这些治理创新从上海走向全国

王煜

早春三月，垃圾分类这项“生活新时尚”正如东风般吹过申城的每个角落;新版条例实施满两年，上海控烟也在稳步前行。这两项工作都关系广大公众的切身利益，上海的探索经验，坚持以人民为中心、坚持共建共治共享，在深化社会治理创新方面为全国的实践做出了关键贡献。

榜样先行化解“垃圾围城” 

2019年，对全国46个城市的垃圾分类而言非常关键，因为国家给这些城市划定的完成“生活垃圾强制分类”任务的最后期限是2020年底，当下只剩不到两年时间。榜样的力量是巨大的，这46个城市能交出怎样的答卷，很大程度上会影响整个国家推动垃圾分类、缓解生态环境压力的进程。

从顶层设计到各地实践都可以看出，“强制性”和“制度化”是本轮垃圾分类工作的显著特点。遵循“全生命周期管理、全过程综合治理、全社会普遍参与”理念，是本轮上海生活垃圾分类的立法和推进工作的亮点。

这四十六城涵盖大陆31个省市区的省会级城市以及各区域的重要城市，从东南沿海一直到青藏高原，由2017年3月国务院办公厅转发《国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案》确定后，被认为是开启了垃圾分类的“二次革命”。

垃圾分类这项“生活新时尚”正如东风般吹过申城的每个角落。

与2000年开启的在北上广深等八城的首批试点相比，国家对这一轮垃圾分类工作的推动力度要强大许多。除了上述整体方案，住房城乡建设部还专门下发《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》，国家机关事务管理局等五部门、原国家卫生计生委等八部门、教育部办公厅等六部门分别下发通知，推进在党政机关、医院、学校开展垃圾分类。

从顶层设计到各地实践都可以看出，“强制性”和“制度化”是本轮垃圾分类工作的显著特点。各城市根据当地实际情况，制度化的推进各有不同，有的是已出台垃圾分类实施意见或实施方案，有的已启动垃圾分类的地方立法工作，有的地方立法已经完成。

2019年2月，随着《上海市生活垃圾管理条例》得到表决通过，申城的垃圾分类地方立法级别从政府规章升级到地方法规，其效力得到提升。同时，上海市人大常委会法工委主任丁伟在《条例》通过前夕接受《新民周刊》记者采访时曾表示：在借鉴各地经验的基础上，上海的生活垃圾管理立法拥有后发优势、立意更高，也就是强调生活垃圾的“全程”管理。“立法不仅关注分类，也对生活垃圾的源头减量、无害化处置和资源化利用做了规范;在垃圾分类中，也强调‘全程，也就是投放、收集、运输和处置都要做到分类。”

遵循“全生命周期管理、全过程综合治理、全社会普遍参与”理念，是本轮上海生活垃圾分类的立法和推进工作的亮点;显然，这同时也是上海为自己提出的高要求，是具体工作推进中的难点。正如习近平总书记反复对上海干部群众强调的一样：走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。这条道路的探索，必然不能少了攻坚克难。

上海的垃圾分类要对标国际“最高标准、最好水平”，能提出这样的目标，必须要有到位的落实措施。2019年2月19日，通过后的《上海市生活垃圾管理条例》全文正式发布，第二天上海就开了垃圾分类的万人动员大会。紧接着，住房城乡建设部的全国城市生活垃圾分类工作现场会在上海召开。几天后的2月26日，上海市政府出台《关于贯彻〈上海市生活垃圾管理条例〉推进全程分类体系建设的实施意见》，对2019年全市的生活垃圾分类工作提出了明确的三大目标：分类全面覆盖格局基本成型，70%以上的居住区垃圾分类实效达标;全程分类体系基本建成;《条例》贯彻实施社会氛围基本形成。

在促进氛围的办法上，上海计划在2019年举办以垃圾分类及《条例》普法为主题的“十、百、千、万”系列活动，即成立10支志愿者队伍，举办100场宣传活动，覆盖约5800个居（村）委，发放800余万份宣传海报及资料。

随着上述《实施意见》一起下发的，还有细分成49个具体任务的各部门工作任务清單，以及各区的任务指标分解表。政府该做哪些事，一目了然。

2019年全国两会期间，全国人大常委会委员、上海市人大常委会主任殷一璀在与网友在线交流时提到，上海市人大今年对生活垃圾分类将开展监督，重点放在：宣传教育和社会动员是否到位;聚焦分类投放、收集、运输、处置全过程的设施设备、标记标识等硬件配置建设情况;党政机关、企事业单位、公共机构带头开展垃圾分类的情况;相关职能部门，以及区、街镇属地政府履行应有职责;与法规实施相配套的规划、细则、标准、政策、机制的制定情况。

申城民众近期都注意到的是：上海市委书记李强带头把塑料空瓶“扭一扭”，做出了垃圾分类的示范。在这件关系民生的大事上，广大民意对领导人带头实践的回应，大可期待。

各城市先行探索的同时，国家层面法律制度的加持也被提上议事日程。早在20世纪90年代，我国就颁布了《固体废物污染环境防治法》和《城市生活垃圾管理办法》等与垃圾分类回收有关的法律法规，但是这些规范文件在提到关于垃圾分类的问题时，都只明确了大原则性，缺乏可操作性，例如对于生活垃圾如何分类、分为几类等，都没有明确的规定。这就给工作真正落实带来很大难度。2017年11月1日，提请十二届全国人大常委会第三十次会议审议的《固体废物污染环境防治法》执法检查报告中就明确指出：生活垃圾分类探索了多年，尚未取得实质性突破。

在最近的一年中，控烟这项关系亿万民众健康权益的工作，真正成为全国多地推进的热点：上海严格落实新版控烟条例监督执法、强化共治，违法吸烟发生率进一步下降。

尽管北京、广州、上海等地的垃圾分类地方法规相继出台，但上位法的缺失在一定程度上影响地方立法中的严肃性、稳定性和强制性。因此，在2018年的全国两会上，全国人大代表、四川大学法学院教授里赞就建议对生活垃圾分类进行国家层面的专门立法。在接下来的时间里，这部法律能否成功出台，助推全国垃圾分类，也成为众人的关切。

众人携手共创“有法无烟”

“上海市健康促进中心提醒您：健康千万条，戒烟第一条。”2019年3月1日晚，上海陆家嘴的高楼电子屏上出现了这样的文字;同一时间，黄浦江对岸的“浦西第一高楼”外墙上也遥相呼应：“无烟上海，携手共建”。

控烟受到关注，当然并不仅仅表现在被称为“最严控烟令”的上海新版控烟条例实施2周年节点的这次“借热点”。实际上，在最近的一年中，控烟这项关系亿万民众健康权益的工作，真正成为全国多地推进的热点：上海严格落实新版控烟条例监督执法、强化共治，违法吸烟发生率进一步下降;《西安市控制吸烟管理办法》自2018年11月1日起施行，该城进入室内公共场所全面禁烟时代;杭州控烟条例的“升级版”在2019年的元旦正式实施;深圳控烟条例的修订工作正在进行中;武汉将制定当地的控烟条例纳入2019年的立法计划……

各地加大控烟力度、维护公众健康的同时，新的挑战也在浮现。近年来，电子烟顶着“戒烟神器”之名，瞄准青少年人群把抽电子烟包装成“酷”“潮”生活方式，发展势头在国内如雨后春笋。尤其是近几个月，许多资本力量纷纷开始在电子烟布局，例如罗永浩等人都开始为其站台，它带来的问题已经到了不可回避的地步。

复旦大学健康传播研究所控烟研究中心主任郑频频教授向《新民周刊》记者表示：电子烟有害公众健康，它更不是推荐的戒烟手段，这是世界卫生组织的明确结论。然而，由于电子烟是近年来涌现的“新鲜事物”，该结论的认知度并不高。

她介绍，复旦大学健康传播研究所于2018年在线随机抽样调查了1023位医务人员对电子烟的认知情况，被调查者在全国各地及各级医疗机构都有分布。结果显示，有45%的受访医务人员忽略了电子烟造成的健康风险，认同“电子烟危害健康”“电子烟可能具有成瘾性”的均不足半数。虽然世界卫生组织并不认可将电子烟作为戒烟推荐产品，但调查中仍有66.8%的受访医务人员认可电子烟作为戒烟方法。“连医务人员都有较多人对电子烟的认识存在误区，其他人群的情况就更令人担忧，尤其是目前电子烟厂商的广告宣传攻势愈演愈烈，公众很容易被误导掉入健康陷阱。”

面对这样的新情况，地方立法也作出了应对。刚实施不久的杭州新版控烟条例中，就明确将电子烟的使用也纳入了室内公共场所的禁止范围。对此，浙江大学城市学院城乡治理与立法研究中心主任、杭州市人大法制委员会委员方洁在一次研讨会上透露：在杭州条例修订工作开展的初期，并未将对电子烟的管控纳入条例内容;政府法制部门在审查过程中将电子烟、加热不燃烧烟草制品等新型烟草制品也纳入管控范围，相关方面很快达成共识。正在修订过程中的深圳控烟条例，也考虑把电子烟纳入监管。“尽管电子烟还存在缺乏行业标准、监管主体不明等问题，但从保护公众健康尤其是青少年健康的角度出发，纳入控烟条例是非常必要的。”深圳市控烟協会常务副会长庄润森表示。

2019年3月1日，在上海外滩看到浦江两岸摩天大楼巨型电子屏亮出“无烟上海”等戒烟标语。

在更高层面的法律法规建设上，控烟面临与垃圾分类相似的问题，即目前的实践集中在城市立法，国家层面的上位法一直未能落地。较之垃圾分类更为复杂的是，控烟的全国法规面临着烟草业的巨大阻碍。

在专门的法规之外，各界人士也在努力促成全国层面其他法律中对控烟的推进。在2019年全国两会期间，不少代表委员、控烟人士提出了对正在制定中的《基本医疗卫生与健康促进法》的修改建议。该法强调全民共享、预防为主、保护公众健康权益，2018年10月22日，该法草案二度提交全国人大常委会审议。草案二审稿有关控烟的条款，主要为第八十五条中的如下表述：“国家采取宣传教育、价格税收等措施，提高控制吸烟成效，减少吸烟对公民健康的危害。公共场所控制吸烟，强化监督执法，具体办法由省、自治区、直辖市制定。烟草制品包装应当印制带有说明吸烟危害的警示。……禁止向未成年人出售烟酒。”

在中国疾控中心研究员吴宜群看来，该条款没有在国家层面对室内公共场所禁止吸烟做明确要求，这与我国已经加入的世界卫生组织《烟草控制框架公约》中的要求差距较大，与我国“健康中国2030战略”规定的相关内容也有较大距离。她建议，法条可以明确为“在室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟”，因为《烟草控制框架公约》已明确要求缔约方的法律条文应尽可能明确哪些地方禁止吸烟。

全国政协委员、北京金台律师事务所主任皮剑龙认为，草案原文“具体办法由省、自治区、直辖市制定”，对控烟立法可能会有一定的限制，即没有提到国家层面的立法，而省、自治区、直辖市以下的层级不能立法，同时省、自治区、直辖市层面是否必须立法也没有确定。

全国人大代表、贵州省疾控中心研究员何琳提出，说明烟草使用具体健康危害的大幅图形和文字警示印上烟草包装，禁止烟草广告、促销和赞助——这些也应该列入法条。

“当然，考虑到各地分散立法的成本，全国立法的影响覆盖面更广效力更高，以及实现‘2030健康中国目标、促进社会文明的紧迫性，我们更期盼国家层面的控烟专门立法。”吴宜群表示。