土地确权对农民收入的影响：一个文献综述

梁鑫 章素珍

摘要：土地确权开启了我国农地制度深化改革的序幕，对新时代乡村振兴、“精准扶贫”战略的实施有重要意义。文章从影响农民收入的四个因素入手，梳理了国内外学者对于土地产权、土地确权等方面的相关文献，提出了土地确权对农民收入影响的三个机制。研究发现，以土地确权为基础的我国农地制度改革可以通过加速土地流转、明晰土地产权促进农民增收，但通过稳定土地制度作用于农民收入的影响方向是不确定的。因此，建议未来我国政府在制定土地确权的配套政策时，财政资金应更多的向土地流转环节倾斜，并出台相应的法律法规有效保护农民的土地承包经营权利。

关键词：土地确权;农民收入;机制分析

一、 引言

2018年，中共中央、国务院发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，“新时代实施乡村振兴战略，必须把制度建设贯穿其中，全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作，扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证”。我国政府高度重视农村土地确权工作，从2011年正式启动土地确权全国试点以来，不仅在中央一号文件中对土地确权工作予以强调，更陆续出台了多份政策性文件，对实施农村土地确权工作的具体环节和流程进行部署。土地确权，是指对土地所有权、使用权和其他项权利的确定，确权过程中要使用科技手段，并严格遵循相关法律法规和政策性文件。土地确权不仅可以维护农民的财产权益，有效化解土地纠纷，提高农民获得的征地补偿数额，更能推动我国农村土地制度深化改革，加速农村土地流转，形成规模经营，提高农村生产力，进而缩小城乡经济发展差距。根据最新统计，截至2017年11月底，我国农村承包地确权面积达到11.1亿亩，占二批家庭承包耕地面积82%，到2018年底，除少数边疆民族地区以外，我国将在全国范围内完成土地确权工作。在我国实行“精准扶贫”的战略背景下，土地确权能否对农民收入增长起到促进作用？如果有利于我国广大农民实现脱贫，那么其背后的机制有哪些？本文通过梳理国内外学者对于土地产权、土地确权方面的相关文献，拟从理论上探寻土地确权对农民收入的作用方向及影响机理。

二、 农民收入的影响因素

在研究土地确权对农民收入的影响机制之前，详尽梳理制约农户收入增长的因素是必要的，具体来说有以下四个方面：第一，资源禀赋。资源禀赋不仅包括自然资源，也包括社会资源。在我国可耕种的土地有限、农村人口数量众多的现状下，人均耕地面积较低，农民获取收入的来源自然下降。社会资源主要指的是农民的受教育水平。许多学者研究发现，农民受教育水平的提高对农民收入的增长起到重要的促进作用（陈贤银，2004）;第二，城镇化。农村剩余劳动力向非农和城镇转移是农民增收的重要途径，但我国城乡间户籍制度、就业制度等差异导致的城乡二元结构阻碍了这一进程（陈锡文，2004）。在我国经济未来发展过程中，打破城乡二元结构，推进城镇化对农民增收是有利的（宋元梁、肖卫东，2005）;第三，农村剩余劳动力转移。对于农村剩余劳动力转移是否有助于农民收入提高，不同的学者有不同的见解。张庆（2006）的研究发现，农村剩余劳动力转移至非农产业会拉大城乡收入差距。另一部分学者认为，农村剩余劳动力转移至城镇就业对农民收入增长有促进作用（刘继兵，2005）;第四，土地制度。一些学者认为，产权明晰、较少进行调整的土地制度和政策可以稳定农民预期，加大对农业的投资，拉动农民收入增长（黄季鲲、冀县卿，2012）。由于本文主要关注的是我国土地制度或土地政策对农民收入的影响，因此对农民收入发挥作用的主要是第三和第四个因素，前两个因素没有涉及。

三、 土地确权对农民收入的影响机制

1. 土地确权通过加速土地流转作用于农民收入。土地流转严格来说指的是农地承包经营权的流转。土地产权结构主要包括土地所有权、承包权和经营权。因此，拥有土地经营权的农户在获得收益的条件下可以将自己土地的使用权益转让给其他个人或组织。土地流转的形式是多样的，具体有转让、转包、入股、互换等，以转包为主。在清晰准确测量土地面积的基础上，政府颁发给每家农户土地承包权的使用证书，稳定农民对未来土地使用权的预期，也减少了土地纠纷等风险，农户更愿意参与土地流转。通过土地流转，有更高生产能力和资源禀赋的农户倾向于集中土地，同时，农业生产效率较低的农户也更愿意将自己的土地出租获得租金。这一过程实际上起到了优化土地资源、提高農业生产效率的作用（程令国、张晔等，2016）。土地确权除了稳定农民预期外，清晰完整的土地流转权也会使农户更愿意租赁土地，土地的租赁价格更高（Deininger，K. & S. Jin，2005）。

国内外学者研究发现，土地确权确实提高了土地流转。程令国、张晔等（2016）研究发现，土地确权使农民进行土地流转的概率显著提高越4.9个百分点，土地流转量扩大近一倍，租金也大幅上涨约43.3个百分点。Macours，K. 等（2010）在研究多米尼加共和国的土地制度中发现，地权越稳定，土地租赁市场的活跃程度越高。具体来说，平均土地租赁量会上升21个百分点，租给穷人平均土地量也会提高约63个百分点。Deininger，K.等（2003）的研究也表明，只有土地产权稳定，土地所有者才更愿意参与土地租赁市场。在埃塞尔比亚，土地确权不仅提高了个体参与土地租赁市场的概率，而且女性户主更愿意将土地出租（Bezabih，M. & S. Holden，2006）。

土地确权使土地流转速度提高，交易量增大，可以实现农民增收的目的。一些学者研究表明，我国政府实施的促进农地流转政策有效加快了土地流转速度，促进了农村土地更加集约化、规模化使用，农民收入提高，对土地流转过程的满意度也不断提高（张美玲，2016;钱忠好、冀县卿，2016;谭洪业，2018;Songqing Jin & Klaus Deininger，2009）。但是，Songqing Jin和Klaus Deininger（2009）对农民土地流转行为的“自选择”问题并没有涉及（即农民参与土地流转时多为非随机）。在充分考虑农户参与土地流转这一非随机性行为的情况下，冒佩华、徐冀（2015）使用PSM方法，估计出平均处理效应，发现土地流转确实可以显著提高农民收入。

2. 土地确权通过明晰土地产权作用于农民收入。研究农地产权之前，首先要明确产权的含义。西方学者一般将产权定义为资源的排他性使用权利，或者让渡使用权获得的收益权以及转让权（Cheung，Steven N.S，1973）。主要特征有两点：第一，排他性，在此基础上才能实现产权的平等及自由交易。第二，产权是一组权利束，具体包括所有权、使用权、收益权、转让权等基本权能（叶剑平、田晨光，2012）。农地产权也是一组权利束，包括农地的转让、使用和收益权。而在三项权利中，占最关键地位的是转让权，转让权明确背后意味着使用权和收益权的清晰界定（周其仁，2004）。

土地确权通过使用现代的科技手段，明确土地所有权、使用权和其他项权利的确定，实质上是对土地产权的明晰过程。只有土地产权明晰，农民的收入才能得到保障，相反，农民“长远生计有保障”这一目标难以实现。在我国经济发展过程中，城市扩张涉及到农地由农民集体所有转变成国家所有。由于当时我国农村集体所有土地的产权主体不明晰，征地后的补充款并没有落实到每户农民手中。而且在征地过程中，农民获得的补偿款往往根据土地现有的价值和用途确定，缺少对土地未来价值的评估和折现，因而，农民的发展权得不到保障（叶剑平、田晨光;2013）。这两个因素使我国农民对征地的满意度很低。Rangan，S.（1995）研究也发现，如果产权无法清晰界定，理性人必然争夺稀缺的土地资源，这不仅对农民权益造成伤害，更使资源配置效率降低。与之相对，叶剑平（2013）通过调查得出，明晰的土地产权会降低土地调整，规范政府的征地行为，相应地，农民获得的征地补偿款越高。从研究方法角度，以上学者多采用分析调查数据并配以图表的形式，而叶剑平、田晨光（2012）在方法上使用因子分析法，对构建的农地产权指标进行打分。研究发现，农地产权明晰与农村居民人均纯收入存在显著的正相关关系。通过对国内外学者的研究进行梳理，我们可以总结出，土地产权明晰可以保护农民权益，使农民收入得到提升，而土地确权正是明晰土地产权的关键措施。

3. 土地确权通过稳定土地制度作用于农民收入。

（1）我国土地制度改革历史及现状。我国土地制度演变过程伴随着一次次土地改革的实行。1949年前，农地制度私有化，虽然产权主体明晰，但土地在农民阶级分配却极大不均，“地主和富农”是大部分农地的所有者，普通农民拥有极少部分的土地。在新中国成立之初（1949年～1952年），全国范围内的土地改革开始推行，虽然在所有制上仍然延续土地私有，但土地分配不均衡问题得到一定程度的改善。土地制度改革完成后，农业又经历了5年的社会主义改造（1953年～1957年），直到1958年成立农村人民公式制度，我国土地制度由土地私有制转变为农民集体所有制（或者公社所有制），具体表现形式为互助组、初级社、高级社以及人民公社。1978年我国改革开放后，农地经营制度也经历了重大改变，家庭联产承包责任制在农村试点地区效益明显并在全国予以推行。但我国的土地所有制性质仍然为农村居民集体所有（史清华、卓建伟，2009）。

虽然我国土地制度的性质一直是农民集体所有，但是土地制度的类型呈现多样化。目前，中国农村有六种主要的农地制度类型。第一种类型为农户经营加“大稳定、小调整”，这也是目前我国农村最普遍采用的类型。第二种类型是两田制，首先在山东省平度县开展，主要是通过出租土地的方式参与土地市场交易。第三种类型是苏南模式，主要特点是集体耕作。第四种类型是“生不增、死不减”模式，以贵州省湄潭县为代表，主要特征是很少进行土地调整。第五种类型是温州模式，以浙江南部地区为代表。土地租赁交易成交量很高，土地交易市场发展较成熟。第六种类型是土地股份制，代表地区为广东省南海县。该地区农民获得了集体土地的一定量股份，这里需注意的是，股份并不等同于相应地块。

（2）土地确权通过稳定土地制度作用于农民收入。土地制度稳定不仅仅指的是我国土地所有权和家庭联产承包责任制稳定不变，更是指农民经营的土地期限和产权关系稳定，具体到农民个人，甚至指农民承包的地块和面积的稳定。影响土地制度稳定的因素可归纳为以下四点：第一，人均承包土地的面积。当人地矛盾突出時，农户会要求调整土地;第二，农民对土地经营收入的依赖程度。当农户越依赖于土地经营收入时（体现为土地经营收入占家庭总收入的比重越大），越希望通过土地调整来满足其土地经营需求;第三，地区非农经济发展状况。一个地区非农经济越发达，对农业收入的依赖程度越小，农户对土地调整的诉求越小;第四，政策制定者土地调整偏好。在某些情况下，地方政府关于可能滥用行政权力进行土地调整以获得私利。

土地确权通过稳定土地制度作用于农民收入涉及到两条连续的传导机制，第一是在进行农地确权后，政府向农民发放土地承包经营权证书，并通过实行农地产权转让制度、农地土地法庭制度等配套制度改革，有效保证农民土地承包经营权利，解决农村土地纠纷问题。这实际上减少了土地调整，增强了地权的稳定性（丰雷、姜妍、叶剑平，2013）;第二，土地调整减少有利于稳定农民预期，从而使农户更愿意在农地上加大长期投资，进而获得更大收入（黄季鲲、冀县卿，2012）。与此相反，如果地权处于不断调整状态，农民对土地进行长期投资的意愿会随之下降，不利于农业经济发展（Wen，G.J.，1995）。农业部联合美国盛华顿大学于1996年开展的农村家庭调查研究发现，对农地具有长期或者永久使用权持赞同观点的农民达到93个百分点，如果这些农民拥有土地的长期使用权，他们将会加大对农地的长期投资。然而，Kung，J.K.（1995）认为，地权不稳定不会显著影响农户的投资行为和农业生产绩效。并且，田传浩、贾生华（2004）也提出，虽然土地调整使地权的稳定性降低，但同时也促进了我国农村剩余劳动力向城镇转移和非农领域转移，而现阶段农民增收的主要途径在于非农经营性收入。通过以上对国内外文献的梳理，土地确权通过稳定土地制度作用于农民收入的方向是不确定的。

四、 结语

2018年底，除少数边疆民族地区以外，我国将在全国范围内完成土地确权工作，这也意味着我国农村土地制度已经进入深化改革阶段。一直以来，党和国家充分重视“三农”问题，而农民增收则是开展“三农”工作的中心任务。通过对国内外相关文献的梳理我们可以发现，以土地确权为基础的我国农地制度改革可以通过加速土地流转、明晰土地产权促进农民增收，但通过稳定土地制度作用于农民收入的影响方向是不确定的。因此，建议未来我国政府在制定土地确权的配套政策时，财政资金应更多的向土地流转环节倾斜，并出台相应的法律法规有效保护农民的土地承包经营权利。

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作者简介：梁鑫（1991-），女，汉族，辽宁省朝阳市人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向为财政理论与实践;章素珍（1992-）（通讯作者），女，汉族，浙江省丽水市人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为国际贸易。

收稿日期：2018-12-17。