间的边界冲突,也已经完成了民主转型,未来的波兰将会在国际关系中发挥积极的建设性作用,成为欧盟成员国也指日可待。另外一点也很重要,波兰是具有军事潜力的一个国家。”[13]7回顾波兰加入北约的历程可以看出,波兰加入北约的外交策略着重两点:一是特别强调波兰为加入北约所付出的努力,二是波兰已经与欧洲安全和经济结构融为一体。[14]94波兰的努力最终换来了北约的认可。1997年7月,北约马德里峰会通过《欧洲——大西洋安全和合作马德里宣言》,确定邀请波兰、匈牙利、捷克首批加入北约。随后,美国及其他北约成员国的立法机构相继批准波兰、匈牙利、捷克加入北约的立法决议。波兰完成了加入北约的所有程序。1999年3月12日,波兰与匈牙利、捷克一道正式成为北约成员国。

波兰加入北约改变了欧洲地缘政治的力量对比,达到了“让俄罗斯出局、让美国入局、让德国失局”的效果。[15]310波兰加入北约后不到两周的时间,立即投入到北约在科索沃的军事行动。波兰的军事支持导致波美关系迅速升温。“9·11”事件发生后,波兰不顾德、法等大国的反对意见,以实际行动(包括派兵参战、后勤支援等)支持美国发动的阿富汗战争、伊拉克战争。可以说,波美关系的强化是通过北约这一联络纽带实现的。在美国部署中东欧导弹防御系统问题上,波兰与俄罗斯针锋相对,前者坚决支持美国的这一行动,与俄罗斯的“口水战”、贸易战几乎是波俄关系中屡见不鲜的外交纷争。另外,波兰借助于北约伙伴国及成员国的身份,凸显自己中东欧大国的国际影响力,在国际冲突地区中成为北约成员国中积极的一员,参加了数次军事处突任务(见下表1)。因此,波兰外交中的“大西洋主义”色彩愈加浓厚。

在2014年乌克兰危机之前,波兰的安全形势要比该国历史上任何一个时期都要好:不存在边界纠纷(波德边界已解决),与周边邻国关系相对友好,有一定的国防防御能力(美国在波兰部署导弹防御系统)。乌克兰危机后,波兰东部的安全局势骤然紧张,为此,波兰不断增加国防预算,积极介入乌克兰问题的国际谈判,其表现在北约成员国中非常“抢眼”。2016年6月,北约在波兰举行了代号为“蟒蛇-2016”的联合军事演习,其规模成为近年来北约最大的军事演习之一。同年7月8日,北约首脑峰会在波兰华沙举行,北约向波兰增兵被列为会议的重要议程之一。波兰正日渐成为北约抗衡俄罗斯、解决乌克兰危机的重要参与国家。2018年3月28日,波兰向美国购置了价值47.5亿美元的爱国者导弹防御系统,旨在提升国防现代化以更有效地应对俄罗斯的军事威胁。[16]121因此，乌克兰危机是导致波兰安全焦虑加剧以及对北约政策调整的分水岭事件。波兰近年来在北约中的一系列举措是欧洲东部安全形势不断恶化和波兰国内政治局势、公众社会舆论综合作用的结果。波兰的安全困境再次让欧洲集体安全体系面临改革的压力。

表1 波兰参与北约任务统计

资料节选自:Laura Chappell, Poland in Transition: Implications for a European Security and Defence Policy, Contemporary Security Policy, Vol.31, No.2, 2010, p.235.

总体来看,从波兰加入北约以来,北约成为保障波兰国家安全的主要国际安全组织,它不但为波兰的安全和防卫提供了双边和多边合作的平台,也是维持欧洲大陆政治、军事稳定的重要支柱。2014年发布的《波兰共和国国家安全政策》将波兰安全政策的侧重点依次划分为:北约、欧盟、美国、欧洲安全与合作组织、维谢格拉德集团、联合国。[17]30由此可见,北约在波兰国家安全战略中的地位十分重要。目前,作为北约集体安全体系中的重要一员,波兰的实力、影响力、重要性都要高于其他中东欧成员国。但是波兰与北约属于典型的非对称性依赖关系。波兰对北约的依赖要远甚于北约对波兰的依赖。如果波兰不在北约集体安全体系中,波兰的领土安全、国民安全将会受到俄罗斯最直接的军事威胁,而北约离开波兰,将会选择次优方案,比如波罗的海三国、罗马尼亚等国作为抗衡俄罗斯的前哨。波兰的安全战略实质上是以维护波美双边关系为基础,以北约这一集体安全体系为纽带,最终实现美国政治支持、北约军事保护下的波兰整体安全。在未来一段时期,综合考量波兰的政治形势以及面临的国际环境,尤其在当前欧洲面临的严峻安全形势下,波兰和北约的关系仍然会紧密合作,以应对共同的安全困境。

二 外交转型:集体身份认同的重塑

波兰在剧变后一直强调其“欧洲东部”或者“中东欧”的地理身份认同,很少使用也不愿接受原来地缘政治意义上的“东欧”。在波兰实现了完全意义上的主权自主性后,选择加入欧盟成为其维护国家利益最大化的最佳选项,即成为一个集经济、政治、文化、历史、地理等多重意义于一身的新的集体身份认同——欧盟成员国。这同样也经历了不同阶段。

(一)从受援国到联系国(1989-1993年)

波兰制度转型之初首先接受了来自欧共体[注]1989 年时为欧洲共同体(简称欧共体),1993 年更名为欧洲联盟(简称欧盟)。的援助,其中最主要的是“24国援助计划”和“法尔计划”。

“24国援助计划”(G24 Assistance)是欧共体在1989年12月启动的一系列旨在援助前东欧社会主义国家,包括波罗的海三国,但不包括独联体国家的欧洲多国经济援助框架和计划。鉴于欧共体在该地区的经济地位、地缘优势以及安全考虑,G7巴黎峰会一致同意欧共体来协调此项援助。在此情况下,一项集经经济合作与发展组织24个成员国和多个国际经济及金融组织[注]当时欧共体15个成员国,外加美国、日本、土耳其、加拿大、瑞士、挪威、爱尔兰、澳大利亚和新西兰等国,共计24个;国际经济及金融组织包括国际货币基金组织、世界银行、欧洲复兴开发银行等;受援中东欧12国包括:阿尔巴尼亚、保加利亚、捷克、爱沙尼亚、马其顿、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚等国。的多边援助中东欧国家计划正式拟定。[18]27在受援国方面,波兰是最大的受援国,它总共获得了援助总额的35%(包括债务重组援助9%)。[19]82

“法尔计划”(PHARE Program,Poland and Hungary Action for the Reconstruction of the Economy)是1989年7月G7巴黎峰会上,西方国家领导人发起的一项针对波兰和匈牙利经济援助的倡议。援助从一开始就被纳入欧共体总预算当中,对剧变初期中东欧国家经济转型提供了最迫切和最及时的经济援助,保证了其向市场经济过渡的顺利实施。“法尔计划”自1990年1月开始正式实施。当年欧共体拨款3亿埃居用于援助波兰和匈牙利。1990-1993年,“法尔计划”用于各项目的预算共计32.95亿埃居,其中获得预算最多的是波兰,达8.02亿埃居,占全部预算的24.4%。[19]88-94

欧共体的“24国援助计划”和“法尔计划”为波兰“重返欧洲”提供了重要的外部支持。波兰充分利用了这两项援助计划,成为获益最多的中东欧国家。除了这两项技术型硬援助，为了进一步与波兰等中东欧国家建立一种制度性框架,几乎在同一时期,一项偏重于软援助的“欧洲协定”在各方的努力下最终缔结完成。

“欧洲协定”(Europe Agreement),也称“联系国协定”。最早在1989年由英国提出构想,1990年4月,欧共体同意建立一种新式的联系国协定。“欧洲协定”是在保留传统双边贸易协定基础上,将经济合作、财政援助、政治对话进行融合的一种协定。从另一个层面上来讲,“欧洲协定”也是一种定制型的中东欧“联系国协定”。波兰方面高度重视“欧洲协定”,1991年1月成立了欧洲一体化与外国援助国家秘书局,与外交部以及其他部委选调的专家协同合作,共同组织联系国协定谈判。1992年成立了“联系国及议会联席委员会”,主要用来协调政府与议会在联系国协定谈判中的不同立场。[20]831欧共体与波兰在1991年12月正式签署了《欧洲协定》。欧共体在协定中充分肯定了波兰在民主价值理念和政治实践中所取得的成绩,“充分认识到波兰人民在向新的政治和经济秩序转型中所取得的显著成就,他们建立起法律规则和人权,搭建起市场经济框架和自由民主选举的多党制法律框架”。[21]“欧洲协定”签署后一个月,波兰政府发布了“满足‘欧洲协定’的法律和经济调整计划”,拟在各部门之间协调改编工作,编制改编工作时间表。[22]1591992年3月,“欧洲协定”正式生效。在经济上,波兰与欧共体实现了资本、服务、劳动、商品的自由流动(所谓的“四大自由”政策);在政治上,二者建立起高水平政治对话。[23]185波兰获得联系国地位是欧共体对波兰经济、政治、外交等方面进行监督的开始,波兰也因此开启了加入欧共体(欧盟)的进程。

(二)从申请国到候选国(1993-1998年)

哥本哈根标准(Copenhagen Criteria)是一系列用来衡量某国家是否有资格加入欧盟的标准。它由欧洲理事会于1993年在丹麦首都哥本哈根制定。该标准规定,加入欧盟候选国至少满足三个方面的标准:政治方面,要求候选国有维护民主的稳定体制、法律规则、人权以及对少数民族的尊重;经济方面,要求候选国确实建立起有效的市场经济,并能够应对欧盟范围内的竞争和压力;法律方面,则要求候选国接受欧盟共同法,有能力履行成员国义务,包括对欧盟经济、政治和货币联盟目标的坚守。[24]在哥本哈根标准当中还特别指出,如果欧盟开启与候选国之间的谈判,政治标准必须首先满足。实际上,设计哥本哈根标准的初衷是将新成员国的政治不稳定和经济负担的风险最小化,并确保申请国乐于接受欧盟规则。[25]哥本哈根标准为波兰加入欧盟设定了基本规则,指明了努力行进的方向。波兰充分借鉴吸收了希腊、西班牙、葡萄牙入盟的“伊比利亚方案”,将政治标准置于首要考虑的因素。1994年4月5日,波兰正式提出加入欧盟的申请,成为欧盟的准申请国。

1994年12月,欧委会埃森峰会推出“准备加入战略”(Pre-accession Strategy)。1995年6月,欧盟戛纳峰会发布了《单一市场白皮书》,强化了对候选国的政治约束,细化了入盟的相关政治标准。同年12月,欧盟马德里峰会将入盟谈判时间定在政府间会议结束6个月之后开始,最迟在1998年初正式开启入盟谈判进程。波兰立即启动了入盟谈判前的准备工作。1996年,波兰成立了欧洲一体化委员会,代替此前的欧洲一体化与外国援助国家秘书局。作为中央级别的行政实体机构,欧洲一体化委员会负责协调、支持一体化进程中的波兰适应性改造问题,具有衔接内外、承上启下的作用。具体来讲,一是支持和监督国内法规的制订,保证不与欧盟法规相抵触,同时与欧委会展开工作上的合作;二是与地方政府进行协调,协助地方政府做好加入欧盟的准备。该委员会由政府总理亲自领导,委员会成员包括外交部、内务与行政部、经济部、财政部、环保部、劳动与福利部、农业部、司法部等众多内阁部长。另外,委员会设立常设机构——欧洲一体化合作秘书处,负责协调、管理加入欧盟的一切事务。1998年,波兰政府建立了一个特殊机构——谈判筹备部际小组,主要用来与欧盟进行入盟谈判。该小组有18名副部长级别的成员,专门配合首席谈判代表的工作。[20]831-832可以说,波兰几乎举政府全部之力投入到与欧盟的谈判中。

同时,为评估波兰的法律完善程度和经济社会发展情况,欧盟对波兰进行了专项问卷调查。该问卷长达170页,涉及波兰23个领域,包括各项宏观经济指标、关税、外交、安全、就业、福利及农业、工业发展状况等,甚至还涉及内政、司法等问题。波兰政府对这项工作高度重视。在1994年4-6月整整三个月的时间里,所有的中央部委通力合作,最终向欧盟递交了26卷2664页的问卷报告。[20]827可以说,这次问卷调查检验了波兰中央行政部门的效率,考验了组织机构之间的协作能力,是入盟谈判前的一次演练。1997年,波兰议会批准了政府起草的《一体化国家战略》。该文件认为,“一千多年来,波兰在地理、文化、经济上属于欧洲。我们的国家与欧洲共享基本的价值观……因此,一体化国家战略不是回归欧洲的战略,而是融入欧洲结构的战略。”[20]827《一体化国家战略》保证了波兰在入盟政策上的延续性,这样波兰就不会出现因政府更迭或者领导人的个人喜恶而改变加入欧盟的方向。

1997年7月,欧委会发布了《2000年议程:为了更强大和更广阔的联盟》(Agenda 2000, For a Stronger and Wider Union),这是对中东欧申请国资格的评审意见。《2000年议程》认为波兰的政治标准和经济指标都是4/5级,在政治上是“稳定的民主化国家。已经具有保障法律、人权和尊重与保护少数民族权利的制度。要进一步改善司法工作,加强反腐败。报业自由化尚有一定限制。”在经济上,“1992年经济开始复苏。此后一直保持6%的速度。预算赤字低于GDP3%的水平。1991年债务重新安排之后,外债负担大幅度减轻。1996年通货膨胀率为20%。人均GDP相当于欧盟的31%。进出口的65%和70%面向欧盟。基本上是市场经济国家。金融服务欠发达。养老金制度需要改革。银行系统需要进一步改革。从中期来看要适应欧盟内部的竞争和市场的压力。农业需要现代化。工业中存在大量有活力的私营经济和需要改造的国有企业。”[19]138为进一步加大对中东欧国家的援助额,明确申请国的义务及完成欧盟项目的时间表,欧委会还创立了“加入伙伴关系”(Accession Partnership)。在“加入伙伴关系”的倒逼下,为提早准备使用欧盟结构基金和欧洲农业指导和保证基金,1998年波兰政府在财政部建立了“国家投资促进与制度建设基金”。[20]8291998年3月31日,欧盟与波兰的入盟谈判正式启动,波兰正式成为欧盟候选国。

(三)从谈判国到成员国(1998-2004年)

对候选国而言,入盟谈判本质上是一场“体制转换”,这与欧盟其他领域的谈判存在性质上的差异。正如欧盟一位全程参与谈判进程的官员所言,“入盟谈判不是关乎‘我们’与‘他们’未来关系的谈判,而是关乎未来的‘我们’关系的谈判。这是一场由外围进入内场的进程。”[26]31因此,入盟的谈判必定是复杂而艰难的。

1998年3月,波兰与欧盟正式开始入盟谈判。一开始,波兰的国内局势对于加入欧盟较为有利。1997年议会选举后的中右翼政府(团结选举行动和自由联盟联合政府)对待一体化进程是比较积极的。尤其是自由联盟几位重要成员,包括外交部部长布罗尼斯瓦夫·盖莱梅克(Bronislaw Geremek)、国防部部长亚努什·奥涅什凯维奇(Janusz Onyszkiewicz)、副总理兼财长巴尔采罗维奇都是坚定的一体化支持者。1999年初,执政的中右翼政府制定了国家发展十年规划《波兰2000——2010年经济发展和金融战略》,即“追赶欧盟计划”。这个计划提出了追赶欧盟的三种方案:积极方案、被动方案和滞后(预警)方案。[27]由此可见,波兰政府对于入盟的应对措施是比较周全的。尽管如此,波兰与欧盟之间的谈判依然冗长而缓慢。波兰与欧盟在31个领域31章的谈判于1998年11月开始,2002年12月结束,先后持续了4年多时间。1998年结束了2章的谈判,1999年完成了7章的谈判,2000年完成了5章的谈判,2001年完成了6章的谈判,2002年完成了11章的谈判。[28]在整个入盟谈判中,波兰表现出要价高、不让步的姿态,欧盟东扩中的“波兰现象”因此而得名。[29]波兰的这种拖沓谈判甚至引起其他5个“卢森堡集团”国家的不满,后者甚至试图甩开波兰先行入盟。因德国反对,这种小规模的东扩才没有发生。[30]在众多中东欧候选国,尤其是波兰的“漫天要价”面前,欧盟只能被动应付,采取拖延战术。在中东欧国家的强烈要求下,欧盟在2000年11月通过谈判时间表,确定具备条件的候选国于2002年年底结束谈判。2002年12月,欧盟哥本哈根首脑会议宣布,欧盟与波兰等10个候选国的入盟谈判已完成。2003年4月,波兰签署了入盟条约。2004年5月1日,波兰正式加入欧盟,成为欧盟正式成员国。

(四)入盟后的波兰(2004年-今)

加入欧盟后的波兰,经济飞速发展,人民生活水平显著提高。波兰人对加入欧盟总体上是持肯定态度的。可以说,欧盟已经成为波兰人日常生活的一部分。波兰总统克瓦希涅夫斯基在波兰加入欧盟的当天发言时称,“加入欧盟可以与波兰皈依基督教、1918年国家独立一起载入波兰史册。”[31]331加入欧盟已经成为波兰国家历史中的标志性事件。

波兰成为欧盟成员国并不意味着主权的无条件让渡,它是欧盟下的主权成员国,而非国家联邦体。因此,加入欧盟后,波兰与欧盟之间龃龉不断。

首先是欧盟的制宪危机。在2004年欧洲议会选举以及2005年的波兰国内议会选举中,疑欧主义的右翼政党——法律与公正党走上前台,这为欧盟法律法规在波兰执行制造了困难。波兰反对“有效多数表决机制”(一项决策需要55%的成员国同意,且同意国人口总数达到65%的欧盟人口),主张《尼斯条约》确定的“简单表决机制”(一国一票制)。波兰总统莱赫·卡钦斯基在不同的场合公开表示反对扩大欧盟的权力,反对给予欧盟理事会主席过多的授权,对《欧盟宪法条约》以及后来的《里斯本条约》公开质疑。一直到了2009年10月,爱尔兰第二次公投结束以后,波兰才批准了《里斯本条约》。同时,由于这一时期的波兰积极参与伊拉克战争,与美国关系迅速升温,与法国、德国关系跌入低谷,波兰被欧盟贴上了“新的难对付的伙伴”标签。

欧盟与波兰产生分歧的另一个方面是难民危机。2015年10月25日,保守的法律与公正党赢得大选并单独组阁执政,波兰与欧盟再次进入磕磕绊绊的“怪圈”。2015年,面对难民危机肆虐下的欧洲,波兰政府拒绝无条件接收难民(尤其抨击德国的难民政策)。波兰的理由是波兰已经安置了足够多乌克兰移民,没有能力安置其他国家的难民。根据欧盟统计局数据,波兰是乌克兰第二大移民国(仅次于英国)。在2014年就有355万多人移民到波兰。2015年末估计有超过80万乌克兰人在波兰找工作。[34]27在欧盟的不断批评和施压下,该国最终同意接收7000名难民。2016年3月,布鲁塞尔发生地铁站恐怖袭击后,波兰立即宣布拒绝接收难民。自难民危机发生以来,“波兰是对欧盟的难民处置措施批评最激烈的国家”。[35]171当然,欧盟对于波兰法律与公正党政府也采取了应对之策。2017年8月,欧盟最终启动了针对波兰的“违背义务惩治程序”,主要针对的是波兰法律与公正党政府执意推行的司法改革的惩治。当然,波兰对欧盟的政策之所以出现波动和分歧,部分原因是政党政府造成的,是不同的政党在对欧立场上出现分化的必然结果。在2017年2月的一场有关外交政策的议会辩论中,实质上反映出当前波兰政坛中不同政党对待欧洲一体化和主权国家的不同政治立场。执政党法律与公正党主张国家主权的完全自主和独立,而反对党公民纲领党、现代党、波兰农民党主张与其他成员国“共建对欧依赖性主权”。[36]11

三 结语

波兰的外交与安全转型充分证明,波兰是北约、欧盟东扩的最大受益者。北约与欧盟成为波兰外交与安全的两翼,北约保障了其国防安全,欧盟则将波兰的市场与欧洲单一市场实现了全方位对接和融合,为国内经济社会发展提供了广阔的空间。波兰与北约和欧盟的这种关系被称之为“双轨非对称性联盟”。[37]28-29某种程度上可以说,正是借助于北约和欧盟,波兰在剧变后才有条件从一个势单力薄的苏东边缘小国发展成为一个举足轻重的欧盟新成员大国。

首先，从发展轨迹上看,波兰的外交与安全转型既是制度重新整合、靠拢西方的过程,也是重新调整跨大西洋安全关系以及与欧盟关系的过程。剧变前,波兰在原苏东国家中的地位受制于苏联大国大党的影响,其制度选择、治国模式以及对外关系的自主性十分有限。剧变后,“回归欧洲”成为举国上下一致的政治共识和身份认同,安全上的“北约化”与外交上的“欧洲化”是这种共识和认同的具体路径选择。对于波兰来讲,北约标准和欧盟标准是衡量波兰安全与外交是否“达标”的重要标尺,也是校正国内各项制度的有效工具。尽管在谈判磋商中被冠以“波兰现象”“难对付的伙伴”等有争议性的标签,但是这反映了波兰在和北约与欧盟的利益博弈过程中充分考虑了国家利益,并且从一开始就在新的地缘政治环境中争取有利的区域地位。随着加入北约和欧盟目标的实现,如何在其中发挥影响力成为波兰必须正视的问题。经历过“9.11事件”、伊拉克战争、欧债危机、乌克兰危机、欧洲难民危机以及英国“脱欧”等事件,波兰的安全与外交政策不断做出调整,较之于之前,“亲北约、疏欧盟”的迹象愈加明显。尤其是法律与公正党政府上台以来,波兰不断强化与以美国为首的北约关系,崇尚大西洋主义在维持中东欧安全,尤其是波兰安全中的重要性。波兰与欧盟的关系虽然没有出现全方位的恶化和倒退,但是在地区安全、经济发展模式以及民主治理等方面的确出现了剧变以来最大的分歧。从目前欧洲局势来看,波兰仍然会采取灵活的对欧政策,不断调整与欧盟之间的伙伴关系。

其次，从转型的动因看,波兰的外交与安全转型是国内因素与国际因素合力推动的结果。在任何一国中,外交与安全政策必须服务于内政,波兰也不例外。剧变前夕,波兰的国内经济、政治和社会运行都出现了严重的问题。波兰国内对西方安全、繁荣以及现代化的诉求与日俱增,而北约和欧盟所提供的安全保障和现代化繁荣恰好为波兰提供了选项。因此,波兰从一开始就比较主动靠拢西方,而后者则在观望中接触。随着波兰国内各项制度不断重塑,并且很快实现了政治和社会的大体稳定,北约和欧盟不断发现波兰在中东欧地区的地缘价值。显然,国际政治与经济形势的变化促使北约和欧盟重新设计欧洲东部安全与稳定框架,“双东扩”成为美欧双方力主的实施手段,而波兰成为重要的战略支点。加入北约和欧盟后的波兰,安全困境并没有彻底摆脱。在部分波兰有影响力的政客和很大一部分民众看来,由于俄罗斯对波兰的安全威胁议题远远超过欧盟对波兰的经济提振议题,因此,波兰政府有必要采取一切必要措施应对威胁,这在法律与公正党执政以来表现尤甚。这种变化也隐藏着巨大的风险,一是影响国内舆论,排俄仇俄情绪滋长;二是与欧盟的关系出现裂痕,疑欧倾向加剧。波兰的外交与安全政策总体上趋于保守。因此,评估波兰的外交与安全转型,不能割裂国内因素与国外因素,必须统一起来看待。

最后,波兰外交与安全转型的结果不断提升了波兰的国际地位,激发了波兰的“大国”抱负。一是在北约和欧盟中,波兰的作用和影响在加强。在北约层面,欧洲东部的安全日益严峻,充满了不确定性,加上波兰与俄罗斯的历史恩怨和现实纠葛,决定了波兰在维护北约权威上最为积极,举措也最为激进,包括联合军演、部署防御系统、驻军等方面都走在其他中东欧国家前面。在欧盟层面,波德俄三角关系影响着波兰与欧盟之间的关系。波德俄关系同时改善的情况少见。波兰试图通过波德双边关系来影响欧盟的整体对俄政策。当前,作为北约和欧盟成员国,波兰主张继续东扩,以发挥其在北约和欧盟中的影响力。二是在中东欧地区发挥影响力。波兰通过维谢格拉德集团,密切加强同匈牙利、捷克、斯洛伐克之间的关系，并借此提高其在该集团中的对外政策协调能力。通过发起“三海倡议”，加强了包括波兰在内的12个中东欧国家(含中欧的奥地利)在基础设施建设方面的地区国家间的合作能力。通过推进欧盟“东部伙伴关系”，强化了欧盟新成员国与东部伙伴关系国之间的关系，尤其欧盟对乌克兰、白俄罗斯的外交政策中,波兰的影响力显著增加。三是在欧洲之外,波兰与中国的双边关系近年来持续升温,尤其是积极参与“16+1合作”以及中国“一带一路”倡议成为波兰外交政策的新亮点。四是在全球治理层面,特别注意维护国际组织的公信力,并积极践行国际义务。在波兰任2018-2019年联合国安理会非常任理事国期间,提出了一系列富有建设性的全球方案。波兰也适时利用主办国的优势,推进全球问题的解决。比如在2018年12月举行的联合国卡托维兹气候变化大会中,全球气候治理取得重大进展,波兰成为在解决气候问题上全球关注的国家。因此,波兰在中东欧地区当中具备“大国”的潜质,但未来的波兰外交与安全转型仍将受到美国、欧盟、俄罗斯等其他世界大国的影响。无论世界政治、经济形势如何变化,波兰的外交与安全政策始终以北约和欧盟为重中之重,其他的双边或者多边关系都是建立在这二者基础之上的。