平台经济背景下电子支付的现状及监管模式研究

陈航

摘   要：平台经济助推了电子支付行业的繁荣，也衍生出安全风险等诸多问题。在监管立法缺位的当下，我国“机构监管”的模式不能因应现实的监管需求。文章针对平台经济下电子支付的监管现状，借鉴域外监管的先进经验，提出了我国监管模式的改革进路。

关键词：电子支付;监管模式;改革进路

中图分类号：D912.29          文献标识码：A

Abstract： The platform economy has promoted the prosperity of the electronic payment industry， and has also caused many problems such as security risks. In the absence of regulatory legislation， China's "Institutional Supervision" model cannot meet the actual regulatory needs. Based on the status of the supervision of electronic payment under the platform economy， this paper draws on the advanced experience of extraterritorial supervision， and puts forward the reform path of supervision model.

Key words： electronic payment; supervision model; reform path

1 引言

电子支付，是指终端用户直接或者授权于他人，通过发出支付指令，借助信息网络把支付信息安全地传送到银行或相应的处理机构，用来实现货币支付或资金流转的行为。按照电子支付指令发起的方式不同，电子支付分为网上支付、移动支付、自动柜员机交易等。近年来，我国平台经济的飞速发展催生了支付宝、微信支付等电子支付工具，带来了电子支付行业的持续繁荣。

我国《中华人民共和国电子商务法》（本文简称《电子商务法》）第53至57条对电子支付相关主体的权利、义务进行了详尽的规定，这标志着我国首次在法律层面实现平台经济和电子支付的衔接。但是，上述规定的私法属性过于显扬，注重从横向分配各方主体的权利、义务、责任，而未能从纵向角度，明确赋予执法机关对电子支付相关主体、行为的监管权限。

2 平台经济下电子支付发展的现状

电子支付与平台经济互为依托，平台经济是电子支付繁荣的基础和保障，电子支付为平台经济的发展提供了技术支持。因此，在介绍电子支付发展现状之前，有必要对平台经济的发展现状予以说明。

2.1 平台经济的发展现状

现代信息技术的发展推动了平台经济的繁荣，以天猫、京东等为代表的电商平台在人们的日常消费中扮演着重要的角色。这种在线交易不仅便利了人们的消费行为，也丰富了人们的选择，让消费者以更优惠的价格购买到更优质的商品或服务。以天猫平台历年“双十一”成交额为例，其从2009年到2019年的成交额数据如图1所示。由图1可知，天猫平台历年“双十一”成交额呈现稳步增长趋势，尽管近年来我国经济下行压力较大，但是成交额上升势头不减，在2019年“双十一”当天更是突破2600亿大关。

此外，根据京东公布的消息，在2019“京东全球好物节”上，自11月1日零时至11月11日24时，京东平台11天累計下单金额突破2044亿元。然而，根据Adobe的数据分析，2019年黑五期间全球消费者在网上（主要是亚马逊平台）仅消费了74亿美元，可见美国、欧盟的平台经济不能与中国媲美。作为国内电商平台的翘楚，天猫和京东的成交额在一定程度上反映了我国平台经济发展的基本态势。不得不说，这些数字背后的规模效应和集群效应，是我国电子支付行业健康繁荣的重要因素。

2.2 电子支付的发展现状

如上节所述，平台经济的发展助推了电子支付的进步，加之线下支付方式的革命性更迭，电子支付在中国迎来了难得的发展机遇。特别是，“支付宝”“微信”等电子支付方式的出现，不断突破我国传统支付结算方式的“底线”，变革人们的消费观念和消费方式，电子支付已然成为我国现代支付体系的重要组成部分。

第三方移动支付是电子支付最重要的组成部分，第三方移动支付的有关数据，基本反映了我国电子支付的发展态势。如图2所示可以得出，在2013年，我国第三方移动支付交易规模仅为1.2万亿，但是在2018年，这个数据已经达到了190.5万亿，是2013年移动支付交易规模的158.75倍，而据官方消息，我国2018年的GDP（90.03万亿）仅为2013年GDP（59.3万亿）的1.52倍，这在一定程度上表明，电子支付在所有支付方式中的比例逐年大幅提高。同时，电子支付也为我国支付结算体系发展注入了新鲜活力，有力的推动了我国支付结算体系的不断发展完善。

2.3 电子支付发展中亟需解决的问题

我国电子支付的繁荣，无法掩盖其存在的诸多问题，这些问题对用户的资金安全带来巨大的隐患，也对电子支付行业的健康发展造成了极大的不确定性。通过对我国电子支付发展现状的考察，本文将电子支付发展中的问题归结为四点。

首先，电子支付本身存在的问题。成功进行一次电子支付，一般需要三个组件：终端（例如手机），软件或插件，网络（例如数据网、Wifi）。在电子支付技术不是非常成熟的今天，这三个组件均有可能带来较大的安全隐患。终端层面，由于支付密码等许多电子支付信息存储在支付终端，而终端信息保护技术又较为落后，一旦终端遗失或被他人窃取，他人便可通过破译等手段获取终端的电子支付信息，对终端所有者的资金安全带来威胁;软件层面，不法分子通过在软件中植入病毒或非法插件，篡改或爬取用户的支付数据，同样也会危害到用户的财产安全;网络层面，如果用公共Wifi实施电子支付行为，可能会遇见黑客搭建的钓鱼网站，有关信息也会面临被窃取的风险。除此之外，电子支付本身也存在技术风险和操作风险，其中技术风险主要是指电子支付系统由于技术问题而衍生出的风险，操作风险主要是电子支付机构或支付人操作失误带来的风险。

其次，寡头垄断格局初步形成。如图3所示，在2018年，支付宝和腾讯系的财付通分别占54.3%和39.2%的市场份额，共计占比93.5%，而京东支付、苏宁支付等十余个其他电子支付机构，仅占据6.5%的市场份额。这表明，我国电子支付领域主体分化过于明显，市场集中度过高。这对于电子支付行业的健康发展而言并非幸事，也不利于消费者福祉之增进。

再次，电子支付机构权利的扩张。垄断与权利的滥用相伴相生，电子支付行业的寡头借助垄断地位大力扩张权利，这些权利具体而言包括三个方面：第一，规则制定权。由于现有法律法规的抽象性、滞后性和原则性，电子支付领域具体的“立法权”被电子支付机构占据，其以协议、声明、通知等方式对自己与用户的权利、义务、责任做特殊安排，扩大自身的权利，侵犯用户的隐私权、知情权甚至财产权;第二，行为判断权。对于用户的某些行为，例如洗钱等涉嫌违法违规的电子支付行为，电子支付机构掌握着是否违法违规的判断权，其可以通过所掌握的支付聊天记录、支付频率、金额大小等证据对用户支付行为做出定性，这种权利一旦滥用，将严重影响用户的正常支付行为，甚至成为电子支付机构谋取私利的工具;第三，规则执行权。电子支付机构可基于特定事由，暂停、终止向用户提供电子支付服务，无论如何，在电子支付盛行的时代，这将会剥夺用户正常消费的权利，如果“特定事由”泛化，此种规则执行权必将损害消费者的利益。

最后，盈利模式具有局限性。就我国目前来看，以支付宝为例，电子支付的利润来源主要包括两个方面，一是沉淀资金的再投资收益，这里的沉淀资金是指从消费者发出付款指令到商户接收款项这段时间，在支付平台形成的资金池;二是提现手续费收入，这其中相当一部分会提交给银行。两种盈利模式中，沉淀资金池的再投资收益是主要方面，而再投资会面临一定的商业风险，如果投资失败，将严重影响平台交易的正常进行。

3 我国当前的监管模式及其弊病

目前，我国平台经济发展迅速，然而我国现有的监管模式，在一定程度上纵容了电子支付行业的恣意行为，以致衍生出上述问题，威胁到平台经济的发展前景。整体来看，我国“政府监管、行业自律、企业内控”的电子支付监管体系初步建立，基本形成了以人民银行为主导，中国银保监会等金融监管机构各司其职、分工协作的监管框架安排。但是，这种监管机制与西方国家相比尚不成熟，注重框架的搭建而忽视具体监管措施的落实，重视对主体的监管而忽视功能性监管。总结起来，我国监管模式的弊端主要体现在三个方面。

3.1 监管立法缺位

当前，我国有关电子支付的规范性文件并不是很多，监管立法的缺位导致电子支付机构的法律地位不够明确，其权利、义务和责任也不甚清晰。对于现有的规范性文件，本文总结为：

中国人民银行于2005年10月发布的《电子支付指引（第一号）》对电子支付交易的有效性、相关主体的权利义务、信息披露、支付安全等做了具体规定，这首次为规范电子支付业务的发展、相关机构的风险防控提供了制度保障。2010年6月，中国人民银行颁布并实施《非金融机构支付服务管理办法》，该办法对非金融支付的法律地位进行了规定，将电子支付机构正式纳入现有的电子支付监管体系。2011年，中国人民银行颁布了《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》，从客户身份识别、客户身份数据和交易记录存储、可疑交易报告等方面详细阐述了针对电子支付机构的反洗钱措施。此后，2015年中国人民银行又制定了《支付机构网络支付业务管理办法》，其目的是进一步规范支付机构网络支付服务活动，对支付账户的开立程序、使用范围、注销方式、实名制要求、风险管理等作出了具体规定。

通过以上总结可以得到，对于事关客户财产安全的电子支付行业，我国仅有几部央行颁布的部门规章，法律和行政法规严重缺位。由于，央行部门规章的执行主体仅限于央行自身，其他执法部门不会主动援引，这使得有执法依据的监管主体的范围大大缩小。

3.2 准入和退出机制不健全

从市场准入来看，根据我国有关规定，全国范围内的电子支付机构的限额为1亿元人民币，省级为3000万元，该规定门槛过高，将许多潜在的市场进入者挡在门外，不利于电子支付主体的多元化和相关市场的良性竞争。在许可制度上，虽然明确了中国人民银行监管的主体地位，但是关于审查批准期限的细则设置，申请被拒后的救济权利仍存在诸多空白。此外，与市场准入机制相配套的退出机制也存在诸多立法空缺。目前来看，电子支付市场正处于一个相对饱和的状态，这意味着某些市场主体将逐渐退出。但是在退出机制中，有关部门的监管标准并未对电子支付机构的“后社会义务”予以明确。

3.3 重视“主体监管”而忽视“功能监管”

主体监管也称为机构监管，是指监管机构侧重于对电子支付机构本身的控制与责任的强化，与之相对应的是功能监管，这种监管模式强调对电子支付过程的控制，在过程中保护交易安全。从央行出台的几部部门规章可以看出，我国的监管模式主要为主体监管，例如《非金融机构支付服务管理办法》对非金融支付的法律地位进行明确，《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》详细阐述针对电子支付机构的反洗钱措施，《支付机构网络支付业务管理办法》进一步规范支付机构网络支付服务活动等，均体现了主体监管的基本特征。

主体监管当然没有问题，有利于强化电子支付机构的责任，但是其本质是一种静态监管，我国缺少对交易过程进行控制的动态监管，这体现了监管机制的狭隘性，不利于监管面的全覆盖，也不利于电子支付安全之维护。

4 电子支付监管模式的域外经验

从历史来看，美歐电子支付行业起步较早，相关的监管制度也比较成熟。近年来，美欧对电子支付的监管理念逐步从“自由放任”转变到“强制的监督管理”。20世纪70年代以来，美欧等发达国家和地区先后制定了一系列有关电子支付以及非银行类金融机构的法律法规，至今已形成一套适应本国国情和电子支付机构发展规律的法律框架与监管模式。

美国对电子支付的监管模式为功能监管，其监管重点是交易过程而非电子支付机构。美国国会、美联储、财政部通货监理署、联邦存款保险公司等多个监管部门先后制定颁布了一系列适用于电子支付机构的法律法规。其中，1999年颁布的《金融服务现代化法》对电子支付机构进行定位，明确其为非银行金融机构。在法律上，美国将电子支付机构认定为货币转移服务的提供者，该服务本质上是传统货币服务的延伸，因此美国并没有将电子支付机构作为一类新的机构以专项立法形式进行监管，而主要从货币服务业务的角度管理。此外，《统一货币服务法案》也是一部重要的监管法律，美国已有40多个州参照该法案颁布了适用于本州非金融机构货币服务的法律。

欧盟对电子支付的监管模式主要为机构监管，其侧重于对电子支付机构给出明确的界定。自上世纪90年代以来，欧盟先后颁布了《电子签名共同框架指引》《电子货币机构指引》《境内市场支付服务指令》《关于电子货币机构业务开办、经营和审慎监管的2009/110/EC指令》等具有针对性的法律法规。早在1998年，欧盟就规定电子支付媒介只能是商业银行货币或电子货币。基于这种规定，欧盟对电子支付机构的监管也是通过对电子货币的监管来实现的。电子支付机构必须获得银行或者电子货币机构颁发的营业执照，才可以开展相关业务。此外，欧盟颁布的《增进消费者对电子支付手段的信心》等通告，也有利于加强对电子支付机构的管控。

5 我国电子支付监管模式的改革进路

如上节所述，我国电子支付发展中存在的诸多问题，已经不适应平台经济快速发展的需要，而我国现有的监管模式也未能对这些问题的解决做出积极的回应。针对现有监管模式的弊病，对照域外可资借鉴的先进经验，本文研究者尝试性地提出我国电子支付监管模式的改革进路。

5.1 提高监管规则的效力等级

监管机关的监管权和具体的监管职责均来自于法律授权，这是“法无授权即禁止”原则的本质性要求。目前，我国有关电子支付行业的监管规则，大都是中国人民银行的部门规章。一方面，这些规章本身支离破碎，效力等级低，难以形成监管机关的监管权威;另一方面，由于部门藩篱，这些规章不会成为银保监会等其他监管部门的执法依据。

因此，有必要在法律层面对电子支付的监管问题进行规定，同时辅之以必要的行政法规和部门规章，以立法的形式明确电子支付机构的性质和法律地位，对其组织样态、准入标准、经营模式、风险防范、监督管理和处罚措施等进行规范。如此，较高效力等级的法律和行政法规会成为各个监管机关共同的执法依据，各个机关系统的部门规章细化上位法的规定，才能真正实现电子支付监管“有法可依，有法必依”。

5.2 坚持功能监管与主体监管并重

如上节所述，功能监管和主体监管各有侧重，过于偏向某一种监管模式，必然会影响监管的全面性。我国当前的监管模式侧重于主体监管，而对于电子支付过程少有功能性监管，不能对电子支付机构在支付过程的违法行为（如违法挪用沉淀资金）予以有效规制，这将严重威胁用户的资金安全。

据此，监管机关必须坚持功能监管和主体监管并重，将动态监管与静态监管有机结合，既重视对电子支付机构组织形式、风险防范等静态控制，又不忽视对其业务行为的动态控制，这样才能提高监管的广度和深度，建立一套完善的符合电子支付特点的系统监管模式。

5.3 “底线监管”与“弹性监管”相结合

安全与效率、创新存在天然的矛盾，它们在一定程度上是“零和关系”。强调电子支付的安全性，强化监管，电子支付机构必然会因“管得过死”而丧失创新的积极性，导致效率降低;强调效率和创新，必然会弱化监管，使得电子支付风险增加，支付安全面临挑战。因此，必须坚持“底线监管”与“弹性监管”相结合，通过“底线监管”，为电子支付机构划定行为红线，对其越线行为，监管机关予以严厉打击;对于未越线但却存在安全风险的行为，监管机关在综合考量各项因素、衡量利弊之后再得出是否规制的结论，即“弹性监管”。此两种监管模式相结合，使监管机关能在保障电子支付安全的同时，最大限度地保护效率和创新。

5.4 完善准入和退出机制

当前，我国的电子支付市场已经基本饱和，支付宝和微信寡头垄断格局初步形成。完善准入机制，仅从资本金额、人员资质等方面设置硬性准入门槛是远远不够的，监管机关也要充分考虑到现有的垄断格局，对于有竞争力的潜在进入者予以准入放宽，使其能够进入相关市场冲击现有的垄断格局，维护良性的竞争秩序。因为，过高的准入门槛，无疑是对垄断状态的纵容和保护。同时，也要健全市场退出机制，让竞争失败者有序退出市场，使得有限的社会资源得到充分利用。此外，良好的退出机制也应强化退出者的“后社会义务”，即退出者在退出之后，也应按照监管机关的要求履行自己对用户、债权人的义务。如此，在准入和退出环节予以科学监管，让能进入者进入，该退出者退出，才能优化市场结构，节约社会资源。

6 结束语

在平台经济大发展、大繁荣的背景下，电子支付的优越性与其存在的问题相互交织，如果不能妥善处理存在的问题，那么电子支付的优越性便会大打折扣，电子支付的安全性也会经受质疑。然而，我国当前对于电子支付的监管亦存在立法缺位等诸多问题，这使得电子支付的现状日益严峻。唯有正视这些问题，多管齊下，优化我国对于电子支付的监管模式，完善监管路径，才能为电子支付行业的良性发展提供可能。

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