农村宅基地流转制度研究综述

邓杉杉

（广东海洋大学管理学院 广东湛江 524088）

1 引言

2015年，我国进行“三块地”改革试点探索宅基地“三权分置”改革，促使宅基地流转激发农村土地资本活力，因此宅基地流转机制改革工作将成为未来我国理论界和实践的重要工作内容。在中国知网以宅基地流转和宅基地退出作为搜索关键词共出现3千多条检索结果，通过检索发现我国关于宅基地流转的研究文献开始较早但主要繁荣阶段仍集中在城镇化迅速发展的十年，主要集中在宅基地流转现状、流转机制、退出机制等几方面。“三权分置”使我国宅基地流转机制跨入新阶段产生新要求，流转机制改革成为重要研究内容。本文以2019年前的宅基地流转机制文献为分析对象，以流转现状和争议、流转机制研究、流转机制改革为逻辑线对流转制度研究进行梳理。

2 宅基地流转争议及现状研究

2.1 宅基地流转争议研究

学术界关于宅基地流转存在三种声音：自由流转、禁止流转、限制性流转。方文、王梦佳认为根据《物权法》宅基地使用权属于用益物权具有财产属性，因此有权利自由流转；二宅基地是农户重要的财产可以增强农户担保、抵押的资本。三从公平视角看，农村宅基地与国有土地建设用地同属于建设用地，限制农村宅基地自由流转剥夺了农民部分财产权不利于社会公平。同时部分从学者政治、经济、法律三方面分析宅基地流转的意义，认为宅基地流转是社会主义市场经济的内在要求，限制宅基地流转违反了现代物权法的要求。反对者主要基于宅基地的保障功能认为宅基地自由流转会引发社会风险威胁社会稳定；其次乡村宅基地是我国重要的土地资源储备，如果宅基地自由流转可能会造成乡村土地被占耕地面积被压缩。限制性流转是认为宅基地具有财产属性应该路转但是为保障社会稳定应由政府制定流转计划并对流转条件、流转对象、流转程序等进行严格审定。

2.2 宅基地流转现状研究

唐鑫以北京市郊区农村为例对宅基地流转现状进行研究，主要流转形式为买卖房屋和出租且存在隐形市场。周宁对湖南省四村宅基地流转情况进行调查，发现私下买卖流转现象大量存在流转程序不规范。李博认为存在宅基地闲置、“一户多宅”和超占面积现象、地下隐形市场交易普遍存在、宅基地融资功能低等问题。我国农村宅基地流转现象经济发达地区多于经济落后地区，且普遍存在隐形市场交易、宅基地闲置严重、流转秩序混乱等问题。董新辉提出我国宅基地使用权流转制度法律供给的不足和滞后，宅基地使用权公权与私权、法律与政策复杂交织的制度是我国农村宅基地流转的主要障碍，提出以“三权分置”为关键路径，对宅基地流转确权、权能界定、流转市场进行完善。吴洪锋、李海燕、张文等都认为宅基地流转法律与实践背离、“房地分离”的制度是我国宅基地流转的主要障碍，提出要完善宅基地确权制度、完善宅基地流转法律制度。

3 关于宅基地流转机制研究

根据吴明发教授的理论本部分从使用权人流转因素、流转市场机制、流转退出机制、流转管理机制几方面进行文献梳理。

3.1 使用权人流转因素研究

3.1.1 使用权人权益保护研究。学术界反对宅基地流转主要基于宅基地的保障功能，部分学者借助相关理论工具对农村宅基地流转的风险和权益变化情况进行实证分析，并基于降低流转风险、保护农户利益角度提出对策。刘永健、朱建南等认为宅基地流转对政府、集体、农户均产生风险，造成社会稳定、农户利益受损等问题。王兆林等通过对1829户农户进行调查分析后得出农户住房问题、保障问题、就业生计问题等是退出农户退出宅基地的主要风险。黄贻芳、谷燕珍运用相关理论分析实证调研得出宅基地流转使得农户居住状况等社会权益得以改善，但农户的经济、政治权益一定程度受损。薛珂运用福利经济学对3大流转模式农户福利进行分析，得出以市场主导为交易机制的集体推动模式农户福利水平最接近福利标准。陈利根、成程对宅基地流转模式对农户福利影响进行分析，、基于农民福利保护视角提出流转模式向自由市场化流转转变。

3.1.2 使用权人流转意愿研究。流转意愿研究是农户宅基地流转行为的另一重要影响因素，我国学者在实证基础上形成了较为统一的结论，主要从农户层面、政府层面、区域特征、宅基地层面进行研究。农户层面影响研究主要分为家庭特征、个人特征两方面，王慧敏得出宅基地流转意愿受家庭结构、劳动力数量、参保状况等因素影响。吴东认为家庭收入、文化水平等因素影响程度深。王成量对农户突破本集体流转意愿进行研究，发现农户流转意愿较强、家庭劳动力数量和宅基地数量是主要影响因素。吴明发对农户层面影响因素进行实证分析家庭经济水平影响最大、家庭人口数次之，其他因子影响度不显。徐星路认为区域经济水平发达促进流转、与城市距离对流转意愿产生影响。姚伦双以人类发展指数为标准划分区域，得出区域经济水平越高流转意愿越强、区域位置越差流转意愿强。邓梅娥等对宅基地产权权能为视角得出产权权能完整度、认知度、宅基数量面积与流转意愿正相关。吴欣等认为宅基地退出补偿标准、补偿方式等因素影响退出意愿。

3.2 农村宅基地流转市场机制研究

3.2.1 农村宅基地流转市场研究。我国合法的宅基地流转市场还处于初步探索阶段，袁瑛将流转市场划分为政府为主导的一级市场、部分市场化的二级市场、市场化的三级市场。郭勇则分为政府主导的城市一级市场、集体经济组织主导的农村二级市场、农户自发的农村土地一级市场。我国宅基地流转市场不同经济水平区域发育程度不同，东部经济水平发达地区如广东初步建立市场交易平台实现使用权上市流转，西部经济水平落户地区则更多是政府主导的一级市场。宅基流转市场研究主要以各省市典型流转模式为例，对流转市场的交易机制、利益分配、评估定价等内容进行分析。关江华、黄朝禧通过双边理论分析得出：基于政府主导的双边市场是现有政策制度下最优的市场，要强化双边市场的建设以整村、整组为单位进行流转、建设相关交易服务平台。张勇认为要宅基地流转市场与农村土地承包经营权市场进行合并促进宅基地内部流转，同时要搭建专业的交易平台和中介服务机构探索宅基地外部流转。唐露婷认为有序进入流转市场是土地流转的前提相关部门要加强对流转宅基地和主体的资格审查，同时以县为单位积极建立交易中心、信息服务中心，并设立专业的评估定价机制，最终建立起城乡统一的流转市场。袁瑛认为以市场为主实施区域性定价，利益分配以农户为主、集体经济组织收取小部分、政府获取最低收益。赖夏华用成本收益法、市场比较法试图探索我国宅基地进行定价评估。田迎晓提出我国宅基地利益分配向集体组织和农户倾斜，集体组织只参与初次分配，政府则只收取税收和相关手续费用。

3.2.2 农村宅基地流转形式和模式研究。我国宅基地流转形式主要有出租、入股、置换、抵押、退出等形式。在实践探索过程中各地形成不同的流转模式，根据不同标准划分为：按照流转市场可以划分为政府主导型、集体经济组织主导型、农户自发型流转（黄巧玲、王梦佳），根据宅基地产权流转分为“保权模式”、“转权模式”（章和运）。我国各地根据经济发展水平和宅基地流转市场发展程度探索出不同模式，目前主要的流转模式有天津的“宅基地换房”、重庆“地票”模式、广东“使用权上市”模式、成都“住房联建模式”、嘉兴的“双放弃”模式等。刘晓霞对上诉部分模式的做法和成效进行研究，提出我国宅基地要走向市场为主导的模式，引入市场的经济机制构建市场为主导的流转机制。陈利根、薛珂、张梦琳认为3种模式的交易机制、权属变化、农户利益、资源配置等内容进行分析，认为短期内我国难以打破城乡土地市场二元化结构，在现行结构下农村集体推动型模式实现农户利益最大化，但长期来看最终要转向市场主导模式。

3.3 宅基地退出机制研究

退出是我国宅基地流转的重要形式，是宅基地流转的终端形式，主要研究内容包括宅基地退出意愿、退出补偿、退出方式等。宅基地退出意愿基于流转意愿，同时退出补偿、退出激励、政策其他因素共同影响着农户退出意愿。我国宅基地退出补偿形式分为实物补偿、货币补偿、权益补偿三类。黄璐水、胡龙君对宅基地退出政策进行梳理认为我国宅基地退出制度收回制度不健全：无限和无偿使用制度、退出补偿政策等配套政策不完善促使宅基退出的动力不足，因此完善宅基地收回制度和补偿制度成为宅基地流转的重要环节。程春丽认为我国现行补偿机制由政府单方面制定、补偿内容只包括了房屋价值并未体现宅基地价值、宅基地发展权价值、农用征地和城市建设征地补偿标准两级化等问题，要扩大宅基补偿范围将土地价值和土地发展权引入补偿范围、要提高补偿标准。张勇认为宅基地退出补偿体系应该农户的经济权益、社会权益，并对农户宅基地使用权价值、房屋价值、宅基地发展权价值进行测算，提出“1+X”、“1+3+X”两种补偿模式。朱从谋宅基地退出功能损害及土地发展权理论构建退出补偿体系和测算模型，并以义乌市“集地券”模式为例对补偿标准进行测算。胡龙君明确农户自愿放弃、建设乡村基础设施等五项宅基地收回条件。

3.4 宅基地流转管理机制研究

徐建超、赵佰钦、郭勇主张确权工作是宅基地流转前提，政府要规范确权程序、完善确权登记制度；在保障农户基本居住权益基础上，建立宅基地有偿使用制度，宅基地使用费各地区国土资源部根据地区经济水平进行自主定价。任宝林提出宅基地退出机制应由政府为牵头人，加大政府财政投入和管理力度，在城乡建设用地“增减”挂钩政策应由国土资源部门统一管理；同时要结合城市规划建设统筹乡村规划建设，最后政府要建立相应的奖励制度激励农户退出，加强农户就业培训，减少农户退出顾虑。宋辰浩指出在完善宅基地流转市场、扩大流转范围的同时，政府要建立流转审批制度、强化农户社会保障体系建设、深化户籍制度改革、建立新的使用权人管理制度。范辉提出农村宅基地退出可发展权是城市土地规划范围内进行衡量的，因此政府编制详细的城市规划和土地规划；由政府领导建立宅基地发展银行用以购买或供给土地发展权指标；改变以“土地财政”为主的发展模式，确立以土地发展权为主的新发展模式。瞿理铜主张参照日本宅基地流转审核制度强化审核，构建流转价值指导体系；实行宅基地有偿使用制度、宅基地纳入不动产登记范围。

4 宅基地流转机制改革研究

2015年，我国在33个区县进行试点，“三权分置”下的宅基地流转机制改革取得一定成果。曾旭辉对江西余江区和四川泸县“三权分置”进行研究得出传统农区宅基地流转要加强村民在资格认定的参与度、建立指标交易制度、强化村集体组织的主导作用。钱泓澎指出义乌市建立了有偿选位、有偿调剂、有偿使用、集地券四大流转市场，形成了政府管理、村土地民主管理组织、村民共同参与的流转机制，要继续完善有偿使用、利益分配机制、扩大集地券制度。刘圣欢对云南大理银桥镇宅基地“三权分置”进行梳理，明确宅基地“三权分置”居住功能为底线、还权扩能为核心等对策。宅基地“三权分置”虽然取得一定成果，但面临着诸多的挑战和困难。丁国民、龙圣锦认为宅基地“三权分置”的主要障碍有“资格权”设立法律依据不流转法律不完善，因此资格权使用权权能界定和法律制度的完善是实现“三权分置”的突破口。王超结合湖南郴州试点经验对我国宅基地“三权分置”政策的实施障碍进行实证分析，得出资格权法律认定困难、使用权权能纠纷是我国宅基地“三权分置”实施的主要障碍。朱明芬认为义乌市宅基地“三权分置”改革存在权能扩展不充分和权力运行失范的双重困惑，因此要加快相关法律法规的建设、理顺政府市场农户的关系，做好扩权还能。

5 评述及启示

我国现有宅基地流转研究主要围绕流转争议、流转现状及问题、流转机制、流转改革几大方面，为完善我国宅基地流转制度提供了丰富的理论基础，为我国宅基地制度改革提供了思路。（1）配套法律政策是前提。通过宅基地流转争议和现状研究，发现为解决隐形市场，宅基地流转政策未对土地发展权益进行考虑从而对农户经济、政治利益造成损害等问题，主要原因就是我国现行法律政策滞后化，因此宅基地流转机制改革首先要搭建配套法律政策。（2）完善流转机制是关节。通过对流转市场机制相关文献进行分析可以发现，市场为主导的流转模式是我国宅基地流转改革的必然趋势，各地区要结合自身情况完善宅基地流转三级市场，最终要构建城乡一体的流转市场。（3）政府管理是保障。目前我国关于宅基地退出补偿主要是由政府单方确定的，且退出补偿标准通常仅包括房屋及附属设施价值，因此要建立包括宅基地价值、宅基地发展权价值、房屋价值的补偿体系，构建政府为主导、金融机构中介结构等多方组织共同参与的集管理服务为一体的多极化管理机制。未来我国要做好“三权分置”下的宅基地流转机制改革研究，为乡村振兴、调动乡村生产力提供理论指导。