“地方空间” 视角下农村土地制度变革逻辑的呈现与转型——基于粤浙苏三地案例的比较分析

李 敢

提 要： 如何看待改革开放40 年来农地制度变迁， 可谓见仁见智。 本文围绕“人地关系” 这条主线， 聚焦于用益物权之上的使用权， 拟从“地方空间” 视角之下“三位一体” 分析框架的构建出发， 经由对深受改革开放红利影响的粤浙苏三地农地开发利用案例的深化讨论， 去审视其间农村土地资源配置逻辑的脉络、 内容和经济社会效应， 以及相应国家治理机制等的变迁。

在新时代， 深化农村改革的主线， 依然是处理好农民和土地的关系［1］， 而直接影响到举国经济社会发展大局的农村土地制度， 历来是我国最基础性的制度之一，其不仅与“乡村振兴战略” 的顺利实施有着密切关联， 也与国家的长治久安有着密切联系， 也可以说， 只有深化土改， 才能实现乡村的活化和振兴［2］。 姑且以如何看待改革开放40 年（1978 ～2018） 及其未来农村土地制度变革逻辑的呈现和转型为例， 当有着不同的观察角度。 比如， 既可以着力于农地权利束构建及其分解分离的地方化实践的探讨， 也可以进一步着力于农地产权明细化机制（如农户承包权预期稳定机制） 理论思路的探讨， 其间还可以包括对农地产权既有特征和可能实现路径的探讨， 尤其是农地产权安排的强度、 深度和广度对于排他性和可让渡性落实方面的功用和影响。 再例如， 对制约农地制度绩效提升内在规则构建要素的论证， 以及这类规则对于农民和农民集体将可能产生的激励导向和激励效应分析等。 循沿此类思路， 刘守英等认为， “中国农村土地制度对农民行为和农业的产出影响， 主要是通过不断增强农地产权的强度和广度去稳定农民的收益预期， 并通过合约结构的完善去保障农民对剩余控制权的掌控”［3］。 为此， 需要解决的问题有： 成员权集体所有制困境的突围， 农地产权安排稳定性（使用权、 收益权、 处置权、 转让权、 经营权、 抵押等） 的实现， 地权稳定性和农业投资间的关联， 土地流转效应的进一步精确化测度等。

正如十九大报告“实施乡村振兴战略” 环节论及， 包括完善承包地“三权分置” 等在内的农村土地制度深化改革的推进， 将极大裨益于这一战略目标的实现。承此， 主要基于对广东、 江苏和浙江地方实践的比较分析， 本文将着力于探讨改革开放以来， “地方空间” 视角下农村土地制度变革逻辑的呈现与转型。

一 基于“地方空间” 研究视角的分析框架的提出

如实而言， 改革开放以来， 在农地使用权的拓展应用方面， 主要受力于地方实践的推拉挤压， 无论是承包， 还是“流转”。 当然， 从基层自发行为实践演变为明文规定的法律制度， 其间历经了颇多曲折。 于是， 地方及其之上的地方性探索的意义变得重要起来， 借此， 我们将从“地方” 及其之上的“地方空间” 角度对分析框架加以提炼。

“地方空间” 已经成为转型社会城乡发展学说的一个术语， 原倾向于指在地的场所以及基于地方化经济社会发展过程中而概化的诸种空间关系［4］， 此处用作农村土地资源得以配置和重新盘活的载体， 包括其间利益主体间的互动。 需要说明的是，有必要在社会转型的背景下去理解此处的“空间”， 因其不仅可以反映社会， 也可以表达社会， 与此同时， 此处作为特定“地方空间” 外在体现的“地方” 也具有一定的“弹性” （flexibility） 或者“可延展性” （malleability）， 因其是一个突出形式、功能和意义， 且能够包容于物理临近性界限内的特定地域［5］。 于是， “地方空间”之“地方”， 不仅是一个具有位置和方向意义的物理空间概念， 同时也是一个适用于人居、 生活和行为等意蕴在内的社会空间概念［6］。

实际上， 基于农地资源配置， 经由市场、 社会、 政府推动， 由自下而上与自上而下诸种合力生成的“地方空间” 及其发展变迁是一个动态过程。 在这其中， 既可以包括存量空间， 也可以包括增量空间， 当然， 需要考虑到特定“地方空间” 资源存量的差异性及其增量再生的阶段性。 于是“地方空间” 的更新， 既可以是在地的自然维度的更新， 也可以是在地的经济社会维度的更新。 例如， 土地作为生产要素的核心构建， 首先是一种物理性空间的呈现， 但同时也是人居和对应行动得以实施的空间。 于是， 土地空间呈现的不只是物理性联系， 还有土地与人、 土地和土地上的产业等联系及其交互作用， 也即“地方空间” 之下的农地制度变迁分析， 可以突出以土地要素、 产业要素、 人口要素三个维度相整合的路径。 以下将对“地方空间” 视角之下“土地+土地上的人+土地上的产业” 三位一体分析框架的内涵做出进一步说明。

（一） 土地， “地方空间” 存续的先决条件

承上， 土地始终是各类型“地方空间” 及其功能发挥的基本立足点， 一旦离开土地去讨论地方和空间， 无疑是一种奢谈。 因此， 无论是对于乡村产业发展， 还是对于乡村基层社会治理， （农村） 土地都将构成此分析框架的一个先决条件。

当然， 中国农村的土地问题非常复杂， 无论是历史， 还是现实， 土地问题一直是中国农村最复杂的经济社会问题之一， 且往往构成农村发展的一个瓶颈。 比如，改革开放以来， 农用地从“两权分离” （农民集体拥有所有权——物权、 农户拥有承包经营权——用益物权） 到“三权分置” （原承包经营权再度一分为二， 成为承包权和经营权） 的演变便经历了长时期的探索。 即便如此， 这其中的相关法律细则的规定， 依然有进一步厘清的必要。

再以“土地流转” 为例， 浙江省一些地区的实践已经证明， （农用地） 土地流转对现代农业发展有着重要影响， 而且， “在经济比较发达的农村地区， 已经呈现出了土地流转方式的多元化、 土地流转过程的市场化、 土地流转工作的规范化、 土地流转价格的合理化等新特点”［7］。 与此同时， 越来越多的经验材料证明， 土地规模流转是农业现代化的基础和前提， 已经渐次在部分农村地区引起了巨大变化， 为此， 需要持续关注“土地规模流转的阶段特征和地域差异”［8］。 而且， 在苏南、 浙北、 浙东等市场经济较发达地区， 随着新型城镇化的推进和农村居民的持续转移，可以预见， “土地流转” 的规模和速度将会进一步加快， 如何平衡其中的各类利益关系， 需要从实践中予以认真梳理。

（二） 土地上的人， “地方空间” 存续的核心要素

承上， 无疑， 土地价值的终极体现， 取决于土地上的人及其相关活动。 从历史和当下经济社会建设的实践去观察， 人地关系紧张与否及其如何疏解， 可视为国内农村土地制度安排中最核心、 最本质的内容。 显然， 土地与人， 二者不能分离。 此处“土地上的人”， 涉及乡村人口就业渠道多样化， 还涉及从“乡土农民” 到“城乡农民” 的人口迁移和变迁等。 姑且以如何推进新农村建设这一热门话题为例稍加说明， 在实施过程中， 需要秉持“以人为本” 原则， 类似的观点， 从上到下， 从下到上， 处处都在言说。 但需要深入探讨的问题有： 谁是这其中的“人”？ 又如何以人为“本”？ 这类问题的讨论对于乡村建设及其之上城乡统筹的有效推进更为关键。

但无论如何， 万变不离其宗的要点是： 农村劳动力就业问题何以能够有效解决，以及他们对应的生活水平和质量何以得到保障和稳步提升。 随着农村土地及其之上空间开发利用方式的转变， 随着乡村人口的持续性转移流动及其职业变迁， 人地关系的多方利益调整将成为探索新农村建设何以开展的不可忽视的重要参考维度。

（三） 土地上的产业， “地方空间” 存续的驱动要素

关于乡村产业如何发展， 相较于传统农业多局限于“种粮食” 的认知， 本文提出“乡村产业” 代替“农业” 的原有表述。 如实而言， 关于此基于新农产业观的乡村产业体系的内涵， 尚无具体的边界框定。 但总体而言， 笔者主张， 实践逻辑适宜与实践过程相统一。 为此， “乡村产业” 大致有三个指向， 其一， 为了提升农业科技创新能力和理顺农业经营体制， 尽可能利用乡村既有各类资源去发展产业， 既可以是传统农业和现代农业， 也可以是跨界融合的新业态和新产业， 例如循环农业、创意农业、 农事体验、 休闲农业、 体验农业、 养老农业、 农业教育等新的农业发展方式和经营方式［9］。 而且， “发展农村新产业新业态， 要打开眼界， 在满足市场新需求上下工夫， 要加强规划引导”［10］。 其二， 发展乡村产业时， 不局限于所发展产业是否具备“乡土特质” （如很多“淘宝村” 经营的产品即与乡村、 乡土的关联不高甚至仅有着微小的联系）， 当重视实践实效而淡化意识形态方面的争论。 这也是因为， “乡土特质” 的内涵， 其本身也是动态发展的而非静止不变的概念。 至于“农业” 是否必须与“农” 相关联， “农业” 与“农村土地上的产业” 是否为相同内涵， 以及在乡村新产业新业态推动之下， 在特定地域， 乡村产业有无可能发展为“综合性大农业体系” 等， 均值得在实践中进一步探讨。 其三， 能够以“经营乡村”的理念促进农民的就业和创业， 以顺应农业现代化和国际化的发展趋势。 随着城乡统筹发展和城镇化水平提升带来的工作方式、 生活方式、 居住方式、 消费方式的改变， 城乡居民关于农业的消费需求日趋多样化， 因而， 可以说， 是城乡居民的需求在升级， 是他们的新需求催生了农业开发的多功能化展开。

概而言之， 从“三位一体” 分析框架去观察改革开放40 年来农村土地制度的安排及其变迁， 可以发现， 如从经营模式衍化角度去审视， 它一直处于走向市场、在摇摆之中持续创新的位置； 对于“土地上的人” 而言， 公平与否， 当主要体现在他们与时俱进的需求改变及其满足的程度； 对于“土地上的产业” 而言， 从组织模式衍化的角度去审视， 可以发现， 以粮食生产为主的农业与以一二三产业融合发展为标识的“新农产业”， 有望实现并驾齐驱的发展前景。

二 案例分析： “三位一体” 分析框架下的农地制度变迁

承前， 在一定程度上， 40 年农地产权变迁的本质或在于揭示， 它是农村自我改革和存系的延续， 在这其中， 土地经营方式的提效增质是基础， “土地上的人” 的出路和生活水平改善是关键， 而“土地上的产业” 的发展则是改革目标得以实现的介质或渠道。 这是因为， 中国农村改革和发展的重心向来以土地为中心， 同时关注“土地上的人” 和“土地上的产业” 的双重发展转向。 以下将循沿“地方空间” 之下的“三位一体” 分析框架， 依据农地利用方式更变的时间先后， 从县级（区市县） 层面提供基于案例分析的经验支持。 三个案例分别从“农村土地股份合作制”早期试验、 农地和农业规模化经营、 土地活用之上乡村新产业新业态的开发角度对农地制度变迁予以介绍和阐释［11］。

（一） 案例1： 广东南海， 乡村土地活用的先行者

改革开放后没多久， 珠三角因为制造业崛起， 一度存在激而不活的农用地流转与禁而不止的建设用地流转， 这两种不同用途土地流转的不同景象一直并存［12］。 这或许也是因为， 当时珠三角等地的农地市场整体上仍处于初级阶段， 且具有显著的区域差异性［13］。 此类差异出现的重要原因在于， 各地长短不齐的经济发展水平以及当地农村非农产业发展水平和人均纯收入水平等因素［14］。

以笔者在广东佛山10 多年的经历去观察， 珠三角经济振兴的一大动力在于能够对乡村土地多样化先行利用， “洗脚上田” 就是当时的生动写照， “村庄厂房化” 也随之成为当地一大景观， 而如从空间更变角度去看， 则是从农用地到农村建设用地的转换。 而且， 改革开放后， 珠三角并没有对家庭承包制始终不渝地执行。 基于广东的实践， 何东霞很早就指出了土地家庭承包制的不足和局限， 主张按照现代产权规范， 进一步改革既有农村土地使用制度［15］。 其中， “广东四小虎” 之一， 佛山市南海区（2002 年， 南海市并入佛山市） 是珠三角农村土地活用的一个典范， 也是最早启动农村土地股份合作制的地方（1992 年）， 主要体现为集中农户土地承包权入股， 正因其先行创新农村土地收益分配机制， 这种土地利用方式后被总结为“南海模式”［16］。 而罗村镇、 里水镇和平洲镇／区又成为“南海模式” 的先行探路者（后几经调整， 目前南海行政区划只保留里水镇）。 只要留意一下这三个镇的区位、 交通、 与广佛的多重联系， 以及当时的经济社会发展状况， 也就较容易理解为何在这几个镇率先开始了农地活用。 在1995 年， 南海的农村土地股份制改革得到官方正式认可， 但在1998 年， 《土地管理法》 二次修订后， 农村土地， 尤其是农用地用途更变被严格管控， 土地用途管制制度逐步得以确立。

由此可见， 案例1 里面的农地利用特点可以归纳为两方面。 一方面， 土地资本化与农村工业化存在密切联系［17］， 因而“是土地利用方式的改变引致了土地产权制度变迁”［18］。 另一方面， 如今再回首“南海模式”， 可以发现， 当初南海农村土地股份合作制的运作， 实则是一种特殊的“土地流转” （多为农地转为非农地， 但依据当时情形， 农用地和集体建设用地的流转处于混合态， 尚未被“规范”）， 在一定程度上也可视为“三权分置” 理念提前多年在经济世界的演练（但基本未用于农业发展）。 参照此实践， 可以发现， 新近关于发展农地股份合作社有助于“三权分置”更有效实施一类研究［19］， 则明显滞后于地方实践， 这也多少验证了农地“三权分置” 实际上与“土地流转” 相伴生， 二者难以截然分开［20］。

（二） 案例2： 江苏昆山， “千亩粮田示范区” 何以打造

相较于“南海模式” 由政社不分的集体经济组织掌控经济大权情形， 昆山在20世纪90 年代初中期也曾因为农地非农化运作而一时名声大噪， 其主要策略为以“复垦土地” 获得指标， 土地转让权不全归集体所有， 以求为农户赚得更多土地增值收益， 被喻为“昆山模式”［21］， 当然， 学界对此“制度创新” 的得失判断互有抵牾［22］。

时移世易， 本文关注的昆山农地案例， 已不再局限于过往的“昆山模式”， 而是侧重于昔日“昆山模式” 缘起地陆家镇南端的淀山湖镇、 千灯镇和锦溪镇， 经由有规划的土地整治和农业招商， 在这几个镇， 以“千亩粮田示范区” 为标识的现代规模农业种植已经闻名远近［23］， 或可称之为一种“新昆山模式”［24］。

依据我们驻昆山调研伙伴的信息反馈， 相较于之前， 当地政府依然具有较明显的“强干预” 色彩， 对于农地和农业经营而言：

昆山是大政府、 大经济地区， 土地都是统一由政府统筹管理， 要不然， 也搞不起来那么大规模产业， 例如， 淀山湖千亩良田示范区都是政府统一找公司打理…… “土地问题， 在社区里和迁居农民聊天（淀山湖镇， 村转居）， 没听说过半点关于土地问题的唠叨。 初步了解， 是这里的土地， 早年就已经全部交由行政村统一管理， 统一经营了， 迁居农民只关心一件事， 就是每年能拿多少分红。 剩下的， 自己的土地到底是咋样了， 没听到有人关心过” …… “淀山湖镇没有穷人， 除非是因为违法， 比如吸毒或者赌博， 或者个人生活极其糜烂，这个政府是管不了的。 即使在镇上或者农村， 有个别把自己的日子过得一塌糊涂的， 政府也是不断地补助。 我社区里的， 每家两套房两个车库是标配。 一套房出租是1500 元一个月， 一个车库是500 元一个月。 这还没有计算上农保和村集体分红。 四五十岁的去工厂找个事做， 每月最少也有两三千” （2017 年8 月15 日， 9 月27 日）。

实际上， 经由土地承包经营权的流转和专业化运作（含基于农地股份合作社的合作经营等方式）， 上述昆山三个镇的农业园区已不再局限于“种粮食” 的农业，而是集高效优质农业、 生态农业、 科技农业、 休闲农业等形态于一体。 这实际是致力于产业链组织化与一体化水准和竞争力的产业整合路径， 是一种立体式新农产业体系构建的尝试， 在引领农产品优质安全生产和增收目标的基础之上， 助推了农村城镇化和农民市民化的融合发展。

案例2 里面的农地利用特点可以归纳为两方面。 其一， 农用地统一规划和统一开发的制度绩效明显， 促进了规模经营， 提高了农业效率， 优化了农业结构， 有助于农业产业链之加工链、 服务链和功能链的融汇整合与功能互补， 以及基于质量和品牌等竞争力短缺问题的解决， 同时也有利于农民增收和农业劳动力的转移。 其二，有助于思考国内“谁来种粮和如何种好粮食” 的难题， 显然， 这在很大程度上取决于种粮者对于土地利用的预期收益是否可以确定， 其中， 基于产权清晰化的土地经营方式的革新和土地资源配置效率的提升是核心所在。 因此， 农用地利用率及其农业产业链及其综合效益的提升， 与农业经营方式的转变和创新有着密切关联。

其实， “国内外学界的大量研究已表明， 导致近代以来中国农村生产力缓慢的主要原因是土地耕作规模和现代农业技术的滞后”［25］。 同时， 相较于家庭承包经营总体上只是一种“保障吃饱饭” 的制度安排， “农村改革的核心与实质， 不仅是要重新还地权于农民， 同时也是要重新建立一个有效益、 有适度规模的农地配置与经营制度”［26］。

（三） 案例3： 浙江德清莫干山区， 乡村发展引领小镇复兴

近年来， 浙江德清在农村建设和发展方面取得的成绩较好， 相继获得了一些很有分量的荣誉［27］， 尤其是莫干山区， 乡村新产业新业态得到快速发展， “莫干山民宿群落化现象” 异军突起， 一时备受瞩目。

莫干山区， 总面积约为185.77 平方千米， 约占德清县面积的1／5， 其中约43 平方千米为省管景区， 剩余均为德清县莫干山镇管辖［28］， 内含18 个建制村和3 个居委（村改居）。 在土地性质上， 主要为农用地（林地和耕地为主）、 未利用地和集体建设土地（内含500 亩左右乡镇企业时代遗留地）， 直接运用于商业用途的基本没有。 长期以来， 由于担负有生态保护和水源保护的职责， 莫干山镇一度是“百强县” 德清县的最穷乡镇， 又因其位于县城西面， 也被当地人戏称为“西部山区”。

莫干山山区新农产业形态的发展， 源自五六年前经由对林地、 宅基地等土地资源灵活运用而开设的“洋家乐” （一种高端民宿）。 如今， 该类型民宿在整个莫干山区已经呈现聚集化态势， 并引领了当地乡村休闲旅游产业的大发展和升级换代， 已经成为国内乡村旅游和文化创意有机结合的一个示范基地。 莫干山镇也在2016 年顺利晋级为首批国家级特色小镇。

于是， 在莫干山区， 可以明显见到， 近年来， 源自城乡消费需求升级而促生的高端乡村旅游市场正在扩展， 而这类产业的快速兴盛， 实际上多少受益于原有土地用途的改变， 例如， 林林总总的商用民宿， 在土地利用方面大都采用了“擦边球”策略， 而这种改变则进一步刺激了当地乡村新产业新业态的开发利用［29］。

（四） 案例总结

上述南海及其罗村镇、 里水镇和平洲镇、 昆山及其千灯镇、 淀山湖镇和锦溪镇，以及德清及其莫干山镇， 这些曾经以农业为主地域的振兴， 都不离开地方上对乡村土地的活用， 能够更多将乡村土地视作相对纯粹的生产要素， 充分发挥市场机制的资源配置功用， 致力于提升土地产出率和劳动生产率， 在拉动工业、 农副业和乡村新产业发展外， 也有利于当地乡村剩余劳动力转移和就业出路的拓展。

再比如， 学术史上大名鼎鼎的“江村” （在现实中， 开弦弓村仅是一个普通的苏南村庄， 或许也正因为普通， 才更有说明性） 在改革开放后， 其乡村产业结构也发生了“农业—副业—工业” 的更变， 而这一切均基于土地流转。 在21 世纪初期，开弦弓村近3000 亩土地已集中流转给74 家专业户经营水产养殖， 村民每人每年平均可以收取1000 元左右的租金， 日常收入主要来自在村内或附近的工厂企业从事二三产业。 开弦弓村人均住房面积达56 平方米， 738 户已住上楼房， 占总户数的95.4%， 其中112 户住进别墅［30］。 因此， 也可以说， 是农村产业结构的变革引发了类似开弦弓村的苏南土地流转的发生和发展， 进而带动农业劳动效率的提高， 并促进当地农村劳动力就业走向多元化［31］。 可以说， 今天的“江村” 村民更加趋利化，这主要是因为， 从事工业和从事农副业之间的收益差距较为明显， 而以市场信息为导向的产业结构的持续性调整， 才是开弦弓村合宜的选择， 有数据为证： 2015 年，开弦弓村总收入达到3.5 亿元， 其中农业只占6%， 服务业占5%， 而工业占86%。

综上， 关于乡村土地特性及其产业发展更变和人员去向， 在上述市场经济较发达地区， 改革开放的实践和发展历史的逻辑都已有所证明： 土地利用灵活的地方，土地上的产业发展也较好， 土地上的人的出路也较好， 反之亦然。 因而， 为缩小城乡差距， 有序推进村镇整合及其土地开发利用， 是身为理性经济人的农村集体经济组织可以采取的有效途径［32］。 同时， 乡村土地资源要素的利用方式， 需要与不同地区不同时期的经济产业发展的实际相符合， 例如在一些经济较发达地区， 流转之后，土地集中的连片经营， 促进了农村土地的信息化管理与服务品质的提升。 当然， 在这期间， 既需要土地承包关系的稳定， 也需要土地经营权的放活。 于是， 在农地利用方式的与时俱进方面， 各地还可进一步尝试， 予以深化和多样化， 而政府则应当相信， 这些地方的农民群体有着自己的选择判断力和生存发展的潜力和实力。

概而言之， 土地要素需求条件的变化是农地制度安排演进的基本诱因， 催生了土地用途的改变， 而土地利用方式的变化， 则进一步成为影响“土地上的人” 与“土地上的产业” 之间互动关系的重要因素。 于是， 祛除其“神秘性”， 促进农村土地回归为“一般性的生产要素”， 或将成为农地制度改革的一个方向。

三 讨论与结论

承上， 有三点值得强调。 其一， 农地产权研究宜更多探究土地持有者与其他所有利益相关者之间的关系以及对土地的全部权利关系， 而不只是探究土地持有者与土地之间表象的物质收益关系。 于是， 不局限于就地论地， 而是将农地改革纳入新时期深化农村集体产权改革范畴， 致力于农村集体土地产权体系的重构， 也就成为一种研究必要。 其二， 因此， 关于新时期农地制度安排得失评价体系的建立， 需要秉持土地改革和“土地上人的改革” 并重的立场。 对于农地制度的安排设计而言，既要尊重农地资源配置的市场化功能的发挥及其商品和资本属性， 承认农村土地权利的合约议定与保护是实现农村土地权利的基础， 更要注意到农地制度要安排的不只是地， 还有地上的人（农民、 村民、 成员或“社员”）。 其三， 综合以上两点， 无论是分析农地制度的角度， 还是分析农地制度改革的逻辑和出路， “地方空间” 视角都不可或缺， 也即， 宜因地因时制宜去剖析各地实践的适用性， 而不是一揽子到底那样的“中国农村土地制度怎样怎样”， 于是， “管中窥豹可见一斑” 视野之下的点、 线、 面的渐进路径， 自有其合理性和可行性的价值所在。 于是， 关于农地制度变迁， “地方空间” 视野下“土地、 产业和人三位一体” 的分析框架， 一方面突出农地利用方式及其产业开发和人去向变迁更变的价值意义， 这种更变其实就是农地产权束的“自我分解”， 是在市场作用之下， 持续性对原有土地产权组织形式的“解构” 和重构； 另一方面注重对“地方性知识” （local knowledge）［33］的汲取。 只不过， 此处的“地方性知识”， 不再只是如吉尔兹呈现于阐释或文本的“地方性知识”，更可折射于地方性实践， 致力于“地方导引型发展” （place-led development）［34］。 关于这一点， 早期社会学奠基者之一孙本文也认为， 乡村社会问题的解决， 需要对其地方性和时代性予以充分估计［35］。

至于具体实现路径的探索， 有鉴于构建符合预期和激励双重功能需求的农地产权安排暨保护设计是现代乡村秩序得以重建的基础， 围绕农地产权稳定性的实现及其综合性效应的实证检验， 本文的中心要义在于回答， 农村土地制度变革逻辑的演变是在效率和公平二维脉络下得以建构起来。 在内容上， 主要体现于农地利用方式机动灵活地更变。 此种土地制度变革逻辑运行衍生的经济社会效应主要折射于人地关系持续性调整之上城乡关系的多维变迁。 以下三个方面， 或值得进一步调研和探讨。

一是重构乡村土地权利结构和土地治理体系。 如何设计一种更有效率的产权制度， 以便于在“成员集体” 与“集体成员” 之间合理配置以土地为中心的农村集体产权体系构建之各项实际权利。 进而言之， 面向粤浙苏等市场经济较发达地区， 不同于城乡二元分割时代， 在城乡统筹、 融合发展时期， 与“城乡中国” 格局相适应的乡村土地权利体系何以构建： 便于支撑农村产业转型和村庄整体活化， 从而服务于“城乡融合发展体制机制和政策体系的建立建设”。

二是农地制度变迁过程中多种力量的博弈及其复杂性。 比如， （资源变资产，资金变股金， 农民变股东） “三变” 实施的可争辩性， 以及成员权与“份子权” 在承包地、 宅基地、 集体经营性建设用地等类型土地获益分配上的纠葛。

三是乡村治理结构和体系的重建重构， 促进乡村治理体系和治理能力的现代化。农村土地制度安排的变动， 关涉的不只是土地权利体系和农村经营体制的变革， 还直接涉及乡村整体利益关系和乡村秩序的重构和平衡， 比如， 频繁“拆村并组” 引发的地权边界变动及其利益纠葛等。

注 释

［1］ 习近平： 《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》， 2017 年10 月18 日。

［2］ 刘守英： 《以深化土改全面激活乡村》， 《农村工作通讯》 2017 年第7 期。

［3］ 刘守英、 高圣平、 王瑞民： 《农地三权分置下的土地权利体系重构》， 《北京大学学报》 （社会科学版） 2017 年第5 期。

［4］ 周尚意、 戴俊骋： 《文化地理学概念、 理论的逻辑关系之分析——以“学科树” 分析近年中国大陆文化地理学进展》， 《地理学报》 2014 年第10 期。

［5］ Manuel Castells， The Rise of Network Society （Second Edition）， Wiley-Blackwell， 2009.

［6］ John A. Agnew， James S. Duncan， “The Power of Place： Bring Together Geographical and Sociological Imagination，” Geographical Journal， 1990， 156 （1）： 525 -536.

［7］ 黄祖辉、 王朋： 《农村土地流转： 现状、 问题及对策——兼论土地流转对现代农业发展的影响》， 《浙江大学学报》 （社会科学版） 2008 年第2 期。

［8］ 北京天则经济研究所《中国土地问题》 课题组： 《土地流转与农业现代化》， 《管理世界》 2010 年第1 期。

［9］ 关于农村新产业新业态这类表述， 实际上多不是严谨的学术用语， 主要出现于官方文件或者媒体报道， 在具体内容上也多有重叠。 另外， 农村经济转型， 涉及的不只是土地制度创新， 还有技术进步、 水电路等基础设施和服务配套、 粮食收储和价格形成机制改革、 国内外市场拓展等方面， 限于篇幅和主旨， 不做多叙。

［10］ 陈锡文： 《促进农村新产业新业态健康发展， 推进农业供给侧结构性改革不断深化》， 人民政协网，2017 年6 月27 日。

［11］ 本文所用经验素材主要取自市场经济较发达地区， 所得结论， 也主要面向这类地区。

［12］ 商春荣、 王冰： 《农村集体土地产权制度与土地流转》， 《华南农业大学学报》 （社会科学版） 2004年第2 期。

［13］ 叶剑平、 蒋妍、 丰雷： 《中国农村土地流转市场的调查研究——基于2005 年17 省调查的分析和建议》， 《中国农村观察》 2006 年第4 期。

［14］ 包宗顺、 徐志明、 高珊、 周春芳： 《农村土地流转的区域差异与影响因素——以江苏省为例》， 《中国农村经济》 2009 年第4 期。

［15］ 何东霞： 《当代中国农村的土地制度和经济改革》， 《学术研究》 1992 年第2 期。

［16］ 运行十多年后， 发展到21 世纪初期， “南海模式” 也面临不少挑战和阻力， 限于篇幅和主旨， 本文不做铺叙。 但整体上， 南海依然是全国农村土地利用方面的一个模范， 比如， 2015 年开始持续至今的“三块地” 改革试点， 南海也是被国土资源部多次肯定的一个地方。

［17］ 蒋省三、 刘守英： 《土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查》， 《管理世界》2003 年第11 期。

［18］ 刘宪法： 《 “南海模式” 的形成、 演变与结局》， 《中国制度变迁的案例研究》 （土地卷）， 北京天则经济研究所， 2010。

［19］ 李宁、 陈利根、 孙佑海： 《现代农业发展背景下如何使农地“三权分置” 更有效——基于产权结构细分的约束及其组织治理的研究》， 《农业经济问题》 2016 年第7 期； 李宁、 何兴邦、 王舒娟： 《地权结构细分视角下中国农地产权制度变迁与改革： 一个分析框架的构建》， 《中国农村观察》 2017 年第2 期。

［20］ 孔祥智： 《三权分置的重点是强化经营权》， 《中国特色社会主义研究》 2017 年第3 期。

［21］ 周其仁： 《改革的逻辑》， 中信出版社， 2013。

［22］ 党国英： 《可疑的农地非农化“制度创新”》， 载北京天则经济研究所编《中国制度变迁的案例研究》 （土地卷）， 中国财政经济出版社， 2011； 钱忠好、 冀县卿、 刘芳： 《外部利润、 同意一致性与农村集体非农建设用地使用制度创新——昆山富民合作社制度创新的理论解析》， 载北京天则经济研究所编《中国制度变迁的案例研究》 （土地卷）， 中国财政经济出版社， 2011。

［23］ 具体可参阅淀山湖现代农业示范区、 千灯大唐生态园、 锦溪现代农业园区的有关介绍。 如今， 昆山已形成“4 个10 万亩” 农业产业布局， 即10 万亩优质粮油、 10 万亩特种水产、 10 万亩特色果蔬、 10 万亩花卉苗木， 两岸（昆山） 农业合作试验区也稳步推进。 另外， 2009 年以来， 昆山多次获批为中央财政小型农田水利重点县， 相继投入数亿元用于农田灌区改造。 改造后经过测产显示， 现代农业的单位产值提升15%， 亩均效益提升10%。

［24］ 近年来， 昆山在土地利用方面取得了较好的成绩， 例如， 包括“经济越是发展， 耕地越要保护” 等理念在内的“8 +8” 模式， 连续两次获得国字号荣誉， 还曾入选为2013 年中组部全国干部培训教材《科学发展案例选编》。

［25］ 关永强： 《农村土地产权制度的历史借鉴： 近代中国地权分配研究述评》， 《南开经济研究》 2015 年第3 期。

［26］ 吴毅： 《理想抑或常态： 农地配置探索的世纪之摆——理解20 世纪中国农地制度变迁史的一个视角》， 《社会学研究》 2009 年第3 期。

［27］ 诸如， 2012 年， 德清县被农业部评为全国农业标准化示范县； 2013 年10 月， 被浙江省政府授予“浙江省美丽乡村创建先进县” 荣誉称号。 2015 年， 在全国首次农村人居环境普查评价中（住建部）， 德清县位居全国第一。 2015 年， 被农业部和国家旅游局评为全国休闲农业与乡村旅游示范县之一。

［28］ 莫干山区原有一个建制乡和一个建制镇。 但筏头乡已经在2016 年初并入现莫干山镇。 另外， 选择莫干山村镇案例， 不只是因为笔者近几年一直在这里调研， 还考虑到“莫干山会议” 开启新里程的象征意义，恰巧， 如今的莫干山区正因农村新产业新业态而闻名遐迩。

［29］ 关于“三位一体” 分析框架之下， 莫干山区土地活用及其乡村新产业新业态开发的具体信息， 参阅李敢《莫干山村： 一个演绎“城乡驿站” 的实践》， 澎湃新闻， 2017 年4 月7 日， （市政厅） “思想”。

［30］ 刘豪兴主编《开弦弓村志》， 江苏人民出版社， 2015。

［31］ 郭爱民： 《稻桑与鱼蟹的博弈： 农业结构的变革与苏南土地流转： 一项关于开弦弓村的实证研究》，第10 届东亚农业史国际学术研讨会论文集， 第10 届东亚农业史国际学术研讨会， 广州， 2010 年9 月1 日， 在线出版日期： 2015 年4 月22 日。

［32］ 王永峰： 《村镇整合及其土地开发利用研究——以北京市村镇为例》， 硕士学位论文， 北京大学， 2010。

［33］ 〔美〕 克利福德·吉尔兹： 《地方性知识》， 王海龙、 张家宣译， 中央编译出版社， 2000。

［34］ I. Cartes， “Disaster Recovery and Place-led Development through Comprehensive Urban Design，” Urban Design International， 2016， （1） .

［35］ 孙本文： 《社会学原理》， 《孙本文文集》 （第一卷）， 社会科学文献出版社， 2012。