北美自贸协定重谈及其影响

唐小松 孙 玲

(广东外语外贸大学 加拿大研究中心, 广州 510420)

一、引言

1994年1月1日，美加墨签订的《北美自由贸易协定》(North American Free Trade Agreement，NAFTA)正式生效，意在降低关税、减少贸易壁垒、增强北美地区竞争力。NAFTA签订后，美加墨三国经济一体化程度加深，北美地区贸易额从1993年的2900亿美元增长至2016年的1.1万亿美元(Congressional Research Service, 2017：11)。但NAFTA也造成了美国同加墨两国的贸易逆差加大、美国投资外溢、制造业就业岗位流失等诸多问题，因此备受责难。在其实施之后，多位美国总统候选人承诺要重新修订NAFTA，但少有人真正付诸行动。奥巴马也曾经试图对NAFTA进行重谈，但迫于压力未能实现。最终在特朗普政府主导下，NAFTA2.0谈判正式开始。经过1年多的谈判，美墨加三方达成一致，签订新的美墨加协定(USMCA)，经国会批准后新协定预计将于2020年1月正式生效。新版USMCA协议中特别加入限制北美各国同非市场经济体达成自贸协定的“毒丸”条款。谈判虽已结束，但NAFTA重谈对美国、对北美以及世界经济秩序造成的影响却远未完结，本文试图通过梳理谈判历程对其影响进行评估。

二、NAFTA2.0—由来及过程

NAFTA自签订起就毁誉参半，支持者认为其加深了北美地区经济一体化程度、增强了三国的市场竞争力；反对者批评其导致了收入分配不公平、环境污染、毒品犯罪以及美国收入水平下降等问题。随着全球化的推进，资本逐利的本性驱使投资转移至低成本地区，不断造成发达国家内部低端制造业岗位的流失。尤其在2008年金融危机后，美国国内反全球化情绪高涨，对NAFTA的抨击更是成为竞选时两党之争的必修课。2016年总统大选中，特朗普公开指责NAFTA，称是“美国历史上最烂的贸易协定”，攫取美国制造业工作岗位、造成墨西哥对美国严重的贸易不平衡。

特朗普上台后便迅速退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)，搁置跨大西洋贸易与投资伙伴协定(TTIP)，并出台2017贸易政策议程，申明美国贸易政策的优先事项：通过贸易政策保障国家主权；严格执行美国贸易法；利用可用杠杆打开国外市场；重开贸易协定谈判，更好地维护美国利益……毫不避讳其贸易保护主义立场 (USTR, 2017a)。此外，美国重谈NAFTA还有另外一层考虑——防止他国通过与加墨达成贸易协定获得免税进入美国市场的跳板。在此背景下，NAFTA重谈启动。

2017年5月18日，美国贸易代表莱特希泽(Lighthizer)依美国贸易促进法案要求就NAFTA重谈一事正式通知国会。7月美国贸易代表办公室公布重谈目标，内容涉及货物贸易、卫生及植物检疫措施、清关贸易便利化与原产地原则、技术壁垒、监管良治、服务贸易、数字贸易以及跨境数据流动、投资、知识产权、政策公开、国有企业、劳工、环境、反腐败、贸易救济、政府采购、中小企业、能源、货币以及一般规定等22个大项 (USTR, 2017b)。8月重谈正式开始。在前两轮的谈判中，美国明确要求：加墨两国减少同美国贸易逆差；汽车产品必须使用不少于85%北美原产零部件才能享受原产地原则免税优惠，其中美国原产零部件占比不得低于50%；加墨两国政府采购案对美国公司开放市场；废除第19章反倾销反补贴贸易争端解决机制以及第11章投资者国家争端解决机制；引入“日落条款”，如无三国同意则5年后终结NAFTA协定。诸多“毒丸条款”一出，立即使谈判陷入僵局。到2018年9月30日三方公布美加墨协定内容为止，谈判持续13个月，进程迟缓。

首先，从谈判内容来看，重谈在升级轨道进展顺利而三方针对重修协议僵持不下。所谓升级轨道，意即对原有NAFTA协议中未能涵盖的不符合时下经济发展形式的内容进行补充升级，具体表现在：数字贸易、竞争政策、国有企业、反腐败以及中小企业等章节。三方很快就在这些内容上达成共识，并完成相关章节的谈判。然而在所谓的重修轨道，例如原产地原则、“日落条款”、政府采购以及争端解决机制等章节，自美国提出谈判条件起，加墨两国就开始躲闪拖延，合力抵制。在第六轮谈判中，加拿大变拖延为主动，要求美国重新审视关于北美原产汽车零部件占比的计算，并将美国公司研发投入也纳入原产地原则的计算之中；同时提议将美国排除在投资者-主权国争端解决机制之外，避免美国公司陷入与加墨两国政府的争端。但其立场遭到美国的否决。正是这些争议章节上的巨大分歧导致整个谈判进程屡陷僵局。

其次，就整个谈判速度来看，初期迟缓的谈判进程在后期突然加速。自第三轮谈判开始，三方在争议章节无法突破，导致原定在2017年底结束谈判的计划被打乱。进入2018年，面临7月墨西哥大选以及11月美国国会中期选举的压力，重谈面临的变数增多。从美国贸易代表公布的前七轮的谈判结果可知，从2017年8月第一轮谈判至2018年2月第七轮，三方仅完成对中小企业、竞争、反腐败、监管良治、出版管理、卫生检疫等6个非核心章节的谈判。七轮过后，三方谈判继续，但未公布谈判成果及细节。若按照原来的谈判速度来推算，三方至少需要1年的时间敲定剩余的协议内容。但在8月底，美国宣布已经与墨西哥达成初步框架协定。随后，三方经协商于9月底正式公布新协定内容。

最后，从三方的互动来看，谈判受多重外部干扰因素的影响。以NAFTA第19章争端解决机制为例，美国提出要以国内司法审查来取代NAFTA两国小组审议机制。对此，加拿大态度坚决：没有19章争端解决机制就没有新版NAFTA。加拿大对19章的坚持来自美加之间多年来在软木贸易上的纠纷。2017年，美国商务部对加拿大软木展开双反调查，认定加拿大政府为国内出口商提供不正当补贴，故对加拿大软木课以重税 (Department of Commerce, 2017a)。此外，美商务部还介入波音对庞巴迪C系列客机的倾销诉讼，并于2017年底作出终裁，对庞巴迪收取巨额反补贴税(Department of Commerce, 2017b)。作为回击，加拿大随即终止了向波音公司购买18架超级大黄蜂战机的政府采购计划，并于2018年1月提请NAFTA第19章双反争端解决机制进行两国小组审议，同时就美国在反倾销和反补贴调查中屡次采用的计算方法和实施的贸易规则等向WTO提起广泛磋商请求。随后美国商务部对美国进口钢铝产品展开232调查，并以维护国家安全为由，对美国进口的钢铁和铝产品分别征收25%和10%的关税，但给予加墨两国30天的暂时豁免权，并将视NAFTA重谈情况决定是否延长其豁免期限。加墨两国未对美国妥协，钢铝关税随之于6月份生效。截至目前，美国仍未撤销对加墨两国的钢铁及铝制品关税。

三、NAFTA僵局与破局动因分析

(一)加墨偏重对NAFTA进行现代化升级；而美国借重谈实行贸易保护之实

加拿大外长方慧兰(Freeland)发表演讲称NAFTA重谈需要体现加拿大价值与利益：解决因技术进步带来的经贸变革，更好享受数字革命成果；通过加强劳工保护、整合严格的环境保护规定、在新协议中涵盖性别平等的新章节、改革投资者国家争端解决机制；改革政府管理方式，为跨境贸易提供更多便利；为政府采购寻求更加开放的市场；保证专业技术人员跨境流动的自由；坚决捍卫NAFTA协定中关乎加拿大国家利益的条款，包括反倾销和反补贴税仅在正当授权之下合理实施、维护加拿大文化以及加拿大供应体系(The Global Affairs Canada, 2017)。墨西哥也随后公布重谈目标：保障北美地区整体竞争力、确保地区贸易更加包容有保障、充分利用21世纪经济发展机遇、提高北美地区投资与贸易的稳定性(Secretaría de Economía, 2017)。从中不难看出加墨两国对NAFTA重谈的期许就是对25年前缔结的协定中不符合时下经济发展现实的部分进行局部修缮，加深三国经济联系。

然而美国的要求除升级之外，还有更大的目的：大修NAFTA，推行“美国利益优先”。通过美国先后公布的两份谈判目标可以看出，除了与加墨两国重谈目标契合的少数几个对NAFTA进行升级的议题之外，美国在原产地原则、争端解决机制、“日落条款”等争议章节的谈判条款明显是“要求加墨两国让渡已经享受了20多年之久的权益，而不回馈任何的让利”(CNBC, 2017)。NAFTA重谈是主权国而非公司之间的谈判，各国利益并非铁板一块，需考虑多方利益，因此两国很难对美国过分的谈判条款作出让步。

(二)美国国内多方利益纠葛，为加墨两国借力使力提供了条件

除了三方之间的分歧之外，美国内部的分歧更是加大重谈难度。具体来看，公众、利益集团以及国会等各方利益诉求均不同，造成了美国对外推行强硬的NAFTA重谈策略时阻力重重。

首先，公众对总统的当选及连任产生最基础最广泛的影响，因此总统处于个人政治利益的需要不得不关注选民的呼声。对于特朗普来讲，2016年的大选成功得益于4个主要的摇摆州：爱荷华、密歇根、俄亥俄以及威斯康星。美国商会(US Chamber, 2017)的一份评估报告指出，美国若执意退出NAFTA，密歇根、威斯康星、北达科他、得克萨斯、密苏里、俄亥俄、爱荷华、印第安纳、亚利桑那、内布拉斯加、宾夕法尼亚等11个州将受到严重影响，而特朗普仰仗的四个摇摆州均在其中。若美国采取以邻为壑式的经贸政策引发加墨两国报复性反制措施，进而导致中西部农业地区利益受损的话，那么特朗普很可能因此成为众矢之的，竞选连任也将失去最坚实的民意基础。

其次，不同的利益攸关方一直试图干预谈判。从NAFTA中受益最多的农业部门最希望维持NAFTA原状，86家企业及协会联名向商务部长罗斯提交公开信，希望升级而非大修NAFTA。农业部长曾劝诫特朗普，美国在NAFTA重谈中的轻举妄动将使曾在大选中坚定地支持特朗普的中西部农业州遭受巨大打击。而美国汽车行业则表现出不一样的立场，美国汽车政策委员会主席表示支持重谈NAFTA，刺激汽车及零部件出口，带动就业 (AAPC, 2017)。2018年3月，美国10位退休将军曾联名上书特朗普，要求其从国家安全角度评估NAFTA对美国的重要战略意义，在毒品走私、恐怖主义、网络安全、有组织犯罪以及移民问题逐渐成为跨国问题的当下，美国同加墨两国的安全合作不可小觑 (Council of the Americas, 2018)。国内众多利益集团之间的较量催化了美国在NAFTA政策上的纠结，影响谈判进程。

此外，国会也试图利用自身否决权以及立法权对NAFTA施加影响，形成牵制。宪法第二条第二款规定授予总统“在参议员总数2/3以上同意的情况下，经由参议院建议并且经过参议员同意，缔结条约”的权力。因此，虽然NAFTA第2205条规定允许一方在以书面形式提交退出通知书后6个月自动退出，但国会可以依2/3的多数票否决其退出NAFTA的单边决议或任何可能为美国国内民众利益带来损害的“NAFTA2.0协定”。因此从法理角度来讲，特朗普不经国会同意退出协定或仅达成双边协定的可能性极低。

国会的牵制成为加墨两国挫败美国立场的有力杠杆。自特朗普宣誓就职起，加拿大就在美国23个州进行游说，并将重点放在大城市、沿海各州以及密歇根、俄亥俄以及宾夕法尼亚为主的铁锈带等依赖美加贸易的地区，劝说并同这些议员合作劝解特朗普(Cassella, 2017)。重谈开始后，加拿大安大略省、新不伦瑞克省、萨斯喀彻温省以及墨西哥西纳罗亚州以及民间组织纷纷雇佣美国游说公司，对国会议员展开游说活动。加拿大通过运作，使美国对其发力之前就先面临来自国内的重重阻力。

此外，加拿大还利用多边外交手段对美国发起围攻。针对美国在处理美加两国在软木及庞巴迪客机纠纷的做法——对单边裁定以不公平价格或享受补贴出口的商品征收惩罚性的反倾销与反补贴税，加拿大选择了向WTO投诉：在32页的诉状中以翔实的案例控诉美国反倾销反补贴税调查、复核及其他程序不符合WTO关于反倾销协定、补贴与反补贴措施协定、1994年关税总协定以及争端解决谅解等相关规定。不仅如此，加拿大还列举了美国对中国、墨西哥、巴西、土耳其等多国的反倾销与反补贴案例，希望能够藉多国合力维护加拿大自身利益不受牵连 (WTO, 2018)。

(三)政治议程成为NAFTA重谈提速的催化剂

第七轮谈判结束，三方仅在6个非核心章节达成一致，而完成谈判需协商30多章，离目标相去甚远。莱特希泽在总结陈词中表示，“谈判拖得越久，就越容易感受到政治逆风。”(USTR, 2018)然而加墨两国不为所动，即使面临美国的铁铝制品关税威胁，两国仍在关键议题上不做妥协。面临7月份的墨西哥大选和11月美国中期选举，莱特希泽的担心正逐步变成现实。因此，美国转变策略，逐个击破，先对墨西哥发力，挤压加拿大抗衡的战略空间。

墨西哥总统大选期间，El Universal报纸进行了一次民意调查，结果显示左翼候选人奥夫拉多尔(AMLO，Andrés Manuel López Obrador)在墨西哥国内的支持率以32%的绝对优势遥遥领先，成为下一任总统的有力候选人 (EL Universal, 2017)。他在竞选中鼓吹“墨西哥优先”，提出种种针对美国及特朗普的竞选方针，极力否认涅托政府正在协商的NAFTA2.0。若美国无法在现任涅托总统任期内敲定谈判的话，新任总统上台后极有可能全面否决已经谈定的内容。因此特朗普首先向墨西哥施压，率先与墨西哥达成初步框架性协定。之后特朗普称要以美墨自贸协定取代北美自贸协定，敦促加拿大尽快达成协议。

随之而来的是11月美国中期选举带来的内部压力。美国政治极化现象自20世纪70年代贫富不均加重而不断恶化，往届美国总统总是尽力弥合两党之间在意识形态、政策选择上的分歧，避免“否决政治”带来的否决为主、治理为辅、效率低下的局面 (节大磊，2016)。而特朗普上台后，以惊人的速度加深两党之间的对立，甚至在共和党内部，也出现了意识形态上的分歧：极右保守派往往与温和的中间派意见相左 (Binder, 2018)。对NAFTA重谈，国会内部意见分歧不断，共和党占多数席位的国会尚且如此，可以预料民主党得势后重谈将面临何等僵持不下的状况。中期选举前，NBC新闻与华尔街日报联合进行一系列民意调查，结果显示注册选民中希望民主党赢得多数的比例远高于希望共和党赢得国会多数的比例(Hart Research Associates, 2018)。面对共和党的颓势，特朗普不得不加速谈判进程，尽力避免民主党取代共和党成为国会多数之后的“跛脚鸭”局面。

四、NAFTA重谈影响

重谈历时13个月，三国在涅托离任前签订美加墨协定。从内容上来看，很难判断此番重谈到底升级了NAFTA还是相反。

彼得森经济研究所和弗雷泽研究所的专家对重谈后的北美自贸协定做了全面分析(Hufbauer、 Globerman,2018)，认为从以下内容来看，协议可以勉强被称为对NAFTA的升级：加拿大对美国开放3.59%的乳制品市场，取消Class 7乳制品定价系统；提高环境及劳工保护标准；保留文化例外权以及性别平等等加拿大坚持的内容；在版权保护方面，规定版权保护期限的规定是作者有生之年加死后70年；将新型药物的数据保护期从8年延长至10年；提高加墨两国的跨境消费免税额；对加墨两国每年出口至美国的260万辆汽车免除232汽车关税；此外还有三方在数字贸易、竞争政策、中小企业等章节的协议内容。

然而新版协议对汽车原产地原则作出新规定，要求北美原产零部件至少要占整车的75%，占汽车价值40%以及卡车价值45%的零部件不得由时薪低于16美元的工人生产；废除投资者主权国争端解决机制；在政府采购案中对加墨两国设限，确保“购买美国货”；保留16年期的“日落条款”；同时包含一条前所未有的针对“非市场经济国家”的3210条款——任何一方在与非市场经济国家签订自贸协定时都必须提前至少3个月通知另外两个成员国，若另外两国认为贸易伙伴新签订的自贸协定影响本国利益，可以在6个月内退出USMCA。从本质上看，这些争议条款完全是对原NAFTA协议的降级，赤裸裸地暴露了“美国优先”的自私本质。

三方各有所得，也都作出让步，USMCA协定的签署绝非加墨两国领导人宣称的胜利那般简单。虽然三国已经签署了新协定，但仍需国会批准后才能正式生效。根据美国贸易促进法案的要求，国际贸易委员会将于协议签署后的105天内提交关于协议经济影响的全面评估报告，美国国会将视评估结果决定是否批准。然而不管最终国会是否通过，NAFTA重谈已经对北美产生了影响，并将持续下去。

第一，NAFTA重谈给北美经济造成负面影响。一般认为，企业投资意愿与政策稳定性呈正相关关系，政策可预测性高的时候投资者投资意愿自然也会随之提升。短期来看，NAFTA重谈造成的最直观的冲击就是给投资带来极大的不确定性，对加墨两国投资、出口贸易造成损伤。2017年第三季度加拿大出口减少了7.9%，其中受影响最严重的是汽车及零部件制造业(Statistics Canada, 2017)，甚至连企业投资招聘意愿都大幅缩水。根据加拿大出口发展(Export Development Canada, 2017)的一份报告，23%的出口企业认为NAFTA重谈对其生产活动产生了负面影响，这其中有26%的加拿大企业将生产转移至美国境内，还有23%左右的企业考虑在北美以外地区投资设厂。墨西哥外商直接投资额在2017年减少一半多，虽然在2018年初有所回升，但减少的趋势没有根本逆转(Trading Economics, 2018)。特朗普在重谈目标中重点要扭转贸易逆差，然而事与愿违的是自2017年第三季度到2018年第三季度，美国同墨西哥商品贸易逆差增长了32.5%(Bureau of Economic Analysis, 2018)。

长期来看NAFTA重谈会严重扰乱北美高度成型的价值链，高度一体化的北美经济将逐渐失去竞争优势，美国经济也无法逃脱这种负面影响的冲击。以制造业投资回流为例：虽然多家汽车制造公司为规避NAFTA重谈可能面临的变数而将投资转移至美国国内，带来了短期内美国就业的增加，但北美地区汽车制造工业早已形成了高度整合的价值链，原产地原则收紧后，北美高度成型的价值链将进一步被破坏。其结果就是汽车生产与消费成本的同步增加，汽车投资不得不到亚洲等有着巨大消费市场的地区进行就地生产就地销售以确保利润，如此一来北美汽车行业在全球市场的竞争力也就不复存在。

第二，NAFTA重谈促使加墨两国加速进行经贸多元化拓展以减轻对美经济的高度依赖。面临NAFTA重谈僵局，加拿大与亚太地区、拉美地区更进一步加深经贸联系：签订全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)；宣布在东盟10个成员国派驻外交机构并任命一位常驻东盟的大使，以期提升加拿大在东盟地区的影响力并促进加拿大-东盟自贸协定的谈判；加速拓展拉美市场，在2018年3月宣布正式开始同南方共同市场国家(包括阿根廷、巴西、乌拉圭以及巴拉圭等四个南美洲发展中国家)的自由贸易谈判。为了抵消重谈NAFTA、关税威胁等一系列美国经济政策调整对加投资环境产生的不利影响，加拿大政府还在2018年3月宣布成立一个新的联邦政府机构——“投资加拿大”(Invest in Canada)，计划在未来5年内提供2亿加元的资金支持，用于吸引国外投资，增加就业。墨西哥转向拉丁美洲以及加勒比海地区探寻新机遇。2017年，墨西哥在拉美展开密集的外交活动：主持第47届美洲国家组织大会，通过关于民主、人权、安全与发展的16项决议；总统涅托出席太平洋联盟领导人峰会，讨论地区一体化问题并宣布开启同首批协作国(澳大利亚、加拿大、新加坡与新西兰)的贸易磋商；同圣卢西亚岛签订两项合作协议，加深同加勒比海国家的联系；宣布升级墨西哥-乌拉圭自贸协定(Mexico Secretaría de Relaciones Exteriores, 2017)。

第三，重谈NAFTA对美国全球战略造成冲击。冲击首先体现在美国国际形象以及影响力的滑落。特朗普上台后美国经贸政策发生翻天覆地的变化，退出TPP、重谈NAFTA，在抹除奥巴马政府痕迹的同时，也愈发凸显美国的自私本质。重谈NAFTA更是以扭转贸易逆差为名行贸易保护之实，这种利己主义做法损害了美国的信誉及国际形象，造成美国全球好感度的下降。根据盖洛普的一份报告，2017年美国作为世界事务领导者形象再次下跌至中值30%，在这次针对世界134个国家的调查中，对美支持率下降最严重的65个国家均是美国盟友以及长期经贸伙伴国(Ray, 2018)。在贸易伙伴国中，对美贸易依存度高的地区对美支持度仅为37.7%，远远低于对美国贸易依存度低的地区(58.5%)，这与美国退出TPP协定、重谈NAFTA协定等一系列“离经叛道”式的经贸政策调整有很大关系(Ritter, 2018)。“美国优先”的利己主义做派向外界释放一个信号：美国领导意愿及能力都趋于弱化，不再是值得信任的贸易伙伴国。其次，世界经济重心将加速向亚太地区转移，国际经济新格局也将加速重构。奥巴马政府时期力推TTIP协议、主导TPP谈判并暂缓NAFTA重谈，希望通过联合欧盟、东亚同时夯实北美来实现强强联合，维系以美欧等发达经济体为主导的国际经济格局并主导新一轮贸易规则的制定，具有不可轻视的全球战略意义。然而特朗普上台后将这几大板块全部打散，以“毙敌一千自损八百”的方式将传统贸易伙伴一并推开。为此欧盟通过CPTPP、CETA强化与亚太、加拿大的经济联系，与日本达成自贸协定，并加速与南共市自贸协定的谈判，一致反对贸易保护主义；加拿大通过CPTPP和CETA两项协定成为联系世界两个最大经济板块的枢纽；墨西哥转向拉美与加勒比海地区寻找新的机遇。“美国优先”几乎要成为“美国光荣孤立”，这无疑为世界经济重心转向亚太提供战略机遇。最后，新版协议中嵌入主要是针对中国的“毒丸条款”，对他国主权造成侵犯，只会更进一步损害美国形象。在世界各国经济彼此联系不断加深的今天，“毒丸条款”不会让美国得偿所愿。实际上，美国国内对全球化以及一系列贸易协定不满的根源在于其内部贫富分化的加大，不解决这个根本性问题而将矛头指向同他国丝毫无益于问题的解决，最终只能导致更多问题产生。

最后，NAFTA重谈折射出美国对国际经济秩序的挑战也将在全球范围产生非常恶劣的示范效应，助推新兴经济体参与变革现有国际贸易规则并制定新规则。NAFTA重谈中，美国对自由贸易的强调多了“公平”这一要素，诸多谈判条件明显是输入美国利益而置伙伴国利益以及规则体制于不顾，从规则导向转为政策、结果导向(唐宜红，等，2017)。特朗普反对贸易全球化并实施贸易保护，对二战后以美国为主导建立起来的国际经济新秩序发起挑战与冲击，企图将美国利益凌驾于规则与制度之上，重塑全球经贸新规则。然而逻辑上“美国利益优先”等于“任何一国利益优先”，若其他国家都效仿美国，在国际贸易交往中罔顾规则与他国合理利益，则国际贸易局势只会更加紧张，国际经济新规的重塑也无处谈起。然而令人感到鼓舞的是，在最近结束的二十国集团国家领导人峰会的宣言中，与会国家领导人重申各国协作改善以规则为基础的国际贸易秩序的承诺，反对贸易保护主义等短视的极端方式。随着新兴市场国家的联合发力，它们必将有足够的底气与意愿要求在国际经济秩序的改革及重构中拥有足够的话语权与表决权，推动建立公正平等基于规则的国际经济新秩序。