我国代建制模式存在的问题及对策探析

易 飞 （江西工业贸易职业技术学院，江西 南昌 330038）

1 引言

一直以来，政府财政资助是大部分非盈利项目的资金来源。作为项目建设单位或者使用者，它们主要负责项目施工管理的全过程，直到施工结束后进行使用与管理[1][2]。2004年7月印发的《国务院关于投资体制改革的决定》明确规定：“对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业的项目管理单位负责建设和实施”。目的是为完善政府投资体制，规范政府投资行为，严格控制项目工程的资金投入，保证项目工程质量，切实确保施工工期，竣工验收后再交还给使用者或者建设单位[3][4]。

实施代建制的最早城市是福建厦门。从1993年引入代建制模式以来，开始深化工程建设管理改革，随即也不断暴露出传统的工程建设管理的缺陷和不足，例如工程管理水平低下、腐败问题严重等问题。政府开始思考运用专业公司代替政府进行项目建设方式，实现基础设施建设和政府投资项目全部或者部分委托给专业公司。同时，专业公司采用招标或者直接委托的方式来选取。2001年7月，厦门市的重点工程建设必须实施代建制。近年来，由于政府对代建制模式项目的投入增加，我国的代建制模式获得快速的发展，也取得了巨大的成功。

2 代建制模式的作用和意义

与自建自管模式相比，代建单位作为独立于建设项目外的第三方，代建制模式的主要表现如下。

第一，从投资控制的角度来看，代建单位应该通过合同关系明确界定了作为项目参与方的权利、责任和利益。代建制模式将有利于打破政府投资和管理、使用者的建设和使用形成的四位一体。从机制的角度来看，代建制保障了建设资金的宏观调控，提高政府投资效益。

第二，从施工控制的角度来看，代建制是一种更加切实可行的项目管理模式。它可以有效降低施工成本，提高施工效率。特别适用于寒暑假的高校基建项目，建设周期短，工期要求高等特点。

第三，从质量控制的角度看，代建单位从项目的勘察、设计到竣工验收阶段，实现全过程项目管理。从整体质量管理和施工细节控制方面看，这都得到保障，且显然优于自建自管模式。

代建制的实施意义在于依靠专业的项目工程人员，结合自身专业优势，进行专业统筹管理，项目工程的质量和施工工期都实行严格控制管理，最终实现项目管理水平的提高，强化政府投资效率，减少腐败，促进监督[5]。同时，政府的职能结构得到有效优化，提高了政府运作的效率。投资项目方面，政府实行代建制模式，制定严格的合同，实现投资和建设的分离，管理和运营的分离，从而提高政府对投资项目工程的管理水平，规范项目建设过程，有效提高项目质量和资金效益。

3 代建制模式中存在的问题

目前，虽然代建制模式已经过了探索阶段，但仍在不断完善和提升。随着代建制模式的研究和应用，代建制模式中不可避免地会出现一些问题。

3.1 代建制的法律法规不完善

目前，由于缺乏健全代建制模式的法律法规依据，不明确代建制模式的职责范围，导致代建制模式在项目实施过程中经常出现盲目操作。同时，有些单位对代建制有抵触情绪，不积极配合代建工作，不愿放弃自己的权利，过多地干涉代建单位；或是对于代建单位不闻不问。这些情况都是由于缺乏健全的法律法规来规范双方的权利和义务。

3.2 代建单位缺乏职能定位意识

目前，我国的政府和建设单位普遍进入一个误区，认为代建单位的作用是控制投资规模，减少不必要的浪费，却不承认现代政府投资的情况下，代建单位的管理范围不明确，因此出现“XX模式”,例如，“厦门模式”等[6]。

3.3 代建单位激励机制不明确

许多地区不明确、不科学的代建激励机制，或者单纯的节约成本的激励模式，都将导致施工单位只顾节约建设资金，忘记施工质量。在实践过程中，一些单位偷工减料，降低施工质量，以节省资金，使施工项目的质量达不到标准。反之，代建单位按照建设单位或者使用单位要求，只关注用完代建资金，不关注实际情况，这也将导致出现代建单位不控制成本和大肆浪费的现象。

3.4 代建单位的人员素质不高

由于我国代建制模式仍处于起步阶段，我国代建单位的大部分人才都是从传统的建设管理转变而来，人员素质不高，人员的组织结构不合理，考评方法不完善，在管理，运营和创新等方面也存在诸多问题。

4 代建制模式的应对策略

4.1 完善政策制度

政府相关部门需要加快完善代建制方面的相关规章制度，建立完善的监督机制。从法律的角度，政府方面需要考虑制定一套完整的代建管理制度，明确代建单位的权利，规范代建单位的选择程序。

同时，政府部门需要完善考虑代建市场的准入条件，规范代建单位的资质等。为解决实际施工问题提供法律依据，还应该制定并推广代建合同示范文本，明确代建合同各方的权利和责任。政府部门还需要完善代建制招标制度，从而规范招投标行为，形成有效监督机制。这将促使各方人自觉遵守法律法规，促进遵从代建市场原则的健康有序发展[7]。

4.2 规范和完善代建市场

第一，划分代建单位的资质等级。从单位的资产规模、代建业绩和技术设备等方面考虑，代建单位必须取得相应的代建相关资质证书，才能承担资格许可证范围内的代建业务。同时，政府需要建立代建单位的工程完成后续评价机制，规范和完善市场退出机制，逐步保留优秀的代建企业。

第二加强代建从业人员的管理。代建单位从业人员的管理主要包括素质管理和专业管理两个方面的内容。从专业管理的角度，政府应该考虑建立代建单位的考评机制。从素质管理的角度，可以同步实现代建单位从业人员不良行为记录的信息披露机制。从专业管理和素质管理结合的角度，可以考虑建立诚信与经济相结合的惩罚机制。例如，根据其违规行为程度，采取不同的经济惩罚措施，从而实现素质管理和专业化管理。

第三，政府明确代建费取费标准，指导市场价格竞争的范围。在政府指导价的浮动范围内，代建单位考虑项目的规模、内容、范围和难易程度等诸多因素，实现市场竞争。在法律规定范围内，代建单位将充分发挥政府管理和市场规则两者优势，实现快速发展。

4.3 完善代建合同管理，强化激励和约束机制

目前，代建相关法律法规还处于不健全状态，暂时无公认的代建行业规范。我们只能单纯依据合同条款来解决出现的争议和纠纷等问题。这些问题反过来要求我们强化代建单位的激励与约束机制，增加合同内的奖励条款。例如，在合同条款中，必须鼓励代建单位主动控制工程成本，实现工程投资结余同代建单位的酬金相关联。

5 结语

目前，我国建设工程多采用代建制模式，这种代建制模式将有利于控制建设工程投资，达到提高政府投资效益、提升工程管理水平的目的。由于我国代建制模式还处于初期发展阶段，发现代建制模式存在一些问题。针对存在的问题，我国政府方面应加快建立、健全完善政策制度，加强和规范代建市场，强化代建制的宏观管理。同时，建设单位或使用者方面也应加强代建合同管理，强化代建制的全过程管理，细化代建的微观管理。最终，宏观管理和微观管理共同促进和实现代建制模式在国内的应用和发展。