中国改革开放40年中的区域经济发展不平衡问题与对策研究

张荐华 高军

摘 要？演改革开放已走过40年波澜壮阔的辉煌历程，取得了令世界瞩目的伟大成就。同时，伴随着经济社会的快速发展我国社会的主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为了解决中国特色社会主义新时代的主要矛盾，我们应当充分认识到区域发展不平衡所存在的问题，结合“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等国家发展战略，围绕界定政府职能和完善市场经济体制，形成各区际间协调、平衡发展新模式，最终实现全国范围内的区域经济平衡、充分发展。

关键词  改革开放40年;社会主要矛盾;经济发展不平衡

[中图分类号]F127[文献标识码] A[文章编号]1673-0461（2019）02-0009-06

一、引 言

从1978年党的十一届三中全会起到2018年，我国的改革开放走过了40年波澜壮阔又坎坷艰辛的道路，取得了令世界瞩目的伟大成就。根据国家统计局发布的“2017年国民经济和社会发展统计公报”①，我国2017年国内生产总值达到827 122亿元，居世界第2位;人均国内生产总值59 660元，按当年汇率折算，人均国内生产总值为9 178美元，比1978年的人均不足200美元增长了46倍。我国开放型市场经济体制逐步健全，对外贸易、对外投资、外汇储备稳居世界前列，整个国民经济进入稳定、健康、协调发展的轨道。但是，由于改革开放初期我国实施的非均衡发展战略，经过较长一段时间的发展东部沿海地区集聚了大量资金、自然资源和人力资源等要素资源，并逐渐形成了以东部发达地区为“中心”，中西部欠发达地区为“外围”的典型经济地理发展格局，区域间经济发展差距不断扩大。在此背景下，习近平同志在2017年10月党的十九大报告中对我国现阶段的社会主要矛盾进行了重新定义，指出：“新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾” ②，这种发展“不平衡不充分”的重要表现之一，就是区域经济发展不平衡。那么，如何正确认识和把握这一新的重大判断，将在接下来一段时间内影响并决定我国经济社会发展的主要方向。下面本文将对我国区域发展不平衡问题的脉络及其解决思路进行深入研究和讨论。

二、改革开放后我国区域发展战略的历史演进

中国改革开放40年所取得的成就，在很大程度上应归功于各省区市在经济发展中的竞争与合作。为推动市场经济体制的建立和发展，我国区域经济发展模式也从建国初期的生产力均衡布局转变为非均衡发展，首先在农村实行了家庭联产承包制，进而在城市扩大企业自主权，同时，中央政府通过财政包干及分稅制等政策对地方政府下放权力，并向沿海地区实施政策倾斜，建立沿海多个经济特区和实施全方位对外开放，鼓励沿海地区优先发展，以带动其他地区的发展。由此，在各省区市之间形成了竞争热潮。地方政府纷纷建立开发区，采取优惠政策，大力开展招商引资，促进了市场经济的发展，逐步形成了我国东、中、西部和东北地区四大区域经济多层次发展的态势。这种态势的形成，源于邓小平同志在1988年9月提出的“两个大局”的战略构想：一个大局是，“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。”另一个大局是，“发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。” ③“两个大局”的战略构想，不仅指出了区域经济非均衡发展的时代必然性，也强调了区域经济非均衡发展中的均衡。改革开放40年的巨大成就足以证明，综合利用我国经济发展的区域比较优势，采取以效率优先的区域非均衡发展战略的正确性。

“两个大局”战略构想中的第一个大局在20世纪80年代和20世纪90年代得到了有效的贯彻实施，对我国改革开放特别是对东部沿海地区的经济发展起到了极大的推动作用。从1980年到1995 年，东部地区工业总产值所占比重由59.1%上升到64.8%，中西部地区工业总产值所占比重均有所下降，分别由1980年的25.6%和15.3%下降到1995年的23.9%和11.3%。关于第二个大局，邓小平同志1992年在“南方谈话”时说：“可以设想，在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题。到那个时候，发达地区要继续发展，并通过多交利税和技术转让等方式大力支持不发达地区。不发达地区又大都是拥有丰富资源的地区，发展潜力是很大的。” ④1995年党的十四届五中全会以及1996年全国人大八届四次全会建议并通过了我国20世纪的最后一个五年计划“九五”计划和2010年远景目标纲要，开创性的提出“区域经济协调发展”的概念，并对我国此后15年的区域经济协调发展进行了详细的规划与部署，紧接着在“十五”计划中确定了“实施西部大开发，促进地区协调发展”，以及“十二五”规划又把主体功能区战略上升为国家战略。至此，我国“效率优先，兼顾公平”的区域协调发展局面初步形成。

党的十八大以来，围绕实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，提出了协调推进“四个全面”战略布局和统筹推进“五位一体”的总体布局，并提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新型发展理念。但是我国区域发展不平衡问题依旧存在且有愈演愈烈之势，已经成为影响广大人民群众福祉水平不断提高的主要原因。于是新时期我国区域发展三大战略应运而生：“一带一路”倡议，致力于打造国际合作新平台，开展跨国互通互联，实现了中国与世界的发展新动力;“京津冀协同发展”战略，疏解北京非首都功能，推动京津冀三地均衡发展，为全国其他地区提供借鉴和示范;“长江经济带”发展战略，在生态保护绿色发展的前提下，统筹沿江东中西、上中下游不同经济发展水平区域，建立沿江交通走廊、产业廊道和城镇轴带，使其成为我国区域协调发展的重要支撑带。

三、我国区域发展不平衡的主要表现及分析

纵观改革开放40年，邓小平同志关于“两个大局”的战略构想的第一个大局在实施时，内地各省区顾全这个大局，资金、自然资源和人力资源源源不断地流向东部沿海地区，各项倾斜的优惠政策，吸引了国内外的资源流入沿海地区，推动了东部地区经济的迅猛发展。而另一个大局需要沿海地区来服从的时候，我国的经济发展态势已经发生了巨大的变化，市场经济已经建立起来，在市场竞争中各地企业和政府都在追求经济效益，当要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展的时候，已经很难让他们服从这个大局了。除了中央政府采取转移支付等扶持政策之外，其他政策已经不可能像当年服从第一个大局那样去实施了，例如，税收体制已经开始实施统一的税制，市场管理实行全国统一大市场的管理，很多方面的政策已经无法向中西部地区倾斜。

为解决区域经济发展严重不平衡的问题，中央于2000年开始实施西部大开发战略，其后，又于2002年开始实施振兴东北老工业基地的战略，2004年开始实施中部崛起战略，以中央财政的转移支付和各级政府的扶贫等措施，使得中西部和东北地区的经济发展获得了一定的推动力。但是，从1990年代中期开始，我国的市场从供不应求转向了供过于求，市场竞争更加激烈，在这种情况下，尽管转移支付也起到了一定的作用，如对中西部的扶贫和基础设施建设给予了很大支持和帮助，但中西部与东部地区的总体差距并没有缩小，在有些领域甚至还在不断扩大，其主要表现在以下几个方面。

（一）区际间发展不平衡

如表1所示1990年中部地区人均GDP为东部地区的64%，到2000年和2016年都仅为56%;1990年西部地区人均GDP为东部地区的55%，2000年为东部地区的42%，2016年为东部地区的54%。也就是说，中西部地区在过去近30年时间里，同东部地区的差距从人均GDP水平看并未缩小而是扩大了。

同时，我国次区域内发展不平衡问题也较为突出，以京津冀地区为例，作为我国新时期三大战略实施区域之一，区域内各地发展水平存在较大差异。如表2所示，北京市第三产业比重和城市化水平均已超过80%，经济发展已进入后工业化阶段，人均GDP11.8万余元，该地区经济发展处于较高水平，城市化进入较成熟阶段;天津市的发展水平虽然不及北京，但也处于工业化后期向后工业化阶段转型的时期，人均GDP水平与北京不分伯仲;而同期的河北省仍处于工业化的中期阶段，第二产业是其经济发展的主导产业，作为我国钢铁第一大省，其制造业大多处于产业链的低端，高耗能、高污染、低附加值的传统产业居多数，同时各项指标不仅与北京天津两地有较大差距，与全国平均水平来看，仍然属于我国发展较为滞后的地区。同时我们应该认识到，次区域内经济发展不平衡也绝不只是存在于京津冀地区的特例，而是在我国全国范围内都较为普遍的一种情况。[1]

（二）城乡发展不平衡

我国城乡发展不平衡除了城乡要素配置不平衡、城乡公共服务不平衡以及城乡基础设施建设不平衡外，最为直接的表现就是城乡居民收入分配不平衡。从国际通用的反映国民收入分配状况不平等程度的基尼系数来看，我国从2003年到2017年的基尼系数始终保持在0.477左右，超过了0.4的国际公认警戒线水平，说明我国长期处于全球收入不平等较为严重的国家之列，而造成这一现象的主要原因更多的表现为我国城乡居民收入差距的不断扩大，如图1所示我国城乡收入差距倍数与基尼系数曲线走向基本一致。截止2016年末，我国城镇居民人均可支配收入达到33 616元，农村居民人均可支配收入仅为12 363元，相差2.72倍，虽然较2009年的倍差峰值3.33倍有所下降，但绝对差值仍在不断扩大，已由2009年的12 021元增至2016年的21 253元。这种现象的产生一方面是因为西部收入远不及东部，其中农村更为严重，另一方面是因为城乡收入差距较大，其中西部表现的更为明显。如表3所示，尽管中央在过去20余年加大了对中西部的转移支付力度，中西部地区的人均可支配收入有所增加，但与东部地区相比仍然在下降。1990年中部地区城镇居民人均可支配收入为东部地区的74%到2000年下降到66%，到2016年仅为东部地区的50%;1990年西部地区城镇居民人均可支配收入为东部地区的79%，到2000年下降到72%，2016年为东部地区的71%，略有下降。这些都说明，中西部与东部地区的总体经济差距没有缩小且还在不断扩大。

（三）结构不平衡

我国区域发展不平衡还表现为结构不平衡。一是人才结构不平衡，也可以认为是我国教育事业发展不平衡导致的，据教育部2017年发布的数据，2016年全国财政性教育经费投入31 373亿元首次超过3万亿元大关，较上年的增长7.36%，占国内生产总值比例为4.22%，连续5年占比超过4%，但与丹麦（8.6%）、英（5.8%）、法（5.5%）、美（4.9%）等发达国家相比仍有一定差距。同时国内各区域教育事业发展水平也存在较大差异，2016年我国东、中、西部地区教育经费所占比例结构为46.7∶25.7∶27.6，我们可以发现中西部地区的教育事业投入远远低于东部地区。这些不仅导致了我国具备高技能、高学历的专业、创新型人才相對不足，也使得我国中西部地区劳动力仍具有低技术、低学历等特点，导致了区域内中低端人才过剩问题更为严重。二是分配结构不平衡，目前我国收入分配结构呈现为典型的“金字塔型”，这里不仅表现为收入初次分配结构不合理，据2018年1月发布的《中等收入群体的分布与扩大中等收入群体的战略选择》中的数据显示，目前我国高、中、低收入人群占总人口的比例分别是8.7%、22.7%、35%，[2]其中低收入人群的规模已超过高收入人群的4倍，加之以我国庞大的人口基数，这种整体差距水平可见一斑，由于我国长期区域发展战略的导向，这部分低收入人群与高收入阶层相比不仅在社会阶层中处于较低的位置，并且在获取资源享受各方面优惠待遇上存在较大的空间区域差异，并且这8.7%由社会各行业精英所构成的高收入人群往往会通过结盟的方式巩固自身的利益，阻碍社会各阶层的合理流动，加剧了收入分配结构的不平衡;同时，我国各级政府还需要通过进一步深化财税、劳动、工资、社保等方面的改革，完善和规范国民收入再分配机制，扩大中等收入人群比例，有效控制高收入人群规模，努力构建经济学上所推崇的“橄榄型”收入分配结构。

目前，区域经济发展不平衡的问题已经成为我国经济进一步较快发展的一大障碍，除了上述问题以外诸如区域产业布局及产业结构不合理的问题，产能过剩问题，要素市场价格扭曲的问题，经济效益下降和自然资源过度开发及浪费的问题，以及环境污染和生态破坏等问题，都同区域经济发展不平衡的问题有着密切的关联。区域经济发展不平衡，已经严重地阻碍着我国总体经济的协调健康发展。

四、破解区域发展不平衡的基本思路与对策

结合我国的现实状况，从中西部地区经济发展的动力机制和经济效率看，也有许多值得总结的经验教训。例如，中西部地区通过招商引资发展经济主要靠优惠政策，包括低廉的土地租金、基础设施服务收费和税收减免等。从经济发展的客观规律看，这种靠优惠政策推动的经济发展是不可持续的。根据马克思主义政治经济学的理论，价值规律是市场经济的基本规律，资本和劳动都会流向收益高的地区，如果靠优惠政策来维持资本和劳动的高收益，当优惠政策到期时，资本和劳动又会流失。现在中西部许多企业存活时间短，除了经营管理上的问题外，在很大程度上就是这个问题。而且，在优惠政策扶持下的中西部企业发展，从总体来看，由于地理位置上的劣势和交通运输成本高等原因，在资源配置效率上要低于沿海地区。用牺牲效率来发展中西部地区的经济，从长期来看会损害人民群众的利益。[3]同时，由地方政府主导的以优惠政策为主要手段的区域之间的竞争，是我国要素市场价格扭曲的一个重要原因。要解决这一问题，需要合理界定政府的职能，规范地方政府的行为，需要在中央政府的规划和指导下，以市场化改革推动产业布局的合理化。因此，我国在实施下一步区域发展战略促进中西部地区经济发展缩小同东部地区的差距，打破现阶段区域发展不平衡现状的时候，应转换发展思路和动力机制，不仅要从依靠优惠政策吸引企业，转向以基础设施和公共服务和提供良好的外部环境来吸引企业，从粗放型的依靠资源投入转向提高科技含量和提高经营管理水平，来提高经济发展的效率和质量;还要进一步改善因历史遗留问题如因户籍制度等一系列制度因素造成的区域分割、市场分割等对经济要素在区域间合理流动的约束。

习近平同志在党的十九大报告中指出：要“实施区域协调发展战略。加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。”为建立更加有效的区域协调发展新机制，逐步解决我国区域经济发展不平衡的问题，我们建议围绕界定政府职能和完善市场经济体制，重点实施以下深化改革扩大开放的对策措施：

一是加大政府从政策上向中西部地区和东北地区倾斜的力度，加快实施邓小平同志关于第二个大局的有关政策措施，但这种倾斜应充分发挥市场的作用，在界定政府职能的同时，主要通过转移支付等价值杠杆，大力发展中西部和东北地区的基础设施和公共服务，包括发展交通运输、供水供电等设施、提供优质的科技、教育、文化、医疗、环保以及人力资源开发等服务，以吸引和扶持企业到本地区发展具有优势和市场潜力的产业，从而推动本地区经济社会的发展，逐步缩小同东部地区的经济差距。

二是强化政府干部的思想、组织和作风建设，转变对政府领导干部的绩效考核机制，从重点考核GDP等指标，转向以人均可支配收入、公共服务水平和生产生活环境等指标来考核干部。在政府干部中牢固树立以人民为中心和全心全意为人民服务的宗旨，使政府成为推动落后地区经济发展的中坚力量。同时，还需加大政府依法行政及实施经济规制和调控的力度，提高政府服务和管理的效率，通过政府的规划、指导、规制和调控，通过市场的力量，加快国企改革和混合所有制改革，加快民营企业的发展，加快产业结构调整，加快解决农业农村农民问题的进程，大力推动城镇化和工业反哺农业、城市反哺农村，大力推动沿边对外开放，完善市场经济发展的各项法律制度，为区域经济发展提供法律和政策保障。

三是坚持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大发展战略与西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展的区域发展战略相结合，形成我国“三大战略+四大板块”的区域总体发展战略体系。其中以四大板块为基础统筹协调我国东中西部和南北方的区域发展，以三大战略为引领，构建沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带体系，打破地域间的界限，打通四大板块之间及其与国际间的联系，促进区域间的资源合理配置、分工协作，提高要素合理流动以及经济与科技的合作交流，进而降低成本、提高效率、促进区域创新。最终形成点、线、面平衡发展的新模式，通过培育一批新的增长点、增长极和经济轴带，进而增强区域的内生活力，促进区域间的协调发展。

四是大力实施乡村振兴战略进一步缩小城乡差距。“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，在“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求下，大力推进乡村振兴，加快推进农业供给侧结构性改革，不断深化农村土地制度、农村集体产权制度改革，加快现带农业产业体系、生产体系、经营体系的构建，完善农业支持保护制度，进一步拓宽农民的增收渠道，构建农民增收的长效机制，以满足农民群众对美好生活的需要为根本目标，坚持农业农村优先发展原则，不断缩小农村农业农民与城镇工业城镇居民之间的差距，最终实现城乡区域经济的协调发展。

五是进一步深化供给侧结构性改革，党的十九大會议对其再一次进行了强调和部署，一方面在发展先进制造业加快推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合的同时，加大对传统产业优化升级的支持力度，加快发展现代服务业，瞄准国际标准形成世界级的先进制造业集群，另一方面，不断强化基础体系建设为提升供给体系质量做好支撑的同时，在激发、保护企业家精神和建设知识型、技能型、创新型劳动者大军方面双管齐下，充分发挥和调动人力资本作用与积极性，最终通过不断深化供给侧结构性改革大力发展实体经济。并且，坚持以按劳分配为原则，不断完善按要素分配的体制机制，促使区域间收入分配结构更加合理。

五、结论与展望

发展为了人民，这是马克思主义政治经济学的根本立场，现阶段我国的发展处于“两个大局”的第二个大局阶段，区域发展不平衡问题凸显，其主要表现为区际间发展不平衡、城乡发展不平衡、结构不平衡等方面。如何解决区域发展不平衡？必须加强党的领导，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，全国一盘棋，以建立健全社会主义市场经济为目标，通过深化改革扩大开放，通过转变政府职能，转变思想观念，转变发展模式，促进区域产业结构和产业布局的合理化，推动区域经济的协调、健康和可持续发展，以提升经济发展的效率和质量，提升我国的综合实力和国际竞争力，提升人民群众的生活水平和生活质量。

展望未来，根据世界各国经济发展规律以及我国迅速升级的需求结构来看，在下一阶段我国的现代服务业会迎来高速发展期，在不久的将来会成为我国经济发展的中坚力量，然而由于现代服务业的一些特殊属性例如它具有很强的规模经济性，使其更倾向于集中在极少数区域，这就会加剧我国将来区域发展不平衡的问题。所以我们要立足长远、防范于未然，借鉴西方现代服务业发展强国的经验教训，努力创建一个更加可持续的现代服务业收益再分配体系，更好的为我国区域经济平衡、充分发展保驾护航。

[注 释]

① 国家统计局网站：“中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报”，发布时间：2018-02-28。

② 人民网：习近平同志党的十九大报告。

③ 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第277-278页。

④ 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第374页。

[参考文献]

[1] 李曦辉，李松花.十九大后我国区域发展新格局展望[J].区域经济评论，2018（2）：14-22.

[2] 安虎森，李俊.新时代以人民为中心的区域平衡发展研究[J].南京社会科学，2018（3）：14-22.

[3] 陆铭，向宽虎.破解效率与平衡的冲突——论中国的区域发展战略[J].经济社会体制比较，2014（4）：1-16.