“一带一路”背景下地方环境立法的困境及因应——以甘肃省为分析例证

王英霞，李小强

（1.甘肃政法大学 法学院，甘肃 兰州730070；2.华东政法大学 经济法学院，上海 长宁200042）

地方立法是保障地方发展的重要制度工具，发展地方立法是我国法律体系进一步完善和体系化的重要方面。地方立法虽涵摄于一域之内，但是若实施过程中发现其有普遍性则可适用于全国范围。地方环境立法作为地方立法不可或缺的一部分，其与地方立法具有同种特征。当下，我国正处于“一带一路”倡议的发展机遇期，在此背景之下，地方立法尤其是地方环境立法的议题无疑值得关注。“一带一路”倡议不仅是经济和文化方面要将“走出去”和“引进来”相结合，法律制度方面也是如此。地方环境立法一直以来被视为地方性的问题，很少有人从国际视野角度去审视地方立法，在“一带一路”的背景之下，无疑给地方环境立法提供了这一契机。

一、地方环境立法的三个不同面向

（一）面向一：“本土资源”与“域外经验”相结合

一直以来，我国地方立法大多情况下将目光局限于国内视野，很少关注其他国家相关立法经验，但是，随着经济全球化的影响，法律制度和文化制度等各个方面逐渐相互影响，相互借鉴，我们不得不将目光投向世界，“一带一路”的提出就是顺应这一趋势的表现。在“一带一路”的大背景下，我们的立法应该既注重本土资源的摄取，也应该学习域外相关经验。自清末变法修律以来，我国近代法制多是借鉴他国之立法经验，甚至有“照搬照抄”之嫌。但是，随着上世纪九十年代我国一批学者开始提出法治的“本土资源”，开始重视我国的法治实践，这一转向对我国法治的发展，尤其是立法的发展产生了重要影响［1］。无论是理论界还是实务界都开始关注地方立法的话题，并且不像之前将地方立法仅仅看作是对上位法的具体化落实，而是开始关注地方立法的地方性。法律是一种地方性知识，诚如斯言，立法也应当注重地方性，这也就使得地方立法开始注重对地方“法治资源”的挖掘。从近几年我国的地方立法情况来看，确实对地方“法治资源”的摄取效果明显，有些制度甚至从地方上升到了全国层面。可是，一直以来地方立法忽视了一个比较重要的方面，就是向域外其他国家借鉴相关的立法经验。对于地方环境立法而言尤为如此，由于我国环境问题相较于发达国家产生较晚，这也就为我国借鉴地方环境立法的“域外经验”提供了有利之处。但是，实践中我国地方环境立法却很少做到这一点。对于地方环境立法而言，应当是既要立足“本土资源”，又要借鉴“域外经验”，只有如此，才能显现出地方环境立法的中国立场和世界眼光。

（二）面向二：内源性立法与外源性立法相结合

从立法的类型来看，有内源性立法和外源性立法两种类型。所谓的内源性立法是一种自下而上的立法，其体现为一种“自生自发的秩序”；所谓的外源性立法是一种自上而下的立法，体现为一种“强制的秩序”。就目前来看，我国地方立法中外源性立法居多而内源性立法较少，从应然层面来看，这并非是良性的立法状态。从法律实施的效果来考量，一部实施较好的法律必然是融内源性立法与外源性立法于一体的法律，地方立法若要得到较好的实施效果，自然也应当考量这两种因素。地方环境立法与地方立法的不同之处很大程度上在于地方环境立法要考虑环境因素，而环境因素又是最容易因地而异的因素，因此就要求我们从各个地方不同的环境要素去考量，走一种自下而上的内源性立法模式。当然，这并非是不关注自上而下的外源性立法模式，按照我国立法法的规定，地方立法的权力要在遵从中央统一立法权的主导因素下才可以发挥其主动性和积极性。因此，这就必然要求我们在进行地方环境立法时将内源性立法与外源性立法相结合，既注重自下而上的创制性立法，又不忽视自上而下的实施性立法。通过这种互动的立法模式考量，使得我国地方环境立法更具有实践性和可操作性，从而为我国环境法治提供立法上的支持。

（三）面向三：分散性立法与综合性立法相结合

分散性立法和综合性立法是立法类型的另一种表现形式［2］。这种类型的立法表现形式在环境保护领域尤为明显，一方面是由于组成环境的要素是分散多样的，另一方面我国现有的环境立法多以分散性立法的形式呈现。一般而言，在立法的初期，由于立法技术的不成熟，多数情况下会进行分散性立法，但是随着立法技术的日臻完善和立法水平的日益提高必然会走向综合性立法。可以说，任何一个部门法在立法前期都会是分散性的立法，因为这样立法难度较小，有利于积累相关的立法经验。但是，分散性立法发展到一定阶段就会出现内容重叠和适用混乱，不利于法律的实施，因此，就有必要进行综合性立法，从而通过立法形式的转变更好地应对社会问题。从环境立法的发展过程来看，正好体现了分散性立法走向综合性立法的过程。虽说环境立法的发展是一个从分散性立法走向综合性立法的过程，但是就现阶段的环境立法现状而言，应该坚持分散性立法与综合性立法相结合的路径。对于地方环境立法尤为如此，坚持分散性立法可以按照上位法的规定完善地方环境立法，坚持综合性立法可以对地方环境进行体系性、整体性的保护。

二、“一带一路”背景下地方环境保护立法存在的问题

立法是保障“一带一路”顺利实施的制度化工具。在“一带一路”的背景之下，制定契合这一背景的法律法规，对于甘肃省而言，不仅是实施国家“一带一路”战略的重要举措，更是甘肃省立足本省、建设法治甘肃的重要组成部分。从历史的维度而言，甘肃作为“一带一路”沿线的重要区域，从古至今一直发挥着重要作用。面对当下国家层面“一带一路”的倡议举措，甘肃亦应当走在前列，贡献自己的智慧和力量。那么，就立法方面应该如何去做，才能体现出甘肃特色，首先必然要从其在立法中存在的问题说起。

（一）限于本土一隅，国际视野缺乏

一直以来，地方立法视野过于狭小，只是将目光放置于自身所在的区域，没有将视野扩展至全球，以至于地方立法更多的是“闭门造车”，局限于一隅之内。就甘肃省而言，的确有很多自然环境是其所独有的，国内其他地区并不一定存在。此种情况下，在制定相关的环境立法时，立法机关往往束手无策，究其原因主要是没有国际视野，立法部门缺少对域外其他国家相关领域的考察。当然，很大程度上来看，产生这种现象的原因主要是经济发展水平所限，正是经济发展落后，很少参与国际交流，所以立法时很多情况下根本不会想到去考虑国外相关立法。另外，还有一个主要的原因是人才的缺乏，就现有的立法部门工作人员而言，很少有人可以熟练掌握他国语言来进行比较法上的法律制度借鉴。可以说，这种现象并非存在于甘肃省之内，放眼全国几乎很少有地方立法可以做到直接借鉴域外国家或地区的相关立法来对本区域的立法进行制度设计，除了很少一部分一线城市之外，其他地区几乎都没有能力做到这一点。这也就必然会造成地方环境立法出现“局促一室之内”的现象。“一带一路”就是要求我们对外开放，这种开放不仅体现在经济、文化、社会这些方面，而且体现在法律制度上。其不仅要求我们走出去传播中国的法律制度，也要求我们吸收和借鉴其他国家好的法律制度。

甘肃地处我国的西北内陆地区，由于经济发展落后之故，法治环境也明显不彰。无论是立法机关的立法技术还是公民守法的法制意识总体上都不如经济发达地区。正因如此，甘肃地方环境立法总体上处于全国落后水平。但是，与该地区地方环境立法表现不佳形成鲜明对比的是该区域有丰富的自然资源，按理来说，对于地方自然资源环境丰富的甘肃而言，其地方环境立法应当走在全国前列，为其他地区提供相关立法经验，可是事实上却并非如此。面对当下严重的环境问题，环境立法显得尤为重要。自《立法法》修改以后，环境保护成为地方立法一个主要的方面，那么，如何充分发挥法律的作用，通过立法来保障自然资源环境这一问题值得关注。因此，我们不得不把目光放宽，去关注世界其他国家关于自然保护的相关立法，这无疑对我国地方立法具有重要的意义。以甘肃省祁连山自然保护区为例，由于立法方面存在着问题，导致该地区环境破坏严重。但是若是将视野放诸全球就不难发现，国外关于国家公园立法的经验就可以为我国自然保护区的环境保护提供立法上的借鉴经验。在“一带一路”的大背景下，必然还有更多的国外相关地方环境立法制度值得我们借鉴，只要我们拥有国际视野且不限于本土一隅，地方环境立法一定可以取得较好的绩效［3］。

（二）实施性立法较多，创制性立法缺乏

实施性立法和创制性立法是地方立法两种重要的形式，前者是在上位法有规定的情况下具体细化上位法的相关规定，后者是在上位法没有规定但不与上位法冲突的前提下根据地方特点做出的关于地方立法的规定。但是一直以来我国在地方立法中一个明显的现象就是实施性地方立法较多但创制性地方立法较少。地方环境立法作为地方立法的一个重要方面也不免陷入此种“窘境”。2015年《立法法》修改以后，设区的市在城乡建设管理、环境保护和历史文化保护等方面获得了立法权，这也就为地方立法发挥作用提供了更大的空间。其中，“环境保护”作为一个明确列举的方面，尤为值得关注。因为一直以来地方环境立法虽说是地方立法的一个重要方面，但是理论界却对其关注较少。正是由于地方立法在“环境保护”领域立法权的放开为地方环境立法提供了一个“契机”，这也就倒逼理论层面更多关注地方环境立法，从而深化有关地方环境立法的相关理论。由于我国属于单一制国家，立法权的行使要遵从地方服从中央的原则，所以大多数情况下地方立法时只是仅仅对上位法的规定进行进一步的阐明适用，因为这样不会犯立法上的错误。但是这种行为的结果就是导致地方立法存在大量的重复性规定，浪费地方立法资源［4］。可是实践中这种现象大量存在且没有办法进行追责，很多时候上级立法机关都是抱着一种“无所谓”的态度。因为的确想要地方环境立法不重复有创新且不违反上位法的规定，这对于地方立法机关来说实在是难度太大。有些时候其实并非地方立法机关不想创新，而是它们不敢创新。因为创制性立法风险太大，它们宁愿多一些实施性立法也不愿冒着被问责的风险去进行创制性立法。

就甘肃省地方立法而言，对其相关环境立法进行考察不难发现也具有实施性立法较多而创制性立法较少的特征。可以说，这种现象并非甘肃一省之个殊化现象，放眼全国这是一种普遍存在的现象。值此“一带一路”之国家发展背景，甘肃作为“一带一路”沿线主要省份，在相关地方环境立法工作上进行创制性工作无疑具有一定的示范意义。

（三）单项性立法较多，综合性立法缺乏

就现有的环境立法而言，无论是从中央层面的环境立法还是地方层面的环境立法均体现出一种单项立法较多、综合性立法较少的现象。例如全国范围内适用的综合性环境立法总体来看只有《环境保护法》《环境影响评价法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等几部法律，其他环境法律大多是单项性法律。地方环境立法也是如此，很多情况下地方环境立法只是将上位法的相关法律进行具体化规定，简言之，就是中央有某一方面的环境立法，相应的地方就制定一部相关的环境立法。出现这种现象的原因必然是多方面的，但是不可否认的是这与我国早期的环境立法不成熟相关。所谓的单项性立法是指根据相应的环境要素进行立法。比如国家制定《水污染防治法》《大气污染防治法》等法律，地方则根据国家立法制定相应的《水污染条例》《大气污染条例》等等，此等立法方式在地方立法中经常可以看到。所谓的综合性立法是指根据相关环境要素进行的整体性、综合性的立法，其不像单项性立法那般仅是依据环境要素立法，而是会考虑到整个生态系统的功能。在我国，其他部门法综合性立法的要求并不明显，对综合性立法具有迫切愿望的当属环境立法，这是由环境要素构成的生态系统的整体性决定的。近几年来，随着环境立法的发展和成熟，不难看到环境立法走向综合性立法的趋势，比如相关的《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等立法。特别是在今天，流域综合立法也提上了日程，例如今年的《长江流域立法》就列入了国家相应的立法议程。

甘肃省的地方环境立法在综合性立法方面曾有很多制度赞许之处，比如早在2003年甘肃省就制定了《湿地保护条例》，可以说这在全国范围内来看都是走在前列的。即便如此，甘肃省的地方环境仍然难以逃脱“单项性立法较多，综合性立法较少”的普遍现象。在“一带一路”的大背景下，甘肃若是要乘此发展机遇腾飞，必然要求地方立法来保障“一带一路”的顺利实施。地方环境立法作为地方立法重要的一部分，基于环境立法的特殊性更应当“大显身手”。

三、“一带一路”背景下地方环境保护立法的制度应对

“一带一路”建设过程中必然伴随着生态和自然资源环境保护的问题。甘肃省地处西北一隅，虽然经济发展较全国而言比较落后，但是其拥有丰富的自然资源，并且作为国家西部的生态屏障而存在。因此，加强其在环境保护方面的立法显得尤为重要。甘肃省地方环境保护方面的立法而言，笔者认为主要包含以下几个重要方面。

（一）关注“一带一路”沿线国家的立法

“一带一路”沿线包含多个国家，总体上具有自然资源丰富、地形复杂多样、生态环境脆弱等地缘特点［5］。“一带一路”的布局中很大一部分是以基础设施建设为主，这必然会对沿线国家和沿线地区的生态环境造成一定的影响，因此，就必须提前提出具有针对性的立法措施。对于甘肃而言，由于其地理位置的原因，必然是“一带一路”无法绕开的，因此也就有必要制定生态文明和自然资源保护法方面的法律。但是，立法不是一个“闭门造车”的过程，由于“一带一路”经过了多个国家，必然要对所涉及的国家中环境保护方面的立法予以关注。以俄罗斯为例，2002年，俄罗斯制定了《环境保护法》，这部法律成为其保护生态环境，协调环境保护与经济发展之间关系，维护生态平衡和生物多样性等方面的基本法律。2005年俄罗斯修订了其《行政法典》，对环境违法污染行为和破坏生态行为加重了处罚力度和强度，并且加大了罚款的数额。2008年俄罗斯发布了总统令，为了提高空气质量标准，其在能源结构、生态效率方面都做出了相应的举措。再如，伊朗近几年的环境立法也迅速加快，制定了多部环境管理和环境保护方面的法律法规，其内容包含水污染、土地、垃圾、空气等污染治理方面以及水资源保护和生物资源保护等生态保护方面。并且，为了更好地对生态和自然资源进行保护，伊朗在环境行政管理、信息公开和公众参与等方面也有所加强。另外，土耳其近年来也制定了《环境保护法》《森林法》《空气质量控制条例》《水体污染控制条例》《环境影响评估条例》等一系列环境保护相关的法律。

关注“一带一路”沿线国家环境保护的立法，才能更好地对甘肃省地方环境立法作出规定。由于“一带一路”沿线国家地处内陆，并且经济发展相对缓慢。因此，在经济发展的过程中必然会产生环境问题，这就要求这些国家在发展经济的同时不能忽视环境问题。应对环境问题的一个主要方面就是立法，“一带一路”倡导下产生的问题，特别是环境问题，环境保护方面的立法必然无法回避。在这一过程中，这些国家环境立法一定会有一些好的经验值得甘肃省借鉴。当然在这一背景之下也是我省完善地方环境保护立法的一个契机。因此，甘肃省要在借鉴“一带一路”沿线国家环境立法的基础之上，在《环境保护法》框架下，做好下位法的实施性立法即地方立法的及时跟进工作［6］。

（二）不违反上位法规定的前提下开展创制性立法

地方环境保护立法应该依据《宪法》和《立法法》的相关规定予以展开。《立法法》修改以来，明确赋予了设区的市地方立法权，其中更是将“环境保护”作为地方立法的重要领域［7］。2018年3月《宪法》进行了第5次修改，其中最重要的一个部分就是“生态文明”入宪。生态文明的入宪也为地方环境保护立法作出了上位法的依据。甘肃省地方立法在“一带一路”的背景之下，必然要在《宪法》和《立法法》等上位法的规定下制定属于自己本地区的立法，这也是我国单一制国家之下“法治一元”的体现。地方立法有两个方面的任务：一方面是将上位法的相关规定予以具体化的落实，使得地方立法更加具有操作性和实践性；另一方面是对上位法没有规定的事项在不违反法律基本原则和基本精神的前提下制定相关立法。一般而言，前者被称为实施性立法，后者则被称为创制性立法。无论是实施性的地方立法，还是创制性的地方立法，都属于地方立法的范畴。

就甘肃省地方环境保护方面的立法而言，实施性立法居多而创制性立法较少。就甘肃省区域文明建设与自然资源保护方面的创制性立法而言，最具有代表性的是2003年制定的《甘肃省湿地保护条例》。在“一带一路”的背景之下，甘肃省应该充分发挥创制性立法的经验和处于“一带一路”倡议沿线省份的优势，在上位法的规定之下，制定出服务于“一带一路”的地方立法。首先，就是在制定实施性立法时，具体化上位法的相关规定时要考虑国家“一带一路”的相关政策和举措，让地方立法真正服务于国家的宏观举措，服务于“一带一路”的建设。其次，在创制性立法时也要有同样的考虑，既不违反上位法的基本原则和法治的基本精神，又有兼顾“一带一路”的倡议和举措。这是新时期地方立法，特别是作为“一带一路”沿线省份立法必须要予以考量的重中之重。在地方立法的过程中，除了上位法是必须予以考虑的因素之外，还有一个重要的考量因素就是相关的政策，特别是在当下，我国正处于社会转型期，法律必然无法完全反应社会的需求。这就需要政策作为补偿，弥补法律的不足之处。“一带一路”作为国家层面的一项政策，其虽然没有法律的刚性，但是在实践中起到的作用绝对不容忽视，这也就从另一方面说明了地方立法应当对“一带一路”作出立法上的回应。甘肃省作为生态环境脆弱区和全国范围内的生态保护屏障区域，一定要在“一带一路”建设中注重生态环境保护和自然资源的合理开发，避免绝对的以“经济发展”为主的发展理念导向，要将经济发展与生态环境保护相结合。

（三）制定综合性地方环境保护立法与专项立法相结合

就目前甘肃省有关区域生态文明和自然保护的相关立法而言，已有的立法主要包括：1987年2月的《甘肃省乡镇企业环境保护管理暂行办法》；1989年6月的《甘肃省污染源治理专项基金有偿使用实施办法》；1989年8月的《兰州市城市园林绿化管理办法》；1991年5月的《兰州市环境噪声污染防治办法》；1991年12月的《金昌市饮用水水源保护区污染防治管理规定》；1993年5月的《兰州市南北西山绿化开发管理实施办法》；1993年9月的《甘肃省实施水土保持法办法》；1994年9月的《甘肃省水土流失危害补偿费、防治费征收、使用和管理办法》；1994年8月《甘肃省环境保护条例》；1995年1月的《甘肃省重点工业污染源环境管理办法》；2006年12月的《甘肃省草原条例》；2000年12月的《甘肃省地质保护条例》；2004年3月29日的《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》；2013年8月的《甘肃省环境保护监督管理责任规定》；2013年10月30日《甘肃省甘南藏族自治州生态环境保护条例》；2016年1月的《加快推进生态文明建设实施方案》；2016年9月的《甘肃省生态文明体制改革实施方案》；2017年11月的《甘肃省祁连山国家级自然保护区管理条例》等等。

从甘肃省已有的立法来看，大多数立法都已经相当陈旧且都出台于生态文明建设提出之前。由此可得，在“一带一路”背景下，甘肃省地方立法，特别是关于区域生态文明和自然资源方面的立法相比较而言较为缺乏。当然，这也从另一个方面说明了甘肃省在这方面的立法还有很大的发展空间。面对当下“一带一路”倡议，对我省地方环境保护立法建议如下：第一，在“一带一路”背景下制定综合性生态文明立法，即《甘肃省促进生态文明建设条例》。综合性的生态文明立法是对全省范围内的环境保护作出概括性的规定，这是本地区有关生态文明和自然资源保护立法的最高依据。这种做法最具有代表性的是贵州省贵阳市和厦门市。2009年贵阳市制定了全国首部生态文明建设地方性法规《贵阳市促进生态文明建设条例》；2014年厦门市制定了《厦门经济特区生态文明建设条例》。基于以上两个地区的经验，建议我省同样制定一部《甘肃省促进生态文明建设条例》。当然，在这一立法中一个很重要的背景方面的考虑就是当下国家层面的“一带一路”倡议。第二，在“一带一路”背景下修订《甘肃省地方环境保护条例》。自2014年《环境保护法》修订以来，时至今日，甘肃省《环境保护条例》仍没有作出及时的修改。反观全国范围内其他大部分省份，自《环境保护法》修订以来均及时对本地区的《环境保护条例》作出了修改。比如2015年《广东省环境保护条例》、2016年《上海市环境保护条例》、2017年《重庆市环境保护条例》等等。因此，必须尽快对《甘肃省环境保护条例》做出修订，一方面符合上位法的规定和地方环境保护的需求；另一方面也是响应“一带一路”的国家号召。第三，在“一带一路”背景下制定生态补偿、排污权交易等领域的专项立法［8］。专项立法是地方环境保护的一个专门方面，《甘肃省湿地保护条例》就是典型的代表。虽然甘肃省有专项方面立法，但是总体而言明显不足。因此，建议制定《甘肃省生态补偿条例》《甘肃省排污权交易条例》等相关领域的专项立法。

四、结语

在“一带一路”背景下，地方环境立法无疑是保障“一带一路”顺利实施的一个重要方面。人们常说，用法律来保障各项事业的顺利进行，的确，“一带一路”的顺利实施必然也离不开法律的保障，而在法律的组成部分之中，地方立法，特别是地方环境立法不可或缺。处理好经济发展与环境保护之间的关系一直是后发国家必须考虑和应对的一个问题。改革开放以来，我国过于注重经济发展而忽视了环境保护，因此造成了很多环境问题。在新时期“一带一路”的发展图景之下应当吸取以前发展的经验和教训，真正走一条绿色发展之路。而在这一过程之中，立法是尤为关键和重要的环节。甘肃省作为“一带一路”沿线重要区域，做好地方环境保护方面的立法必定具有全国性的示范意义。