七十年来我国扶贫开发模式转型研究

郭劲光 俎邵静

（东北财经大学公共管理学院，辽宁大连 116023）

贫困一直是阻碍经济社会发展的藩篱。我国的扶贫开发战略经历了漫长而艰难的探索过程，究其原因，从时间上看，新中国建立初期，国民经济水平整体偏低，社会资源较为匮乏，绝对贫困人口数量较大，基本生活难以为继，而且并无可资借鉴的国际扶贫经验，中国必须自力更生探索适合本国国情的扶贫方式。基于人口多、底子薄的基本国情，新中国成立初期，政府以提供救济为主要扶贫路径，这是当时特殊历史时期下的暂时性救济手段，有助于缓解贫困人口的生存困境，但也容易形成福利依赖，并不能从根源上消除贫困，贫困问题依然严峻。因此，我们党和政府于20世纪90年代中期正式确立以开发式扶贫作为扶贫工作基本方针，以激发贫困人口内生发展动力、实现自主可持续发展为目标的政策。由此，我国正式进入开发式扶贫阶段，成果斐然。开发式扶贫契合当时农村贫困特质，是扶贫开发实践、理论创新的重要成果。

此后，伴随农村社会结构悄然重构，农村贫困属性亦发生连带性流变，呈现阶段性特征。立足于此，我们党和政府一直适时调整扶贫开发的目标和手段：扶贫目标由整体化、区域化走向集中化、精准化，扶贫手段由单一化走向多样化，逐渐形成具有中国特色的扶贫模式。当今，随着农村绝对贫困人口大幅下降，贫困人口异质性的特点正日益突出，贫困认知也正趋于全景化，从单纯的收入型贫困拓展至囊括健康、教育、医疗等多元化的支出型贫困，多维度的相对贫困趋显，而开发式扶贫减贫效应正逐渐递减，以经济增长为依托带来的自主性减贫动力趋于弱化。综上，致贫因素的复杂性决定扶贫手段的多样化，贫困特征的动态化决定扶贫政策的创新性。基于此，本文通过梳理扶贫开发模式的演进脉络，探寻贫困结构和贫困类型变化规律，阐释开发式扶贫演变逻辑，即由生存转向发展、由效率转向公平、由间接转向直接、由单一转向多维，并分析开发式扶贫转型的现实性和可行性，研判2020年之后开发式扶贫的未来走势，未来贫困治理要从开发式扶贫转向以保障式扶贫为主的综合治理模式，以建立长效可持续性机制，为全面实现乡村振兴夯实基础。

一、脉络梳理：扶贫开发模式的演进历程

纵观我国农村扶贫开发的演变及发展历史，我国从1949年就开始探索中国特色的扶贫开发战略到现阶段开发式扶贫已实现在深领域、多层面深入发展，其演变历程一直遵循贫困的阶段性特征，每一个扶贫阶段的侧重点和成效皆存在差异，据此可以把这一历程分为以下四个主要阶段：救济式扶贫阶段（1949—1977年）、救济式扶贫向开发式扶贫过渡阶段（1978—1993年）、开发式扶贫普及推进阶段（1994-2010年）和开发式扶贫与保障式扶贫并重阶段（2011年—）。

（一）救济式扶贫阶段（1949—1977年）

救济式扶贫源于1949年新中国成立之后政府为摆脱整体贫困状况而采取的发展模式。新中国成立初期，农村贫困人口数量庞大，呈现普遍性贫困和生存型贫困特征。由此，我们党和政府积极探索扶贫开发道路：首先在全国范围内开展土地制度改革以保障农民获得基本生产资料所有权，并把农民组织起来纳入人民公社体系，从而使公社成为农民的福利依靠，为缓解贫困建立制度基础。由于历史原因，农村和农民的贫困状况难以在短期内有所改变，同时这一时期我国整体经济状况处于较低水平，政府财力有限、负担沉重，难以对贫困人口展开大规模的扶贫救助，而主要采取紧急救助计划和依托民政救济系统对贫困人口提供暂时性和补偿性救助。农村扶贫主要通过以下途径进行：一是在全国开展大规模的基础设施建设，改善农村交通条件和灌溉设施。二是在全国建立农村信用合作体系，发展农村基础教育和农村基本医疗卫生事业。三是初步建立针对小范围特殊贫困群体的“五保”制度和以农村特困人口救济为主的社会基本保障体系。这一阶段政府扶贫模式以自上而下的“输血式”生活救济为主，针对贫困家庭缺衣少食等贫困状况，政府以提供物资救济、优抚等方式直接济贫、缓解贫困，以满足贫困群体最低生活保障为目标，属于暂时性措施。

总体而言，这一时期的救济式扶贫策略在计划经济的宏观背景下制定并实施，以平均分配和社会救济为基本手段，附带明显的形式单一性和规模分散性等特征，救济力度和救济水平较低。作为一种道义性、慈善性的扶贫模式，救济式扶贫在历史上发挥过一定的积极作用，但也具有较大局限性。一方面，当时国民经济发展水平整体偏低，救济式扶贫策略能够在短期内减缓贫困人口生产和生活困难，保障在普遍贫困状态下多数人的基本生存需要，在一定程度上暂时缓解大规模的贫困困境，提高农业生产力和农村贫困人口的生活水平，为后续开展农村系列扶贫工作奠定了前期基础。另一方面，这种“输血式”扶贫虽然可以暂缓贫困人口的燃眉之急和提供临时生存需要，但难以消除贫困根源。长期来看，救济式扶贫对贫困人口的发展缺乏全面考虑，忽视贫困人口内生发展能力，容易形成贫困人口的惯性依赖，实质上制约个人生产力发展，贫困人口很难从根本上摆脱贫困，脱贫成效并不显著。直到改革开放之初，我国农村贫困人口规模高达2.5亿，占全国人口总数的25.97%，占世界贫困人口总数的1/4，农村贫困发生率高达30.7%［1］。

（二）救济式扶贫向开发式扶贫过渡阶段（1978—1993年）

改革开放之前，由于生产方式长期落后于生产力发展，农民的生产积极性持续低迷，单纯依靠民政救济系统难以从根本上解决贫困人口的温饱问题，广大农村仍然处于普遍贫穷的阶段。1978年政府开始实施农村体制改革，我国农村发展的不平衡问题也开始显现。一方面，中部和西部地区与东部地区贫富差距加大，东部地区经济发展速度明显快于自然条件相对恶劣的中西部地区。另一方面，城乡二元分割的制度壁垒使得城乡经济发展步调不一致，并形成阶层固化，农民流动性较弱，人均耕地不足，更容易陷入绝对贫困。政府继续大规模实施“输血式”扶贫面临成本过高等问题，继续采用救济式扶贫，扶贫开发工作必须转变思维，探索适合国情的发展模式。鉴于此，1984年国务院发布通知，纠正单纯救济的扶贫理念。该通知成为1986年以后扶贫工作的基本指导原则［2］，表明我们党和政府的扶贫理念已开始转变。

1986年，国务院扶贫领导小组成立，管理协调农村扶贫计划，设立专门的扶贫办事机构，目标瞄准特定地区和贫困人群等，根据农村贫困的实际状况确立开发式扶贫方针。此后，农村扶贫工作开始转入大范围开发式扶贫阶段，实现扶贫开发的根本性转变。为防止扶贫资源分散使用，实现资源有效分配，我国政府分别于1986年和1994年两次确定国家级贫困县名单，集中主要扶贫资源予以重点扶持［3］，并安排机关定点帮扶，这说明政府开始注重目标瞄准的精确性。随后政府颁布系列扶贫政策，通过农村经济体制改革，改善贫困地区经济状况。一是改革农村生产经营体制和农村商品流通体制以激发贫困农民的生产积极性，拓展其增收渠道。二是实施以工代赈的措施加强农村地区小型基础设施建设，缓解农村劳动力过剩等问题，给予贫困农民必要的收入和最基本生活保障。三是明确老少边穷等贫困地区的发展目标及政策支持重点，重点扶持划定的集中连片贫困区。

这一时期贫困呈现区域性等特点，贫困类型以绝对贫困、收入型贫困为主，扶贫主要瞄准贫困集中区域,并以县作为瞄准单元。贫困人口基数大，其劳动所得难以维持基本生存所需最低消费。因此，必须提高贫困人口创收能力，变“输血”为“造血”，实现扶贫模式由传统的分散救济式扶贫向外力推动的开发式扶贫转变，即以项目扶持、资源开发带动经济发展，辅以以工代赈等扶贫方式带动贫困地区发展。这意味着扶贫工作开始从一般的社会救济工作中分离出来，成为一项独立的社会工程。开发式扶贫模式实施之后，减贫效果明显，农村贫困人口持续减少，下降到8 000万，约占农村总人口的 8.7%［4］。

（三）开发式扶贫普及推进阶段（1994—2010年）

随着农村改革深入发展，扶贫瞄准机制从区域瞄准层级转向县级瞄准和村级瞄准，最后下沉到户，精准度持续提高，贫困人口逐年减少，分布呈现明显的地缘性特征，从区域式转向点状分布，从区域性的普遍贫困转向阶层性贫困，从单一的收入性贫困开始转向多元化贫困，这需要政府随之调整扶贫战略。鉴于此，这一时期可分为两个时间段：开发式扶贫全面普及阶段（1994-2000年）和开发式扶贫纵深推进阶段（2001—2010年）。

1.开发式扶贫全面普及阶段（1994—2000年）

从政策发布来看，1994年政府制定《国家八七扶贫攻坚计划》（以下简称《八七计划》），提出到2000年基本满足贫困农村剩余8 000万贫困人口的温饱需求［5］，这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。《八七计划》肯定了开发式扶贫理念，其扶贫逻辑是通过对贫困地区的自然资源进行合理开发，实现区域经济发展，带动贫困人口增收，逐步形成以经济促进减贫的治贫思路。通过实施一系列政策，实现扶贫开发工作由道义性扶贫向制度性扶贫转变，完成由救济式扶贫向开发式扶贫转型，实行由扶持贫困地区向扶持贫困村、贫困户转变，中国正式进入开发式扶贫阶段。一是设立专项资金大力推进中西部经济大开发，创设东部地区支援西部地区发展的扶贫协作机制。二是扶贫机制开始转向县级瞄准，重点开发国家级贫困县，这是扶贫攻坚的主战场。三是较大幅度地增加贴息贷款、以工代赈等扶贫资金投入，进一步加大对医疗卫生、生活保障等民生工程的建设力度等，并明确资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作责任制，将扶贫到户与促进中西部地区经济发展的宏观政策相结合，建立东部沿海地区支持西部欠发达地区的扶贫协作机制［6］。从1994年到2000年，农村人口人均纯收入增长45.8%，农村贫困人口减少约3 700万人，到20世纪末，绝大多数贫困户年人均纯收入已达标，《八七计划》提出的温饱目标已基本实现［7］。

2.开发式扶贫纵深推进阶段（2001—2010年）

进入21世纪，农村贫困格局开始呈现“大分散、小集中”趋势，多数贫困人口已不再集中于贫困县，需要继续健全扶贫瞄准机制，巩固并深化减贫成效。2001年，国务院公布第一个十年扶贫开发纲要［8］，把尚未满足温饱的贫困人口作为首要扶贫工作对象，必须继续纵深推进开发式扶贫，一是细化贫困瞄准机制，重心下移到村，以贫困村为发展重点，实行整村推进，鼓励贫困人口积极参与扶贫项目。二是注重贫困地区综合建设与可持续发展，坚持科教结合，引导贫困人口增强自身发展能力。三是全面实施农村最低生活保障制度，进入扶贫开发政策与最低生活保障制度衔接的“两轮驱动”阶段，把贫困人口集中的老少边穷等地区作为扶贫开发的重点区域，并开始把贫困残疾群体纳入帮扶范围。根据扶贫办数据统计，从2001年到2010年，农村贫困人口减少了6 000多万人，2010年减少到2 688万人［9］。扶贫开发取得的伟大成就不仅解决了大多数农村贫困人口的温饱问题，同时也对国民经济持续健康发展和缓解区域、城乡差距扩大发挥了积极作用。

开发式扶贫从全面普及阶段到纵深推进阶段，其扶贫方式、瞄准机制、资源开发、资金分配与使用方式等都在不断拓展与深化，基本解决了温饱问题，这皆得益于政府审时度势，根据贫困特征变化适时分阶段调整扶贫策略，有效实现既定目标。

（四）开发式扶贫与保障式扶贫并重阶段（2011年—）

2011年以后农村贫困特征呈现新态势，剩余贫困人口点状化分布明显，分散化与碎片化特征显著并与连片特殊贫困地区集中化并存，收入型贫困与支出型贫困并存，绝对贫困与相对贫困并存，致贫因素复杂多样，以区域发展带动减贫成效降低，减贫成本逐渐增加。这一时期国家在扶贫方面的多方投入和关注也达到新的历史峰值。一方面，收入贫困线调整至人民币2 300元，高于之前上调幅度，贫困人口数量统计需要随之调整，彰显国家实现包容性增长的信心与承诺。另一方面，国家适时制定扶贫政策，分层次、分步骤实施精准扶贫战略，确保按时完成脱贫总目标。

2011年，国务院颁布第二个十年扶贫开发新纲要［10］，将“两不愁，三保障”和社会公共服务共同纳入扶贫目标，开拓单纯考虑收入和主要依附经济发展减贫的路径，扶贫开发开始由单一视角转向多维度视角。2014年明确建立精准扶贫工作机制，完善瞄准机制，对贫困户建档立卡，并在实践中不断发展完善。这表明扶贫开发开始注重由“漫灌”到“滴灌”转变，瞄准单元由村一级单位继续下沉，向以贫困户为单位转变。此后，扶贫工作进入冲刺期。2015年，国务院制定纲要性文件《关于打赢脱贫攻坚战的决定》［11］，坚持扶贫开发与社会保障有效对接，完善贫困地区基本公共服务。这一阶段，新贫困标准下的农村贫困人口减少到2016年底的4 335万人［12］。2018年1月，中央颁布关于实施乡村振兴战略的意见，把精准脱贫作为实现乡村振兴的首要任务，确保预期完成脱贫总目标，重点攻克深度贫困地区和因病、因灾致贫和老弱病残等特殊贫困群体，健全针对农村留守儿童、妇女和老年人等服务体系，改善农村残疾人服务［13］。2018年6月，国务院颁布脱贫攻坚指导意见，指出未来3年仍有3 000万左右农村贫困人口，其中因病、因残致贫比例仍然居高不下［14］。

行路之难，在于末端。剩余农村绝对贫困人口大多处于深度贫困地区。贫困群体也多为残疾人、孤寡老人、病患人员及文化水平低、缺乏技能的贫困人口等。这代表随着贫困群体结构逐渐变化，依托开发方式脱贫的贫困人口会不断缩减，而依靠保障性政策兜底的贫困人口会增加，脱贫攻坚需要进入到开发式扶贫与保障式扶贫统筹并重的阶段。

二、走势研判：开发式扶贫转向保障式扶贫

2020年之后，随着农村温饱问题的最终解决，贫困问题将呈现新特征，相对贫困问题将提上议事日程，人口内在健康、保健等问题对贫困人口的冲击日益显著，社会生理性致贫因素正在延伸和强化，扶贫区域将从以农村为重点转向城乡融合一体化，开发式扶贫制度的有效性日趋弱化。因此，如何继续巩固已有扶贫攻坚成果，减缓相对贫困，重视特殊贫困群体脆弱性和返贫问题，提高人力资本积累，建立长效脱贫机制，将成为未来关注的重点，这需要政府继续转变战略思维，实现由开发式扶贫为主转向保障式扶贫为主的综合性长效扶贫机制的嬗变。

（一）开发式扶贫转向保障式扶贫的演变逻辑分析

新时代社会政策的基本目标是：补齐民生短板，在学有所教、病有所医、老有所养、弱有所扶等方面不断取得新进展，促进全体人民实现共同富裕。政府工作重心将在于促进协调、均衡、可持续发展、持续改善民生、实现社会公平。这预示着政府聚焦扶贫问题的重心将逐渐转变，由开发式扶贫为重心进入以保障式扶贫为重心的发展阶段，体现政府在新时代背景下扶贫开发模式阶段性演变的内在逻辑，即生存转向发展、效率转向公平、间接转向直接、单一转向多维，具体来说，可从内涵蕴意、价值理念、运行路径、功能成效等方面进行分析。

1.内涵蕴意：生存转向发展

开发式扶贫转向保障式扶贫首先体现扶贫开发的演变逻辑，由单纯重视生存转向以生存为基础的长远发展，由事后干预转向预先防范。一方面，从考量重点来看，开发式扶贫主要侧重以经济手段解决物质贫困，保障贫困人口的基本生存权，对于长期致贫因素和贫困程度虽然有所触及，但是并没有列入重点治理范畴。保障式扶贫以保障贫困人口的生存权为基础，以实现发展权为长远目标，重点考虑贫困类型的差异性和致贫因素的复杂性，并依据贫困人口的多样化需求，提供针对性帮扶，这体现经济结果差异中的起点性原因，将政府负担的基本公共服务公平普惠至城乡间、区域间和阶层间，包括教育、医疗、健康等多个方面，有利于保证全民起点公平。另一方面，从运行逻辑来看。开发式扶贫以贫困人口的生存需求为导向，属于事后救助，从其内在逻辑规则分析，是先贫后扶的逻辑思维，偏重提高贫困人口收入，而并不重视贫困人口的发展性支出，难以消除内在致贫因素，容易引发扶贫效益短期化，尤其徘徊在贫困线附近的脆弱性贫困人口易于因病、残等原因造成刚性支出过高而重新返贫。保障式扶贫以发展需求为导向，着眼于化解贫困风险，直接针对农村贫困人口提供物质和非物质基本保障，重视教育投资导向，以预先干预方式消除贫困代际传递，在保障贫困人口生存需要和基本尊严的同时，注重防范返贫风险，消解贫困脆弱性，保障式扶贫具备长期性、预防性等特性，避免贫困人口陷入持续性贫困。

2.价值理念：效率转向公平

从政府扶贫的价值取向出发，开发式扶贫转向保障式扶贫推动扶贫开发战略由效率转向公平、由工具性经济目标转向价值性理性目标。一方面，从扶助理念来看，开发式扶贫强调经济效率优先，偏重经济投入成本基础上所能获得的最大经济收益，主要采取经济手段改善贫困发生的物质条件以实现温饱，从经济层面提高收入，解决贫困人口的基本生存问题，主要以事后干预的方式发挥作用。保障式扶贫作为社会正义的一种再分配手段，不仅着眼于以消除绝对贫困为基期目标，而且倡导公平、协调发展，以弱势群体为扶助重点，然后按照不同需求向其他群体广泛辐射，以增进全民福祉为预期目标，体现包容性、普惠性发展理念。另一方面，从价值目标来看，平等、正义等作为扶贫的价值性目标，代表人们对价值和社会理想的追求。开发式扶贫作为经济中心主义理念下的扶贫政策，基本思路是政府通过再分配手段将社会资源用于扶贫，单纯将收入等经济指标作为最终目标，偏重强调经济发展的工具性作用和实用性价值，在这一目标指引下，扶贫过程充斥着经济中心的手段性，引发收入差距扩大，加剧两极分化，偏离价值理性目标等问题。保障式扶贫蕴含提高人力资本的特质，不单对贫困人口提供外部维持性救助，同时注重提高贫困个体的自我发展能力，其长期目标致力于消除或减少内在致贫因素，增加人力资本存量，坚持公平正义的价值目标和经济社会协调发展的政策取向。

3.运行路径：间接转向直接

开发式扶贫转向保障式扶贫同时体现农村扶贫运行机制的转变，由间接引导转向直接施惠，两者运行效果迥异。一方面，从实施路径来看，开发式扶贫带有间接引导性，扶贫资源首先瞄准贫困地区，通过贫困地区发展形成地方产业和经济产出，依靠间接带动效应对贫困人口产生间接引导，从而依靠自身能力在自力更生的基础上实现脱贫。保障式扶贫作为政府二次调节收入分配的综合性手段，直接按照贫困个体的不同支出需求制定个性化并具有综合性、针对性的扶助措施，这不仅可以调节收入分配差距，保证民众合理分享国家发展成果，长远来看，还可以通过不断完善保障制度最终迈向福利社会。另一方面，从运行效果来看，开发式扶贫采取的是政府到贫困地区再到贫困人口的中介间接路径，扶贫资源经过中间级层层传递最后到达贫困人口，这种间接方式的缺陷在于易滋生权力寻租和精英俘获，而且以扶贫项目引导的资金分配制度存在“门槛效应”，使得贫困人口难以从扶贫项目制中直接受益，制约资源传递，引起资源耗散，造成扶贫失准失实等问题。保障式扶贫采取政府直达贫困人口的单向直接路径，扶贫救助直接作用于贫困人口本身，缩短资源传递的中间环节，从而降低资源流失风险，这种直达的扶贫效果明显优于开发式扶贫间接到达贫困人口的扶贫政策，因此更具有成本效益。

4.功能成效：单一转向多维

开发式扶贫转向保障式扶贫体现扶贫功能的变迁，由单一性转向多维性，其效果也日趋完善。一方面，从功能机制分析，开发式扶贫解决因单一经济收入过低引起的物质贫困问题，较少涉及更深层次的能力、文化及权利等多维贫困问题，扶贫指标设计也是以收入为标准的绝对贫困，较少考虑教育、卫生等多维社会发展指标，减弱了扶贫开发功能，其同质化的发展模式忽视贫困区域及人口资源禀赋等实际状况，扶贫资源投向亦没有针对差异性个体而是不加区分笼统遍及区域内所有贫困人口，有效性以贫困人口具备完全劳动能力为前提，对老弱病残等群体则存在“漏出效应”。保障式扶贫涵盖经济与非经济方面，缓解收入贫困的同时更为关注贫困人口的多维发展需求，通过投资教育、卫生、医疗保健等领域，消除贫困人口经济参与、社会参与的障碍，从而改善贫困人口的福利状况，实现城乡充分融合，并最终推广至改善社会整体福利。另一方面，从成效来看，开发式扶贫通过开发资源、发展生产进而提高收入，对具备发展能力的暂时性贫困人口具有显著作用，而对于因残疾或重大疾病导致家庭有效劳动力缺失或不足而陷入贫困的群体而言，开发式扶贫收效甚微甚至无效。保障式扶贫能够维持异质性人口中缺乏劳动能力的老人、残疾人、大病以及慢性病贫困人口的基本生活状态，同时在兜底保障基础上循序渐进提高其家庭韧性，加强风险抵御能力，对其摆脱长期贫困具有特殊意义。

（二）开发式扶贫转向保障式扶贫的潜力因素分析

当下，我国农村贫困明显呈现转型特征，主要表现在三个方面。一是以绝对贫困为主要贫困类型转变为以相对贫困为主。二是在传统收入贫困的意义上，贫困主要涉及基本生存需要，而新阶段下支出型贫困则具备消费性与发展性内涵。三是边缘贫困人口的多重需求使得贫困治理手段更加多元化。基于此，开发式扶贫转向保障式扶贫将是大势所趋，具有可持续性和可发展性，具备可发展的潜力因素。

1.开发式扶贫转向保障式扶贫的必要性分析

农村劳动力持续流失引发农村“空心化”，农村老龄化等问题也逐渐浮现，同时催生城市边缘贫困问题，医疗、养老、教育等多因素叠加的支出型贫困问题趋显，而传统以生产开发为主的开发式扶贫效果正日趋递减，因此，贫困治理应当转变发展战略，采取更具针对性的综合保障措施以及时应对。

（1）支出型贫困问题趋显。从脱贫攻坚任务看，到2020年之前平均每年需要减贫1 000多万人，减贫成本高、脱贫难度大。一方面，从剩余贫困人口构成来看，大多是老弱病残等特殊贫困群体以及教育文化水平低、内生动力不足的贫困人口，按照建档立卡数据，贫困人口中因病、因残致贫比例超过40%、14%，65岁以上老年人比例超过16%［15］，即使收入高于贫困线，也极易因刚性支出过高而致使实际生活水平处于贫困标准之下，从而陷入支出型贫困。支出型贫困更为真实地反映出农村贫困人口的生活状况。另一方面，支出型贫困人口的一个显著特征是劳动能力低下或不足，并不具备市场性增收的潜力，而且往往至少受一种特殊致贫因素的困扰，这种贫困状态具有一定的惯性，即使家庭收入高于贫困线，也容易因为家庭刚性支出剧增而重新返贫，根据国务院扶贫办2015年底统计数据显示，因病致贫、因病返贫户占比上升到42%［16］，已陷入“致贫”和“滞贫”的贫困恶性循环，如果继续采用“漫灌式”的开发式扶贫则难以积累提升人力资本达到预期效果，即通过发展社会整体经济来增加社会总财富从而间接增加贫困人口财富的方式已难获成效，局限性日益显现。因此，缓解支出型贫困应当根据贫困个体采取针对性的保障性措施，在重视兜底保障的基础上逐渐提高人力资本，加强内生发展动力。

（2）开发式扶贫效果递减。随着扶贫进程深入推进，经济增长附带的自主性减贫动力将逐渐被遏制，开发式扶贫效果逐渐减弱。一方面，伴随工业化、城镇化持续推进，发展初期开发式经济增长带来的涓滴效应惠及众多贫困人口，即便是不能直接获益的人口，也能从中间接受益，实现增收。但仍存在贫困人口漏出现象，他们由于病残弱等特殊原因无力积累人力资本，其技能、文化水平和现代经济部门的要求不相适应，因此会逐渐沉淀到整个社会底层难以脱贫，抗风险能力差，最终成为贫困脆弱性群体，引发社会阶层固化，并且随着贫富收入差距持续扩大，这种相对贫困问题日趋严重，脱贫率低、返贫率高，易引发马太效应，过往依靠经济增长的涓滴效应在逐渐降低。另一方面，随着收入不断提高，贫困问题将更多体现在城乡公共服务差异等方面，公共物品供给与分配不平等，贫困人口收入提高速度不及刚性支出增长速度。同时健康、教育等支出也在增加，对比城市，农村医疗、教育等基本保障长期落后，无疑加重了农村贫困人口的支出负担。从某种意义上讲，以开发为主的扶贫模式已渐不适用，扶贫工作需要更多关注于解决公共物品供给与分配在城乡、区域、贫富之间的差异化问题，从长期以来解决收入性贫困的阶段进入到建构公平的社会保障体系阶段［17］。

（3）“空心化”衍生边缘贫困。随着城市化进程不断推进，为寻求就业岗位和个人发展机会，农村地区的青壮年人口选择外出务工的比例逐渐增加，根据数据统计，2016年农村外出务工人数累计达1.69亿人，较2015年增加0.3%。而2017年前3季度农村外出务工人数同比增幅1.8%［18］。劳动力持续流失引发农村劳动力素质下降，农村扶贫开发后续乏力，贫困农村陷入“空心化”困境，并衍生边缘化贫困人口。一方面，留守贫困人口多为老弱病残幼，大多不具备劳动能力和劳动技能，对扶贫政策已形成惯性依赖，一旦脱离政府帮扶，极易返贫。同时在劳动力大量外流的背景下，农村地区发展产业缺乏相应劳动力资源，老年农民迫于生计而成为从事农业生产的重要力量，由于受生理性因素制约，这实际上加剧了贫困程度。另一方面，劳动力外流催生边缘化贫困，农民工难以分享城市发展福祉，仍旧呈现较为显著的原住地贫困痕迹，并在向城市转移的过程中表现出医疗、住房、教育等多重支出型贫困因素相叠加的耦合性贫困。传统减贫策略以农村土地的社会保障性质为基础，其地缘性限制在很大程度上制约着扶贫政策对农民工的普及适用，相较于农村贫困，治理城乡流动贫困人口将更为复杂。因此，随着扶贫战略纵深推进，应当构建适合留守贫困人口和边缘贫困人口需求的综合性保障体系，包括关注养老保障、注重健康扶贫工程、保障流动人口医疗服务及义务教育等方面。

2.开发式扶贫转向保障式扶贫的可行性分析

扶贫开发模式演变体现政府对贫困理解的科学化和系统化，这也体现上层政策设计渐进精准的理念演进过程。2020年之后政府需要面对的首要问题就是变革传统扶贫开发思路，转向保障式扶贫战略，当前贫困率持续降低、贫困识别趋于易化，分析贫困特征和国家政策走向可知，开发式扶贫转向保障式扶贫同样具有可行性，政府有能力也有条件为长期陷入贫困陷阱的异质性人口提供生活保障。

（1）贫困率持续降低。改革开放以来随着中国经济快速增长，农村贫困发生率持续降低，贫困人口生活水平不断提高。一方面，统计数据显示，贫困地区农村居民收入保持较快增长，生活条件明显改善，与全国农村平均水平差距逐渐缩小。农村贫困发生率从97.5%下降到5.7%，到2017年底，农村贫困人口持续减少，贫困率仅为3.1%［19］。这说明总体上扶贫战略的演进调整适合不同阶段贫困人口结构和贫困类型的变化。对比国际经验，一般来说当国家的贫困发生率降到3%左右时，通过开发路径继续解决贫困问题就会变得比较困难，此时需要社会保障来进行兜底［20］。另一方面，中国经济转型快速推动经济增长。1978—2017年，中国国内生产总值（GDP）的年均增长率超过9%，到2017年，按照美元计算，中国人均GDP达到8 826美元，中国已成为中等偏上收入的国家［21］。未来中国经济潜在增长率平均增速将保持在6.4%左右的中高速增长状态，具备持续较快增长的潜力［22］。此外，党的十九大报告明确提出：让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会。处于发展困境的弱势群体是贫困人口的主要结构组成，并主要以个体性贫困方式呈现，依附经济发展带来的涓滴效应难以在此类性质的剩余贫困人口中体现，社会保障在满足特殊贫困人口发展需求方面的作用亟须加强。综上，经济实力的持续提高和绝对贫困人口规模大幅减少，为开发式扶贫转向保障式扶贫提供可行性条件，政府既有条件也有能力为相对小众的弱势贫困群体提供生活保障。

（2）贫困识别趋于易化。贫困是动态发展而且相对的概念，2020年以后，社会经济环境发生变化，农村绝对贫困将消除。从贫困性质来看，贫困将由绝对贫困、收入贫困转向相对贫困、支出贫困，从贫困群体差异性分析，贫困将由结构性贫困、区域型贫困转向阶层性贫困，这也是转变农村扶贫开发战略必须遵循的必然趋势。较之于传统意义上的绝对贫困而言，未来致贫因素和贫困人口的识别更为易化。一方面，学者潘慧利用具有全国代表性的CHIP 2002年、2007年和2013年农户样本考察贫困家庭特征变化对比趋势表明，随着时间推移，未来贫困户更多具有老弱病残等特征［23］。预计到2020年，60岁以上的老年人口将达到2.55亿人，到2030年占比将达到25%，高龄老年人口总量将不断增加，老龄化进程明显加快［24］。农村地区陷入长期多维贫困的儿童比例仍然远高于全国平均水平和城市地区［25］。截至2017年2月，贫困残疾人口依然有335多万人，这表明2020年以后贫困将主要表征为以老弱病残幼等弱势人群为主的相对贫困，因老、因病、因学、因残等支出型贫困是主要致贫原因［26］。另一方面，农村绝对贫困人口数量已大幅减少，未来老弱病残作为特殊贫困群体相对小众，其识别特征较为明显，易于精准认定识别，操作难度降低，避免发生分歧，其扶贫政策执行成本也较低，较易接受公众监督，更为契合社会发展公平正义的原则理念。因此，未来实现稳定扶贫要注重保障式治理范式，通过实施覆盖式福利制度形成对弱势贫困群体的全面保护。

（3）契合国家政策导向。党的十九大报告明确提出全面建设社会保障体系，社会保障事业将会成为未来主要的发展目标。新形势下社会保障体系重点在于强调“全面建成、尽快实现”。全面建成多层次的社会保障体系是成熟、定型的保障制度安排，尽快实现表明其紧迫性，加快实现全国统筹。同时，国务院机构调整彰显中央政府推动改革社会保障制度的决心。2018年3月国务院机构改革撤去15个正、副部级单位，社会保障等相关部门如人社部、民政部等依然在列，并增加相关一部一局，这从根本上优化了社会保障管理体制，凸显社会保障制度在国家发展转型中的重要地位［27］。2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，推动扶贫攻坚与乡村振兴有机结合，促进教育、医疗等资源向农村倾斜，推进城乡基本公共服务均等化，提升托底保障能力和服务质量，实现全民覆盖、普惠共享、城乡一体［28］。2018年10月，民政部和国务院扶贫办等部门共同制定关于特困人员供养服务的行动计划［29］，进一步增强对特困人员的集中供养保障能力，提高生活不能自理特困人员的集中供养率，保障深度贫困地区特困人员的基本生活，有效发挥社会保障的兜底作用，尽快建立健全完善的社会保障制度，实现“幼有所育、病有所医、老有所养、弱有所帮、贫有所济、残有所扶、遭灾者有救助”的同时，方能真正实现共同富裕的最终目标。党的十九大以后，政府已加紧制定颁布一系列相关扶贫政策，从国家层面确立社会保障制度在扶贫攻坚阶段中的中流砥柱作用，体现政府扶贫改革由效率优先逐步进入以维系社会公平为己任的渐进式发展路径。

三、未来展望

回顾扶贫开发实践历程，稳中有进，并呈继承和发扬的特点，其上升式的演变脉络体现政府对贫困问题从静态到动态、从单一到多维的科学化和系统化的认知演进过程。 实践证明，中国政府成功走出了一条具有中国特色的扶贫开发道路。未来消除绝对贫困之后，社会将进入相对贫困阶段，贫困问题将更多体现在权利、能力、文化、收入等多维因素方面，异质性弱势群体将成为贫困群体的主要人口构成。因此，2020年后扶贫工作重点应当是尽快完善推进以保障式扶贫为主的综合性发展战略，未来需重点注意以下问题。

第一，重视保障式扶贫，兼顾开发式扶贫。一方面，当前保障式扶贫仍处在补缺型的生存福利阶段，对达不到基本生存水平的贫困人口提供公共服务。随着贫困人口生活水平不断提高，其长期目标应当是从特惠弱者扩展至普惠全民，实现全民平等受权、满足美好生活需要的发展型社会福利，这需要分阶段拓展、梯度推进。近期重点应致力于实现基本公共服务东西区域间的均等化、城乡间的均等化和贫富群体间的均等化，加强对底层群体社会福利的投入，提高底层群体对公共福利的获得感，降低社会分化带来的潜在风险［30］。另一方面，重视保障式扶贫并不是摒弃开发式扶贫，开发式扶贫已从扶贫开发这一矛盾的主要方面转化为次要方面，鉴于贫困具有波动性、长期性和复杂性等特点，今后仍然需要开发式扶贫长期发挥作用，主次兼顾、综合治理，实施以保障式扶贫为主、开发式扶贫为辅的综合性扶贫战略。

第二，重视社会保障与扶贫工作有效衔接。当前社会保障制度的发展仍不足以满足贫困人口的需求，而社会保障政策与扶贫政策的衔接也存在错位等问题，在一定程度上制约着扶贫成效，未来要加强保障式扶贫的统筹安排和政策设计，发挥保障制度的整体效果。关于如何统筹设计保障式扶贫也不能囿于定式思维，保障式扶贫并不是对老弱病残等弱势群体采取一兜了之的方式，重点是针对全部或部分丧失劳动能力，或者难以依赖产业就业帮扶的弱势贫困人口，考虑建立以保险、救助、福利制度为主体，以慈善为辅的综合保障体系，通过多种措施实现兜底保障。并注重提高特殊贫困群体家庭的自我发展能力，以实现生计多样化，增加收入来源，巩固扶贫成果，避免返贫。

第三，重视政府在脱贫攻坚中的主导作用。贫困是复杂的社会现象，单纯通过市场机制无法消除，需要政府成为主导力量，但这并不意味着由政府包办。并且扶贫也是一项复杂的社会工程，政府作为主导力量难以形成弹性的贫困治理体系回应多元贫困的现实需求，因此，应当处理好政府与市场、社会之间的关系，鼓励多元社会主体参与，积极引导社会力量协同应对，发挥市场经济体制的激励作用，建立责任共担的社会保障机制，形成共同抵御贫困的扶贫大格局，防范惯性依赖和道德风险，实现城乡平衡充分发展。

第四，重视城市贫困和边缘贫困问题。一方面，城市贫困作为转型期的结构性贫困产生于社会结构变迁及体制变革的进程之中，2020年之后，政府应考虑建立城乡一体化的贫困治理战略，制定适合城乡共同发展的公益性政策，作为针对城乡贫困人口脆弱性的政策延伸，从整体层面推动城乡融合发展。另一方面，针对农村流动人口城市化进程中衍生的贫困转移问题，政府可以考虑建立贫困流动人口享受所在城市扶贫政策的进入及退出机制；在现有城市扶贫体系的基础上，结合流动人口专项公共服务和社会保障政策，有重点、有次序地推动扶贫政策融合与体系建设，分类分步地将各类流动人口纳入城市扶贫对象等。

第五，持续关注支出型贫困。因病致贫、因残致贫、因学致贫和因灾致贫等属于主要的支出型贫困类型，脱贫难度大，此类弱势贫困群体在经济发展干预下难以自主脱贫，而且在遭遇病、伤、残、灾等风险情况下极易再度返贫。尤其在深度贫困地区，贫困对象向自身禀赋缺失、难以培育和修复的弱势群体集中，因病、因灾致贫和返贫率皆高，抵御灾害能力不足，多维致贫因素复杂多样，支出型贫困特征明显，脱贫基础薄弱。到2020年温饱问题解决之后，弱势群体依然面临发展和病、残、灾害等支出型贫困问题，这应该作为未来扶贫政策设计的着力点加以规划考虑，同时重视系统设计返贫风险预警指标体系，设立返贫风险预警监测机制，完善风险预防体系，以预防返贫风险、消除返贫现象或减缓返贫治理难度。

第六，重视研究相对贫困，强化人力资本开发。一方面，2020年后贫困问题更多涉及相对贫困，城乡居民之间收入差距将长期存在，使得相对贫困只能够缓解而不能消除，因此必须把相对贫困控制在一个合理范围之内，如何进行测度并设计配套指标体系也将是贫困研究的重要问题。另一方面，由于教育的减贫效应最为显著，政府应把人力资本开发利用作为中长期战略，通过持续性转移支付等措施加大教育扶持力度，完善经济与教育共同发展机制，提高贫困人口内生发展能力，增强贫困家庭风险抗逆力，阻断贫困代际传递，从事前预防的视角介入贫困而不是事后补救，把贫困消除在“上游”。