中国当代饲料工业的政策效应研究

朱冠楠

(南京农业大学人文学院，江苏 南京 210095)

饲料产品就是人类的间接食品。随着我国饲料工业的发展，尤其是改革开放以来，饲料成为日常话语中的高频度词汇，引起了社会各界和广大消费者的高度关注。饲料工业是连接农业和工业的纽带，饲料生产直接影响动物类食品的数量和质量。动物消化后的饲料排泄物是环境污染的重要来源。更为值得关注的是，饲料产品中种类繁多的添加剂，有的甚至超出了文明认知的范围，成为左右文明进程的一个不可轻视的生态问题和社会问题。

一、建国初期的饲料粮供给政策

在百废待兴的建国初期，我国对内需要尽快医治长期战乱的经济创伤，快速恢复生产，构建社会新秩序；对外需要应对二战后资本主义阵营对我国进行的政治孤立、经济制裁与军事封锁。发展农业生产，特别是粮食生产，成为整个国民经济恢复和发展的基础。

经过农村的土地改革运动和促进农业发展的激励政策，到1952年，粮食生产基本得到恢复，产量有所增加，但是仍然不能满足社会对粮食的旺盛需求，粮食供需的缺口仍然还很大。国家粮食部1953年6月2日的报告称，1952年7月1日到1953年6月30日的粮食年度内，国家收购粮食547亿斤，比上年度增长8.9%，而支出587亿斤，比上年度增长31.6%，收支相抵，库存减少40亿斤。[1]鉴于此，1953年10月，周恩来签署《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，决定要统一地、有计划地在农村收购粮食，并按照统一有计划的原则向城乡供应。同时颁布了“粮食市场管理暂行办法”，其中第2条规定：所有私营粮商，在粮食实行统购统销后，一律不准私自经营粮食，但在国家严格监督和管理下，得由国家粮食部门委托代理销售粮食的业务。跨行跨业兼营粮食的私商，除少数大城市经国家特许代销者外，一律禁止兼营粮食。此外的第5条规定：工业用粮，一律由国家粮食部门有计划地予以供应，不准私自采购或转售粮食。根据粮食用途的分类，饲料用粮是归入工业用粮供应指标的。很显然，饲料用粮被纳入当时的粮食管制范围，必须由国家粮食部门有计划地予以供应。[2]

当时，我国广大农村的传统畜牧业依然实行自然放牧和农户散养的方式，因而不存在饲料生产和供应方面的改变，也不会产生全局性的饲料粮需求和供需矛盾的问题。但是，建国之初，我国社会出现了一些新情况和新群体，国家需要在国民经济计划中设立一定数量的畜禽养殖企业，以便为社会的特定群体提供肉蛋奶等动物类食品。于是，满足这些国营养殖企业的饲料和饲料粮的供应，就成为了国民经济计划的一个组成部分。

第一，新中国成立后，大批妇女离家就业。哺乳期的妇女在上班时间不能给婴幼儿哺乳，社会需要提供足够的婴幼儿代乳品。在供给制的文件中，专门设有一项叫“婴孩奶费”，5周岁前的城镇孩子都能享有每天半斤的鲜奶供应，凭票到供奶点取奶。因此全社会亟须大量发展奶牛饲养，需要相应的草场、专用青贮饲料地以及饲料粮和营养蛋白的配料等等。

第二，建国初期，国家对高级干部、高级知识分子以及抗战前参加革命的干部实行特供制。从中央到各地的大小机关以及国有企业，都设立有后勤部门，负责生产、采购、运输和分配特供物资。特供品中就包括了日常生活的肉蛋奶等食品，而集中生产这些动物产品，需要专门的饲养机构，配拨足够的饲料原料。

第三，解放军的军马饲料和特供食品生产。建国初期，我国军队的机动车辆很少，卫戍守边的货物运输主要依靠马匹。而服役中的军马不可能自然觅食，因此需要提供足够的军马饲料。另外，军队在特供序列中是相对独立的系统，也需要建立与政府系统一样的副食品特供部门，需要拨给数量不菲的饲料粮，以满足军队系统生产肉蛋奶的需要。[3](P201～202)

由于以上三方面的需要，尽管在粮食严重短缺的情况，建国初期的粮食分配中，仍然要调配出相当数量的饲料用粮，以保证列入特供和专供目录的肉蛋奶等食品的生产和供应。当时，这类食品具有“政治食品”的禀赋，不可须臾或缺。这类食品的来源，部分来自农村的散养禽畜，但是当时农村经济落后，农民生活贫困，农户散养的禽畜数量很少，不能满足对特供群体的需要。因此，国家必需在经济计划中安排相应的养殖企业，集中生产动物类食品。

1955年8月5日，国务院批准发布的《市镇粮食定量供应凭证印制使用暂行办法》列有“市镇饲料供应证”，它与市镇居民粮食供应证、工商行业用粮供应证并称为粮食供应三大证。即使在当时的军用粮食供应中，服役军马的饲料粮也要实行定量供给。原国家粮食部正式印制发行的“军用马料”粮票，面额分为50斤、100斤、1 000斤、5 000斤等四种。在一个连服役军马的饲料都需要定额配给的时代，自然拿不出多少粮食来饲养猪鸡畜禽。[4]

这一时期，我国一些规模较大的国营养殖企业，开始使用机电设备对饲料进行粗加工，比如对粉碎、切割、混合、搅拌、烘干、包装等作业环节进行了机械化生产，形成了我国饲料工业的雏形，可称为饲料工业的萌芽期。而大多数中小型养殖企业，仍然是人力畜力的作坊式碾磨作业，甚至是直接以原粮形态饲喂。建国初期的传统形态的饲料加工，具有消耗粮食多，饲料报酬低，饲喂方式落后的时代性缺陷。

二、人民公社时期的饲料用粮和用地政策

人民公社时期大致横跨我国的“二五”至“四五”计划之间。我国的饲料工业在这个特殊的历史阶段中得到了一定程度的发展。这期间经历了大跃进、三年自然灾害，国民经济恢复和调整、文化大革命、三线建设等等。直到1971年至1975年的“四五”计划，开始强调经济效益，注重沿海地区经济建设。特别是1975年邓小平主持开展经济大整顿工作，使“四五”计划指标基本完成。

尽管在这个跨越将近20年的时期里，我国社会事业和经济发展经历大起大落，曲折起伏，但是我国的城镇化、工业化的进程依然获得了较快发展。人数大幅增加的城市居民和企业职工对鱼肉蛋奶的大量需求客观上要求计划经济增加畜禽养殖比重，从而相应地需要加大饲料用粮和饲料用地的配拨数量。我国真正的现代意义的饲料工业体系，大致也在这一时期逐步建立和完善。

1958年，全国各地农村普遍建立了人民公社制度，城市工商业的社会主义改造也基本完成。全国农村实行人民公社化以后，国家的粮食短缺问题仍然存在，能够提供畜牧业发展的饲料用粮和用地的数量仍然非常有限。制约畜禽生产和供应的首要因素仍然是粮食供应不足的问题。在计划经济体制下，地方政府为了解决“粮饲争地”“人畜争粮”的难题，因地制宜地采取了许多相应的措施。

例如，当时黑龙江省的作法是：①凡城镇交售鲜奶的国营农牧场和集体所有制的奶牛场，每3斤鲜奶供应一斤精料；②机关、企业、学校等饲养的奶牛，原则上自行解决精料；医院、疗养院、托儿所、幼儿园以及其他特供单位饲养的奶牛，按第一条对待；③城镇个体饲养的奶牛所需精料，一律实行以奶换料，每4斤奶换一斤精料。[5]

与黑龙江省南北相望的广东省的规定是：①补助标准：用于制造乳制品的鲜奶一斤补助粮食0.2斤，或者每斤纯奶粉补助粮食1.6斤。②补助范围：只用于收购加工乳制品的鲜奶及收购炼乳、奶油、奶粉等乳制品的补助，饮用的鲜奶不予补助。③补助办法：各地商业部门向乳制品厂收购乳制品的补助粮，可发给奶厂转发给供应鲜奶的单位或个人。也可由商业部门直接发给提供鲜奶的农牧民。[12]如果以黑龙江省和广东省对牛奶补助粮的平均数，即每4斤牛奶补助1斤粮食为收购牛奶的粮食补助标准，以1958年的全国年产牛奶15亿斤计算，国家需要提供3.75亿斤粮食来维持奶牛饲养，折合为18.75万吨粮食。以1958年全国产粮19 765万吨计算，奶业用粮仅相当于年产粮的千分之一左右。其它的畜禽饲料用粮也很有限。

除了给国营畜牧单位配给饲料粮之外，另一个措施就是增加饲料种植基地。在计划经济时代，我国畜牧企业被分隔成国营与集体两类，国营畜牧企业占90%左右，仅占耕地总量的10%。而农村集体占有耕地的90%，却只有10%的畜牧业。这是一个两难的问题，国营畜牧业特别是奶牛业的发展，需要有足够的农地种植饲草。为了解决这个体制性的问题，各地政府采取了许多变通的办法。

以北京和上海为例。北京市的解决办法是“集体转国营”。1958年11月28日至12月10日在武昌举行的党的八届六中全会“关于人民公社若干问题的决议”规定：“农业生产合作社变为人民公社，使原有的集体所有制扩大了和提高了，并且带上了若干全民所有制的成分，但是这并不等于已经把农村中的集体所有制变成了全民所有制”。当时北京市为了解决城市奶业产品的供应问题，需要扩大奶牛养殖，需要统一规划饲料种植用地，于是将一批郊区集体所有制人民公社改为全民所有制人民公社，其中涉及朝阳、丰台、海淀、门头沟、昌平、大兴等6个区的26个人民公社和周口店的良乡公社(包括原国营长辛店农场)。改制后的人民公社按照国营企业进行计划管理，将其中的10万亩耕地改为饲料用地，确保在青贮、青饲、块根饲料等供应上满足北京地区的国营奶牛场的饲料自给。[6]

上海市采取的办法正好相反，叫“迁建下放”。具体做法是，把近郊的国营奶牛场迁往远郊区县，下放给地方的农村公社或地方国营企业，然后由地方解决奶牛饲料用地问题。例如，国营上海市牛奶公司将饲养于市区的3 500头奶牛分别下放到嘉定、宝山、青浦及浦东等处，有的直接迁往崇明县内的农场。经过这一番调整，上海的国营牛场比例下降了，农村集体所有制的牛场增多了。这样可以解决牧草饲料的种植问题。[7]

其他省市区的做法大致也是二者之一，或者兼而有之。这些事例说明，我国在计划经济时代，事实上已经出现了农业种植的“三元结构”模式，即粮食作物、经济作物和饲料作物的生产组合模式。只是它的产生来源于计划，而非市场的配置。尽管它的资源配置效率受到很多体制性的条件限制，但是在物质匮乏、粮食短缺的时代，这已是最大限度满足动物性食品供应的最佳制度安排。

我国关于当代饲料史的文论中，大都认为中国饲料工业起源于20世纪70年代。最常被提起的事例是，1974年上海市进出口公司土产分公司，在江桥公社创建了我国第一个生产配合饲料的企业。北京市饲料公司于1976年4月，动工兴建了全部采用国产设备的北京市南苑配合饲料厂。同年6月，农业部从匈牙利引进我国第一个配合饲料成套设备，组建北京东沙配合饲料厂，这是我国饲料产业第一次引进国外的先进设备。[8]

饲料的主要原料是粮食及其衍生品，饲料工业发展的制约因素是国家实行的粮食配给供应政策。由此就不难理解，1974年上海市进出口公司与江桥公社创建配合饲料厂，实际上是利用体制外的集体粮食打了个“粮食政策擦边球”。北京市饲料公司与南苑农场兴建的配合饲料厂则是利用了南苑农场当时的特供饲料粮指标。北京市的国营农场，主要任务是保障首都的肉蛋奶等副食品供应，因此从建国初期起就一直享有饲料粮配给指标，如1947年由军队划转的国营北京南郊农场、1949年建立的国营北京双桥农场、1950年建立的国营北京巨山农场、1954年建立的北京市福利农场和国营北京东郊农场，1955年建立的北京市公安局团河农场等等，都负有向首都特供群体提供肉蛋奶的特殊职能，都享有国家饲料配给的优越条件。[3](P207～208)

三、粮食价格双轨制的饲料工业政策

十一届三中全会以后，国家的农业政策趋向是，逐渐放弃指令性生产计划，逐渐缩小指令性统购的范围。价格和奖励措施成为重要的政策工具。农民的种粮积极性空前高涨。粮食产量逐年增长。但是我国粮食产量仍然没有达到供需平衡，当时每年仍需进口大量粮食。针对这种情况，1982年初，中央一号文件强调粮食购销要“以计划调节为主，市场调节为辅”，粮食双轨制政策初现端倪。1982年底，中央政治局通过《当前农村经济政策的若干问题》决议，开始推行了粮食市场化改革：一是允许农民自由处理其完成统购任务之后的余粮；二是将国家强制性的征购转变为国家和农民之间平等的契约交易关系。决议同时鼓励国营商业要积极开展议购议销业务，参与市场调节。

在改革开放初期，国家仍然实行1955年8月5日颁布的《市镇粮食定量供应凭证印制使用暂行办法》，所有的饲料工业用粮，要么是不纳入国家配给管理体制的农村集体所有制的口粮之外的余粮，要么是市场上流通的城镇居民和农村社员的餐食余粮。当时我国的农村粮食市场已经“开放”，但粮食管制政策尚未“放开”。为了保持市场稳定和城镇居民的消费者价格的稳定，除了供应农村的奖售粮、饲料粮、种子粮实行购销同价外，其他粮食销售价格继续保持改革之前的水平不变。

这个政策为饲料工业的发展提供了良好契机。此后的一个短暂时期，我国的饲料企业，主体是以正大集团为代表的外资、合资企业，内资的饲料企业大多属于国家粮食系统的下属单位。这说明这一阶段的饲料原粮主要来自掌控粮食配给的部门。个别的民营饲料企业，如后来的希望集团当时就能够走到前台，那是将企业运营成本压缩到高价原料粮的利润之下的成功案例。[8]

1983年1月12日，邓小平发出“饲料要作为工业来办，这是个很大的行业”的指示，[9]相关部委立即响应，2月19日国务院转发国家计委“关于发展我国饲料工业问题的报告”。1984年12月26日，国务院转发国家经委《1984—2000年全国饲料工业发展纲要(试行草案)》。这是我国第一次从国家经济发展层面对饲料工业进行产业规划和布局。

1985年提出“粮改方案”，即正式取消粮食统购，改为合同定购。取消粮食统销以后，任何单位不得再向农民下达指令性生产计划。农产品不再受原来经营分工的限制，实行多渠道直线流通。粮食的经营、加工、消费单位都可以直接与农民签订收购合同，农民也可以通过合作组织或建立生产者协会，主动与有关单位协商签订合同。由此，我国粮食市场化改革迅速步入了双轨制时期。

在粮食双轨制的政策背景下，对于饲料工业是一个市场利好。利好的表现来自两个方面，对于高度市场化的合资外资和民营饲料企业，它不再受制于饲料原粮的限制，可以源源不断获得市场价格的原粮供应；对于原来的国有饲料企业，则仍然获得公有制内的相对低价的配给制原料供应，仍然可以获得某些垄断性质的市场优势。这两类不同性质的企业在同一个市场体系下开展竞争，形成了具有中国国情的饲料市场格局。国营企业的原料成本相对较低，且有政策保障，但是它们的运营效率低下，而且职工福利包袱沉重，最终的经营利润并不高；外资和民营的饲料企业的原料粮食来自高价的粮油市场，直接成本较高，但是这类企业的管理运营成本相对较低，企业没有过多的职工福利负担，能够在双轨制下成长。

四、粮食市场化条件下的饲料工业政策

1993年，我国宣布废止实行了近40年的《市镇粮食定量供应凭证印制使用暂行办法》。粮食配控政策的重大变化，对于以粮食为主料的饲料工业产生了划时代的影响。主要表现为三大变化特点：一是饲料加工企业雨后春笋般快速出现和发展；二是饲料领域的民企第一次在平等的市场环境下参与市场竞争，不再受价格双轨制的歧视，表现出强大的竞争优势，此前的许多中小型国营饲料企业因失去了平价原粮的优势而在竞争中倒闭或转制，民企获得长足发展；三是此前的合资、独资的外资饲料企业一枝独大的垄断地位被撼动，形成了饲料行业的诸侯争雄、各领风骚的多极化格局。[10]

国家改革开放政策的经济成效日益显著，国家的外汇储备大为改善，开始能够支持逐年增多的进口饲料用粮、动物蛋白质和大豆等，改变了我国长期缺粮的局面。近年来，在一般的商品配合饲料中，能量原料如玉米等占70%，蛋白质原料占25%，目前国内年产1.5亿吨的饲料，约需3 750万吨蛋白质原料，其中70%依赖进口；中国每年需要进口3 500万吨大豆，120万吨鱼粉等蛋白质资源，价值人民币约1 500亿元。[11]

城市化迅速发展，大批农民工离土离乡，进城务工，城居人口大量增加，对动物产品的需求极为旺盛。于是产生了一个强大的社会驱动力：食品需求推动畜牧业发展，进而拉动甚至拖动饲料工业前进。饲料工业跨越式发展又促进了相关产业链如添加剂工业、饲料机械工业、饲料研发科技产业以及饲料普及培训服务业的发展。

饲料工业的基础研究和技术改进获得长足进步。改革开放初期，我国饲料科技奉行拿来主义，引进欧美饲养标准和饲料原料成分，引进“玉米—鱼粉—豆粕”型日粮技术体系。这种不可持续的状况到这一阶段已经有所改变。我国饲料科技本土化创新的格局和条件已经形成，逐渐建立了符合我国国情的具有中国特色的饲料资源利用和加工配制、日粮技术的完整体系，并投入了生产应用。[12]

五、新世纪的饲料工业及其安全问题

进入21世纪，我国的饲料工业已经迈过了引进、模仿和创建的阶段，实现了跨越式的发展。与改革开放初期的1980年相比，到2015年，我国饲料产量增长了180倍。中国饲料工业的快速发展，有力地支撑了养殖业的持续增长，为满足消费者不断增长的畜禽产品需求作出了划时代的贡献。饲料品种由初期的单一混合饲料发展到混合饲料、配合饲料、预混合饲料及浓缩饲料等多种产品。部分地区开始推广粮、经、饲三元种植结构，饲料种植逐步从粮食种植中分离出来，保证了饲料原料的数量和质量。与此同时，蛋白质饲料资源开发利用的水平也不断提高，棉籽饼、菜籽饼脱毒工艺的完善和推广，攻克了两饼作为蛋白质饲料资源的技术障碍。蛋白质饲料资源严重不足状况得到改善。[13]

传统时代的饲料，本与“安全”无涉。饲料工业快速发展以后，特别是添加剂预混饲料占比越来越大，安全的问题才逐渐浮现出来，而且越来越严重，越来越广泛，成为社会关注的重点、焦点和难点。

随着经济社会发展，需要人类饲喂的动物种类越来越多，有经济动物、观赏动物和科研特需动物等。每个动物个体又要经历出生、发育、成熟、衰亡的生命过程。面对无所不包的庞大动物群体以及如此多样的生物个体，生产配制出特指性的适用饲料，使每个受饲动物个体都能“健康”地生长发育，已经成为未来饲料产业研发的重要目标。

在当前的饲料工业市场化发展模式下，我国的畜牧饲养业、水产养殖业出现了过度追求资源利用最大化和经济效益最大化，过度追求集约化区域化布局、工厂化饲养的倾向，出现了某类畜禽的养殖大县、养殖大市之类的集中养殖区域。这种大规模高密度的集约养殖业，产生了越来越严重的区域性生态环境问题。环境损害主要来自两个方面，一是饲料添加剂微量元素的残留积聚，二是动物排泄物特别是氮磷物质超过了环境承载极限。

土地的氮磷承载力具有一个环境自净的平衡阀值。环境的氮磷含量处于阀值以下时，氮磷降解代谢能够维持正常水平。一旦环境的氮磷超出阀值上限，氮磷含量便产生积聚效应，造成严重的生态平衡破坏。由于大规模集中养殖，动物粪尿排泄物在一个限定空间区域大量产生和堆积，环境中的氮磷含量就会严重超标。因此，在理论上，特定区域内的动物饲养量必然也有一个以氮磷排放量为依据的饲养量上限。有研究报告指出，基于耕地面积对全国及各省畜禽养殖的允许总量进行了初步估算，以氮素为基准，全国畜禽养殖允许总量为25.03亿头猪当量。以磷素为基准，全国畜禽养殖允许总量为13.68亿头猪当量。由各省来看，以氮素和磷素为基准，分别有5个和17个省份的实际总量超过其氮磷允许总量。因此，从畜禽粪便污染控制角度来看，对部分省份以及重点区域进行畜禽养殖总量控制非常紧迫。[12]

总之，经过改革开放30多年的发展，我国饲料工业进入了结构优化、质量提高、稳步发展的新阶段，形成门类比较齐全、功能比较完备的产业体系，成为国民经济中的重要基础产业，[14]并发展成为了世界第一大畜产品生产国，世界第二大饲料生产国。饲料产品结构趋于合理，饲料加工成套设备可以自行设计、制造和安装，达到国际先进水平，饲料市场竞争由数量型向质量型转变，“分散型”向“集团化”转变，由专业化向产业链整合转变。我国饲料年产量接近1.5亿吨，饲料工业迈进了全球化发展的新阶段。饲料工业成为了影响我国经济社会发展的综合性产业，对促进养殖业，提升人民生活质量发挥着重要作用。

六、结语：历史的启示

饲料工业是文明进程的产物，同时也是文明长河的一个阶段。是阶段就有退出的时候，这是不以人的意志为转移的历史规律。饲料工业必须与时俱进。饲料种类和饲喂方式都与消费者的食品选择倾向息息相关。食品选择决定了食品市场的走向，进而决定饲料工业的发展方向。从饮食文化史的角度观察，人们对“食品选择”大致经历了四个阶段：

第一个阶段是生存选择。主要表现是食品短缺，长期供应不足。这个阶段要解决的是食品有无的问题。

第二个阶段是价格选择。食品供应逐渐多起来，人们有了一定的选择空间。追求价廉物美是这个阶段的特征，需要解决的是食品多少的问题。

第三个阶段是营养选择。食品种类和数量丰富起来，人们已经从“吃饱”跃进到“吃好”的阶段，追求康健养生是这个阶段的特点。这个阶段要解决的是食品优劣的问题，不符合康养要求的食品将被淘汰出局。

第四个阶段是文化选择。表现是食品极大丰富。人们开始追求时尚、追求文化，追求品位。这个阶段的特点是讲究食品生产的绿色、健康和环保。

以这四个阶段立论，我国目前正处于第三阶段的路上，有的地区以及有的社会阶层已经进入第四阶段了。认识这个饮食文化的规律，对于饲料政策的制订、饲料企业的规划以及食品消费者，都会有所裨益。[基金项目：2016年国家社科基金青年项目“民国时期中国畜牧业的现代进程研究”(16CZS049)以及2016年江苏省博士后科研资助计划资助项目“民国时期东南沿海地区的畜牧业研究”(1601189B)的中期成果]