治理的动态互动：H市Y县民宿业治安实践语境与路径优化

卫兰兰

(安徽公安职业学院 治安管理系，安徽 合肥 230031)

截至2017年底，H市Y县共有民宿400余家，从业人员2000余人。一段时间内诱发治安问题的因素增多，侵财类案件和交通、火灾事故频发，赌博、吸毒等相关案件也时有发生，严重影响着农村社区安全与群众满意度。Y县政府相关部门采取了系列治理方案，就其治安治理的主体因素加以考察并比较，可以归纳出治理模式的基本取向。

1 H市Y县：初见成效的民宿业治安治理样本

1.1 政府掌舵：构建区域化社会治安防控网络

2015年6月，Y县下发《关于社会治安治理体系建设的实施意见》，各乡镇出台实施方案，调整充实综治委小组成员。一是通过资源整合推进治安联动机制的形成。全县8个乡镇建立了镇党委书记负责的综治委和平安建设领导小组，推行高效的整合联动机制，将治安行为转化为政府行为。二是开展社区治安专项治理。Y县公安部门对盗窃、交通类治安突出问题开展集中排查专项整治，优化民宿及景点周边治安环境。三是深入推进社区警务网格化管理。各综治中心协调派出所、行政村在民宿聚集区重点实施“全警联村、一村多警”警务模式，建立以网格为单位、各村委会牵头、民宿业主、社区民警共同参与的治安联席机制，使社区管理端口前移。2016年，在镇综治中心支持下，Y县多个乡镇具有一定经济实力的民宿业主牵头组建了规模在20～40人之间的应急义务联防队，自发参与社区及行业治安秩序维护。这类民间治安力量的运作依附于乡俗规约，有着较为模糊但尚且可行的组织原则、活动规范及财务流程，创新了治安防控专群结合的工作新局面。

1.2 市场引入：确立民宿经营主体合法地位

2016年，Y县公安部门通过多次调研，认为当下首要及核心问题是确立民宿经营主体的合法性。为破解法律瓶颈，Y县公安部门向党委政府汇报，提出“公司-农户”模式的解决路径，即由乡镇政府注册成立旅游服务公司，并以公司名义依法申请特种行业许可证，将符合条件的民宿以不同方式加盟进来，分级管理，层层落实治安主体责任。公司统一安装、管理实名登记信息系统，定期对民宿从业人员进行安全教育培训。该模式有效利用市场手段降低了政府公共管理的运行成本，公司与农户互为依托，一定程度上促进了农村社区与民宿行业的和谐发展。

1.3 介入式治理：“量体裁衣”的管理思维

针对“公司-农户”模式以外零散经营者，Y县公安部门采取了两种做法：一是降低标准，将民宿转变为旅馆业。对因土地性质问题导致无法通过消防验收的，Y县公安机关厘清法规范围内经营旅馆业的最低消防标准，在确保安全前提下积极谋求当地政府的变通政策；对于硬件设施问题，公安机关对接政府规划部门，要求采取外挂楼梯等方式进行小成本改造。二是直接以民宿管理。对于核心景区内无法达到旅馆业消防要求的砖木结构民宿建筑，为每个单体民宿“量身定做”高标准的消防硬件设施，并安装了独立的流动人口居住信息登记系统。

2 Y县民宿业治安治理的实践功能

2.1 以社会治安整体性治理促进社区安全

从国家和社会分治角度来看，治安主体可以是多元的，但国家治安权的行使依然是控制、防范、干预和处理危害治安秩序和公共安全的基本保障。[1]民宿业需要以政府为主导的服务型治安治理模式提供稳定有序的社区大环境，其治理实践必然包含推动政府、社区、商业组织甚至自组织的功能互补和多元合作。从这个意义上说，Y县的样本趋近于社会治安整体性治理框架。以协调、整合、责任为治理机制，跨越组织功能边界，在政策、规章、服务和监督四个方面，对治理层级、功能、公私部门关系以及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合。[2]协调与整合主要有两种方法，一种是通过动态的组织行为来达成相应的协调工作，另一种是通过对观念的引导做好协调工作。[3]Y县的路径契合前者，即当地政府职能部门以整体性治理为逻辑起点，通过相互连接的组织行为和整体性运作协调，服务于农村社区治安协同治理的目标。

2.2 以区域化责任共同体推进行业治安治理

社会治安服务行业发展的基本手段是广泛调动政府、市场与社会多方参与，从而形成围绕共同利益与权利义务关系而相互关联互动的多个群体或组织，发展为具有一定价值认同的区域化治安责任共同体。如Y县Z镇政府加大资金投入对民宿聚集地村庄进行硬件改造；Z镇旅游管理服务有限公司收储村民123间房间作为民宿改造对象，为村民带来租金收益和房屋增值，在消防、安全、卫生、环保等治理方面发挥了积极作用。在建构农村社区及民宿行业治安秩序过程中，多方资源要素并非简单聚合与叠加，而是通过相应的政策、制度甚至乡俗规约有机结合在一起而实现良性互动的。

2.3 以主动型警务提升精准治理能力水平

随着国家对民宿产业地位的进一步明确，Y县公安机关转变执法思维，做出了主动型警务模式构建的尝试。围绕民宿业经营主体合法性如何确定的核心问题，在综合分析、主动研判的基础上进行警务决策，使行业治安基础保障有力。民宿治安治理得到业主及村民的认可，因经营问题引起的各类纠纷矛盾随之大幅减低。

3 治理的动态互动：民宿业治安治理的不足与优化

Y县民宿业治理模式也存在不少问题。一是基层政府推动多方治理协作机制建设有待加强。“公司-农户”模式中，公司与民宿业主之间非对等关系异常显著，当公司资本过多介入，部分民宿一度面临被占据或被搬离的境遇。而基层治理在调和双方矛盾时，往往以忽视民宿业主局部利益维护市场秩序，这就容易造成三方信任断裂及危机，成为影响社会治安的隐性因素。二是政府在培育社会治安自组织发展方面有待强化。基于经济利益与乡俗规约的共同意识，Y县应急义务联防队在维护乡村社会治安、保障民宿业主财产权利方面起到了不可忽视的作用，但作为自组织本身却也存在致命弱点，目前资金短缺的涣散局面从结果层面证实了约定俗成与内心认同不能成为现代社会公共治理的保障手段。从“自己人”到自治理的重要环节是自治理机制的建立，自组织在自我管理中存在三种不同层次的规则，由低到高分别是操作规则、集体选择规则和宪法规则。[4]历经两年发展，自治能力与民主训练的不足使其最多达到操作规则层面而难以深入下去，他们亟须得到政府的重视、认可和指导。三是民宿业治安治理手段与路径有待拓展。从Y县公安部门调研情况来看，治安管控力度不足、信息掌握较为滞后、安全防范监督不力的问题日益凸显，行业准入仅是民宿业纳入规范管理的第一步，精准化治理内容还需延伸。治理是一个复杂的、不确定和模糊的持续过程，“产生治理的行为”是现代一切治理实践的重点与方向。从治理的本质属性上看，它强调建立在调节而非支配基础上的公共和私人行为体的持续互动，包含认可非政府行为体参与治理的重要意义。[5]从动态互动产生治理行为的基本思路出发，Y县民宿业治安治理可从三个方面加以改进。

3.1 尊重乡俗规约，重视契约精神在民宿业治安治理中的现代价值

人们社会活动和交往中的一种演进稳定性、一种博弈均衡，大致通过自发自生的路径型构而成。乡俗规约正是在人们重复交往中出现的一种事态、一种结果、一种情形的“自发社会秩序”[6]。一旦生成，它就能作为人们社会活动的常规性固化习俗，覆盖的团体、社群或社会中成员的现象性行为，从而对社会成员的各自行为形成一种自我强制性约束。“民有私约，如律令”，以乡俗规约为组织行为规范的Y县应急义务联防队，在行业与农村社区治理中发挥的积极作用就是最好的注脚。换言之，基层政府应在现代公共治理视阈下推动乡俗规约与法治精神相衔接，使其制度化，成为构建旅游乡村社会治安治理的“特色元素”。在对待多方参与治理上不能厚此薄彼，礼法并治的治理思维、居间的制度化规则设立和利益制衡是基层政府应有的基本态度和行动逻辑。

3.2 立足现实，选择恰当的政府购买治安公共服务方式

多样化和高品质的社区治安服务需求与日俱增，与其形成巨大反差的是公共行政资源的匮乏逐渐成为政府转变服务方式的刚性制约。在上一级公共财政与职能部门力有不逮或“支持缺位”的情况下，Y县乡镇也有可能寻求解决公共安全有效供给不足的途径。面对应急义务联防队经济问题带来随时解体的困境，最直接有效的解决方式是政府设置合理的准入条件，以购买社区治安服务的形式寻求积极适切的解决办法。购买方式主要由三种：合同制、直接资助制及项目申请制。[7]由于Y县治安服务自组织力量较为单一，且尚不具备项目化运营过程需要的招标、监督及绩效评估规范条件，治安公共服务最为妥切的购买方式为前两者。

3.3 增加技术投入，推进治安治理实践规范化建设

从民宿业治安治理过程以及多部法律法规的不同规制来看，以安全防范为核心的实体技术和以治安预测为核心的评估技术并重发展，应成为推进民宿业治安治理实践规范化发展的基本动力。实体技术并非单一的技防因素，还包括人防与物防因素。民宿业内部治保组织及其防范应急能力、消防应急设施合规性、治安防范措施的有效性，与信息登记系统建设运维、视频监控系统、网络安全技术防范三大技防措施共同构成以安全防范为核心的实体技术，发挥基础性作用。治安预测与评估则基于实体技术和情报信息分析方法，捕捉和预测治安风险的分布特征及模式变化，以便公安机关及时调整决策和分配警力。不过，作为多学科交叉的应用型领域，民宿治安预测评估工作需要犯罪学、统计学、计算机等多学科背景的公安专门人才与基层治安民警共同研究推进，于现实而言，离不开上级公安机关的重视与支持。