容错纠错要靠党内法规引领

刘新圣

【摘要】党内法规的完善为处理“全面从严”和“宽容失败”之间实际存在的矛盾和冲突提供了理论指引和制度基础。在解决容错纠错机制运行不畅甚至被虚置的问题时，党内法规具有直接有效的制度优势。推动容错纠错机制的完善，要善于寻找其同干部考核、议事决策等制度的契合点。

【关键词】容错纠错机制 党内法规 重大决策 【中图分类号】D602 【文献标識码】A

目前，容错纠错机制建设呈现出“理论研究落后于地方探索，地方探索亟需理论提升”的特点。理论上，一些基础性、共通性的难题亟待破解，其中最主要的是如何处理“从严”和“宽容”的张力;实践中，容错纠错机制设计“单兵突进”成效不大，亟需将其放到党规和国法的“制度群”中思考。发挥党内法规“先行先试”的示范作用，是推动容错纠错机制建设的一条重要思路。容错纠错机制涉及面广、改革的带动力强，不仅可以作为推动干部管理体制改革的着力点，而且可以作为落实民主集中制、推动依规治党和依法治国协调发展的有力推手。

党内法规制度的完善为处理好“全面从严”和“宽容失败”之间的关系提供了制度基础和理论指引

“全面从严”和“宽容失败”非但不矛盾，而且二者相互促进，相辅相成。全面从严治党正是为了激发将改革进行到底的热情，从这个意义上来说，容错纠错机制的完善是全面从严治党的题中应有之义。之所以在实践操作层面二者会产生矛盾和冲突，主要原因在于随着改革进入深水区和攻坚期，以往制度上的漏洞和缺陷逐渐暴露出来。当务之急是从完善相关的党内法规制度入手，通过完善严密的制度在全党营造一种勇于改革、敢于担当的氛围。

党内法规首先要在划定容错底线上起到示范作用，尤其是把党委决策这个关键环节规范起来。目前，许多省市都出台了关于容错纠错机制的规定。从形式上来看，主要是地方性法规，层次比较低，权威性不够。在规定内容上也存在一定的模糊性，程序不够严密，可操作性不强。不少地方尽管出台了规定，但是几乎从未启动过。因此，要让容错纠错机制更加充分地发挥作用，需要以较高层次的党内法规来明确划定容错的底线和范围，而且要做到使每一位党员尤其是领导干部心中有数。

从已经出台的相关规定来看，目前主要是从动机、程序和危害性三者来判断能否容错。但是，这三项标准在运用过程中都存在一定的困难。由于决策者动机难以评判，容错反而容易为那些“拍脑袋”决策、政绩工程甚至贪腐行为文过饰非。由于缺乏细致周密的运行机制设计，“群众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、会议讨论决定”的决策程序容易被虚置，一些非法决策也容易披上程序合法的外衣。如果从社会危害性方面来评判，也存在一定的难度。有些错误决策的危害并不是在短期内表现出来的，甚至短期内还表现为靓丽的成绩，但是却为以后的发展埋下了隐患。因此，要明确容错的底线，比较可行的方式是上级党委或者政府事先明确授权，允许下级先行先试。在实行过程中出现了改革没有达到预期效果甚至造成损失的情况，可以启动容错机制。各级党委和政府必须严格按照“法无授权不可为”的原则，如果没有明确授权，则不存在容错的可能。

发挥党内法规的示范效应，规范容错纠错的运行机制

党中央多次强调“坚持党纪严于国法”，要求“把纪律挺在前面”。这表明党内法规应该发挥好引领和带动作用。同国家法律相比，党内法规具有常备常用的特点，在规范权力运行方面比国家法律更加直接和有效。容错纠错机制的初衷是为改革者兜底，要使这个作用得到充分发挥，关键在于规范权力的行使。

在各地方出台的相关法规中，“程序合法”“不谋私利”“损失可以补救”等成为适用容错的最基本的判定标准。“突发事件”“主动作为”“不可抗力”等成为容错的主要构成要素。“重大安全责任事故”“严重环境污染和生态破坏”“重大群体性事件”一般被明确排除在容错之外。这样的规定看似严密，但是仍然需要进一步细化，尤其是涉及到重大决策问题时，能否启动容错纠错机制，还存在一定的争议。一些学者提出重大决策不在容错范围之内，这种建议在实践中可能存在一定的问题。从目前出台的关于重大决策的规定来看，重大决策范围非常广泛，而且很多领域正是改革的重点，是利益冲突的焦点，需要敢于担当的干部“杀开一条血路”。在这个过程中，自然难免出现失误。另外，一些地方规定除了重大安全责任事故和严重环境破坏责任事故外，在改革创新活动中未达预期效果或造成负面损失的情况，如因不可抗力因素导致或在推动改革创新过程中无失职行为可以免于追究其责任。这样的方式尽管明确指出了哪些不属于容错的范围，但是还不能够达到让领导干部“心里有数”“心服口服”的效果。因此，在制定相关法律法规时，可以采用更加明确的负面清单的方式，明确列举不适用容错机制的事项。

为了解决容错纠错机制运行不畅，配套措施不全的问题，需要在干部考核、巡视督查等工作中，辅之以容错纠错机制。就各地方出台的法律法规来看，在实践中基本上形成了“申请一核实一认定一报备”为主要环节的实施机制，而且都规定了恢复名誉等配套措施。但是，也存在着制度设计不协调、受理主体权威性不高，甚至是制度虚置的情况。关于容错机制的设计，比较合适的做法是采用“嵌入”的方式，增加职能而不是增设机构。组织部门在考核干部、上级政府在督查重大事项时，发现决策失误和改革不达标的情况，主要责任人可以申请启动容错机制。如果符合容错的情形，则不影响对主要负责人的考核和评价，而且容错的结果应该向上一级组织备案。

探索容错纠错机制同民主集中制、干部选拔任用制度、巡视监督制度等的契合点

十八大以来，党内法规体系逐步完善，许多重要领域都出台了相应的党内法规。这些都为容错纠错制度的完善提供了良好的总体环境。容错纠错制度的进一步发展应跳出“就事论事”的思维定势，从权力运行的实际过程思考，即党的主张通过法定的民主程序转化为国家政权的主张的过程，同时，紧密联系民主集中制的实现形式、干部管理体制、党内民主制度、党联系群众制度、权力的制约和监督制度等理论和制度资源。

容错纠错可以视为干部管理和干部考核制度的重要内容。容错纠错制度的初衷在于保护创新精神，只有让那些一心改革、敢闯敢冒的领导看到希望，才能保证改革的深入发展。为此，必须突出平时考核的作用，一些地方已经建立了领导决策台账制度，既明确了责任，又有利于日常监督。在平时考核中要更加注重下级和群众的评价，丰富群众参与机制。与此同时，容错纠错制度的完善与实施中应该引入群众参与。领导干部犯了错误能不能被宽容，最有资格决定的是人民群众。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，如果真是得民心顺民意的改革，尽管出现了失误，也能够得到群众真诚的谅解。容错纠错机制能不能发挥为改革者鼓劲的作用，最终决定因素是人民群众是否信服。因此，我们在完善容错纠错机制时需要秉持公开透明的原则，增强群众的参与度。

责编/孙娜 美编/杨玲玲