“两标并一标”背景下PPP+EPC项目社会资本的适格性研究

任志涛，郭林林，张 赛，李海平

（天津城建大学 经济与管理学院，天津 300384）

2014年以来，政府与社会资本合作在基础设施领域取得了显著成效，PPP项目在全国“遍地开花”.社会资本的参与缓解了我国地方政府财力不足的困境，也为我国基础设施的发展提供了强大动力.为了进一步规范以及简化PPP项目中的采购程序，各部门进行了相关政策的指定.2016年财政部发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》[1]，在其中的第九条简政放权释放市场主体潜力中，针对服务外包、工程建设以及设备采购等方面的PPP项目时明确表示：“已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，合作方可以不再进行招标.”此项规定是结合了《招标投标法实施条例》[2]中的相关要求而提出的，适用于在PPP项目中同时应用总承包管理模式的条件，也就是通常讲的PPP项目“两标并一标”.

当行业的主管部门完成对项目的可行性研究以及初步设计后，依据项目的特点和法律规定，在招标时同时确定投资人和工程总承包企业，将两者确定为同一企业或联合体，此类项目实质上是PPP与EPC模式的结合.现阶段考察社会资本适格性主要依据“财金〔2014〕113号”文的规定：“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业.”[3]然而，此项规定仅回答了社会资本的组织形式和例外情况，但并不能回答现实中存在的一系列有关社会资本适格性的问题.而近期发生的“武汉地铁8号线一期项目操作规范性问题”事件，使得PPP+EPC项目的社会资本适格性考察显得更加重要.“适格”一词原属于法律用语，是指在特定权利以及法律关系中，判断当事人是否具有诉讼的相应资格[4].这里对法律角度下的社会资本适格性进行研究，是旨在说明PPP+EPC模式下什么样的企业或联合体更加适合作为社会资本方.作为PPP+EPC项目的投标方，社会资本的适格性是与项目合理匹配的关键.因此，本文通过文献研究建立PPP+EPC社会资本适格性考察指标体系，运用AHP-FCE法构建考察指标分析模型，定量考察PPP+EPC社会资本的适格性.

1 PPP+EPC项目社会资本特征

根据政府采购以及公共物品理论，PPP模式实现了政府职能的转变，将市场竞争机制引入公共物品与服务供给侧，在减轻政府财政压力的同时提高公共物品与服务的质量和效率；根据交易成本理论，与通常PPP项目有所不同的是，采用PPP+EPC模式进行建设的项目之所以能以“两标并一标”的方式采购，其主要原因就是社会资本在进行全过程的参与可以优化收益结构，实现规模效应从而降低综合成本，减少招标环节、提升工程质量减少运维成本.同时，根据不完全契约理论和外部性理论，以“两标并一标”的方式签订的初始契约（即“大合同”）属于不完全契约，对于地方政府寻租、社会资本“敲竹杠”等机会主义行为的发生无法形成完全约束，这从根本上会直接影响到PPP+EPC项目产生的效果以及资源配置的效率.因此，对于此类项目社会资本实力的考察要求往往要高于通常的PPP项目.这里主要是将PPP+EPC项目社会资本适格性考察内容划分为EPC总承包商硬实力考察和PPP社会资本软实力考察两方面.

从EPC总承包商的硬实力方面来看，社会资本需要具有足够的经济规模用以工程先期垫资；具备先进的工艺水平来解决工程技术上的难题；拥有对项目的整体把控能力，实行设计、施工、试运营等建设全过程的统一集成管理；具有项目管理、各方协调、组织管理以及风险预控等各方面的硬实力.从PPP社会资本应有的软实力角度来看，社会资本不仅要在项目启动阶段拥有资金规模和融资能力，同时也要求具有市场判断力和良好的协调能力与政府部门进行交涉，更要在运营维护阶段体现出社会资本的商业传播、信誉水平、社会责任承担等各方面的软实力.实际上诸如中铁、中建、中交、北京建工等建筑业企业，以及存在大量联合体的投标方式，其同时具备了上述对硬实力与软实力特征的要求，参与了大量的水务、交通等大型基础设施PPP+EPC模式的项目.

2 PPP+EPC项目社会资本适格性分析

2.1 适格性考察指标的文献分析

社会资本的适格性即为政府对社会资本的选择问题，现有研究多集中于针对PPP项目或EPC项目进行招标者的选择.在PPP+EPC模式下运用文献分析法去进行社会资本的研究，将近些年的相关研究文献进行搜集、分析并总结归纳目前有代表性的研究成果，系统性地提取适格性指标.这里主要是以CNKI的方式分别以主题为“PPP并含选择”与“EPC并含选择”的方式进行检索.其中文献检索含括了期刊、报纸以及硕博士论文，并剔除同一作者的期刊与硕博士学位论文类似文献后得出.在PPP社会资本选择研究方面，自2005年至今共梳理出45篇中外文献，其中关于私营部门或者社会资本选择模型评价指标的选取了7篇；在EPC总承包商选择研究方面，自2004年至今共梳理出46篇中外文献，关于总承包商选择模型评价指标的选取了12篇，文献频度分析如表1所示.

表1 文献频度分析

通过上述文献分析，对PPP模式社会资本与EPC模式总承包商选择模型的评价指标进行识别[5-12].其中可以看出，文献关于两个模型的评价指标选取非常相似，降低了PPP+EPC模式社会资本适格性考察指标综合选取的异质性难度.

2.2 PPP+EPC社会资本适格性考察指标体系构建

结合上述文献分析对上述PPP社会资本与EPC总承包商选择评价指标进行综合分析，并搜集采用PPP+EPC模式的相关案例进行总结分析，按照研究需要，将提取、整理出的适格性考察指标有条理有逻辑地陈述出来.并依据适格性指标的设计原则以及现实情况，与相关专家学者和实际工作人员研讨后，选取重点评价指标.将PPP与EPC项目选择模型的二级指标经过了删减、合并，同时将过往经验与业绩水平两个强相关的一级指标合二为一，命名为项目经验.由此，从财务能力、技术能力、管理能力、项目经验和声誉水平提取出5个一级指标，并进一步细化为22个二级指标，从而建立PPP+EPC项目的社会资本适格性指标体系，其具体指标结构如表2所示.

表2 PPP+EPC项目总承包商适格性考察指标体系

2.3 AHP-FCE法的社会资本适格性考察模型

对社会资本的适格性进行考察是一种全面多角度的决策分析，PPP+EPC项目的综合性高，对社会资本的要求更加严格.社会资本参与项目的能力体现在多方面，由于总结归纳出的评价指标体现社会资本的综合能力存在差异，所以需要根据各指标的内容联系实际操作确定出各指标在考察中的权重.在已有文献中，对权重的确定方法有灰色关联度法、德尔菲法、层次分析法等，此处选用层次分析法（AHP）科学量化人的主观判断和积累经验，按照属性和隶属关系进行条理化，从而形成逐层支配的递阶层次结构[13].通过层次分析法确定各指标的权重排序之后，需按照指标进行考察，考虑到各项指标大部分属于定性类指标，通过适格性程度如强适格、弱适格等模糊类的语言进行描述，利用模糊数学可将其进行定量化处理.模糊综合评价法（FCE）是运用了模糊数学以及模糊统计的方法通过引入模糊集以及各因素的隶属度对系统进行综合评价的一种方法[14].AHP-FCE模型将两种方法结合，将层次分析法的系统性、可操作性应用到考察指标模糊权向量计算中，增强了考察指标对模糊子集的隶属度，能有效解决PPP+EPC项目社会资本适格性考察的复杂性与多层次性及考察指标不确定性的问题，从而得出合理科学的考察结果.根据上述构建的PPP+EPC社会资本适格性考察指标体系，运用AHPFCE法对适格性考察指标进行模糊综合评判，并对其适格等级进行划分，建立社会资本适格性考察模型.

2.3.1 确定考察指标评判集

评判集是指目标对象评判的结果集合.在建立评价集 V={v1，v2，v3，…，vm}时，结合上述对 PPP+EPC 项目社会资本的适格性分析，将PPP+EPC项目社会资本的适格性进行级别分类：强适格、适格、弱适格和不适格.因此，此处取m=4，确立的评价等级集合为：V={v1，v2，v3，v4}={强适格，适格，弱适格，不适格}.

2.3.2 计算指标权重

确定PPP+EPC项目社会资本适格性考察指标的权重.利用层次分析法对社会资本适格性考察指标进行分析，首先按照所提取的考察指标以隶属关系进行分组，形成所需的递阶层次结构；再根据专家学者对同一层次的适格性考察指标的重要性进行对比分析，以构造判断矩阵；然后运用矩阵运算方法计算每个判断矩阵的最大特征值和其相对应的特征向量，并进行一致性检验，检验通过则进行归一化处理，用特征向量的各分量来表示权重向量，将其作为考察指标的重要性权重运用到模糊综合评价模型中.

2.3.3 模糊综合评价

根据PPP+EPC项目社会资本适格性的考察需要选取加权平均型模糊算子（*，⊕），其特点为体现权重系数明显、综合程度强，且利用等级模糊子集的信息充分.根据层次分析法的分析以及对指标重要性权重的计算，可得到一级指标权重向量A以及二级指标权重向量Ai.首先，进行单因素模糊评价，对各个评价指标的适格性进行量化处理，确定隶属度进而得到单因素评价的模糊关系矩阵Ri；其次，进行多指标综合评价，选取评价模型B=A*R，分别对一级指标、二级指标进行评价，并合成模糊综合评价结果矢量；最后，对模糊综合评价结果进行分析，判断社会资本适格性的分类，根据最大隶属度的方法考察预选社会资本的适格性.

3 模型应用案例分析

某市新机场北线高速公路X项目采用PPP+EPC模式进行建设和运营，项目的特许经营期为27年，全长25 km，投资金额为110.82万元，目前尚处于采购阶段.政府以公开招标的方式进行合作伙伴的选择，由评标小组的成员进行测评，最终以各个社会资本的综合能力得分决定中标者.现以有意向参与的某大型央企作为社会资本为研究对象，邀请相关专家进行打分评价，得到社会资本的各项指标评价值，以判断该社会资本针对X项目的适格性.

站在政府选取社会资本的角度，根据AHP-FCE分析法构建的PPP+EPC项目社会资本适格性考察模型，邀请7位从事PPP与EPC项目管理的专家，对X项目的社会资本适格性考察指标进行评价.

首先，由专家们根据上述层级化的PPP+EPC项目社会资本适格性考察指标进行重要性打分，应用层次分析法得到判断矩阵并进行一致性的检验，经过标准化得出各层级指标的权重.一级指标的考察权重矩阵为：A=（0.28，0.16，0.15，0.30，0.11）.二级指标的考察权重分别为：A1=（0.18，0.35，0.20，0.27）；A2=（0.31，0.25，0.20，0.24）；A3=（0.14，0.22，0.15，0.22，0.17，0.10）；A4=（0.34，0.32，0.10，0.24）；A5=（0.10，0.28，0.37，0.25）.

其次，针对该社会资本进行走访调查，根据企业详情与X项目的情况编制调查问卷，调查对象为相关的专家、学者、咨询单位人员以及该企业员工等.随机发放了240份调查问卷，收回207份并进行审查，其中有效份数为189份，应用模糊综合分析法对数据进行整理.调查统计得到，财务能力U1、技术能力U2、管理能力U3、项目经验U4、以及声誉水平U5的单因素评价集，即模糊评价矩阵Ri为

结合权重矩阵，代入模糊评价模型，计算出各指标的隶属度向量为

由二级指标的隶属度向量构建一级指标的模糊评价矩阵R，且

将第一层各指标的权重系数矩阵A=（0.28，0.16，0.15，0.30，0.11）代入可得到模糊综合评价结果为

BS=A*R=（0.123，0.165，0.310，0.394）

进一步归一化处理得

（0.124，0.166，0.313，0.397）

由结果可以看出，调查中专家、学者对该央企的适格性在（强适格、适格、弱适格、不适格）的隶属度中分别为 0.124，0.166，0.313，0.397.其中，“不适格”的隶属度最大，为0.397，因此得出对于该央企在某市新机场北线高速公路X项目的适格性考察结果为“不适格”，这同样与实际政府招标采购时对该企业前期资格审查的结果一致.

4 结语

本文以招投标法中“两标并一标”为背景，研究社会资本参与PPP+EPC项目的适格性.结合PPP项目中对社会资本的要求以及EPC中对总承包商的规定，采用AHP-FCE分析法构建了PPP+EPC社会资本适格性考察模型，并以某大型央企进行了实证分析，具有一定的可操作性.社会资本的选择影响到项目的后续运行，不适格的社会资本往往会对地方政府实施套牢、“敲竹杠”等机会主义行为，从两模式相结合的角度入手，对社会资本的适格性进行研究，具有一定的实用价值.但文章仅考虑到前期选择的适格性分析还存在缺陷，有待进一步动态地研究参与过程中的适格性问题.