墨尔本的韧性城市战略与行动计划

王江波，苟爱萍

（1.南京工业大学建筑学院，江苏 南京 211816；2.上海应用技术大学生态学院，上海 201418）

1 引言

墨尔本是澳大利亚第二大城市，位于南部滨海地区，是维多利亚州首府，世界著名的旅游城市，澳洲的文化和工业中心，以纪念英国首相威廉·兰姆——第二代墨尔本子爵而命名。墨尔本的人口构成非常多元化，430万居民来自180多个国家。预测显示，到2051年墨尔本将有770万人，并有可能成为澳大利亚最大的城市，人口规模的变化速度是前所未有的。当前，墨尔本正面临着两大危机，一是全球化，二是气候变化。全球化给当地的经济和社会带来的诸多不利影响，气候变化则增加了极端事件的风险。为了应对这种日益增加的复杂性和不确定性，使得当地社区能够适应这些不断加快的变化和相关的压力，并茁壮成长。墨尔本进行了创新试验，开展了广泛的合作。《韧性墨尔本》计划将是这一过程中一个重要的贡献者，将不确定性转化为机会[1]。

2013年12月，墨尔本成为首批加入100 RC网络中的32个城市之一[2]。100RC，即100个韧性城市，是由美国洛克菲勒基金会创立的国际网络组织，帮助世界各地城市应对自然的、社会的和经济的挑战。2015年6月，墨尔本发布了《墨尔本初步韧性评估》，这是第一个在澳大利亚发表的该类文件。报告梳理了现有的韧性倡议和实践，对墨尔本的现有韧性能力进行了认知。2015年12月，澳大利亚政府发布了一份全国性的气候韧性和适应性战略，阐述了澳大利亚如何管理气候风险。2016年6月1日，墨尔本市政府发布了《韧性墨尔本》计划，包括韧性的愿景、目标、行动领域、原则和行动项目计划。在行动计划中，包括3个旗舰行动，还有15个支持行动和15个一致行动。

2 面临的挑战

30%的墨尔本居民在家里说英语以外的语言，超过33%的人出生在海外。预测显示，到2051年，墨尔本人口老龄化程度是目前的3倍，新住宅的需求量是160万套，城市面临的就业、交通和医疗服务的压力也会越来越大。

1995-2009年，墨尔本经历了严重的干旱，土壤水分含量很低，植被也非常干燥。2009年，连续多个毁灭性的冲击事件同时发生：黑色星期六的森林大火造成173人死亡，数以千计的房屋被毁，破坏了近50万人的电力供应；伴随着热浪，374多人死于与高温相关的疾病。在2010年底和2011年初，从西边来的大雨带来了南半球历史上最严重的洪水。气象报告显示，未来每年将有超过26天以上的35℃及以上的高温天。

3 韧性目标与原则

3.1 韧性愿景与目标

《韧性墨尔本》中提出了未来墨尔本的韧性愿景：可行的、可持续的、宜居的和繁荣的。愿景下面还有4个目标：一是团结使得城市更强大，让居民为自己和其他社区的安全和健康积极承担起责任；二是我们共享的家园，促进社会凝聚力和平等的机会，维持健康的建筑和基础设施；三是一个充满活力的经济，为当地提供就业机会，支持适应性强的劳动力为未来的就业做好准备；四是一个更健康的环境，在人口不断增长的同时，使自然资产和生态系统变强大[3]。

3.2 韧性行动原则

墨尔本采用了一种跨学科的方法来整合力量，抵御面临的所有冲击和压力。韧性行动的原则包括4个方面，一是适应，减少遭受未来的冲击和压力；二是生存，抵御破坏并恢复到比原来更好；三是繁荣，显著提高人们的生活质量；四是嵌入，将韧性思想嵌入当地的大型机构和工作方法中。

4 韧性行动项目计划

4.1 适应

4.1.1 旗舰行动1：大都市森林战略

植树造林，扩展和连接墨尔本现有的城市绿化，以改善生态系统的健康状况，减少热浪和洪水等自然灾害，使墨尔本变得更绿色、更凉爽。需要完成的工作包括：明确可以扩展绿化的区域和可以采用的方法，资源共享的方法，树冠层覆盖的空间范围的准确信息，为公用事业提供者和基础设施的业主解决实施过程中的障碍等。

4.1.2 支持行动1：整合水资源管理框架

通过开发鼓励水敏性的城市设计和综合水管理的决策支持工具，来更好地利用现有的水资源，减少遭受干旱和洪水。该行动将在不同层次的政府中开发一个共同的技术框架，使更多的方法能够在不同地区和子流域地区来协调管理水资源。

4.1.3 支持行动2：邻里项目

通过培训，这一举措将有助于社区群体把墨尔本周围的未被使用的土地转化为一个新的公共空间网络，涉及8个邻里的24个未使用空间。邻里项目将为参与的社区提供12个月的能力建设指导，解决社区主导的空间制定项目的障碍。

4.1.4 支持行动3：新公寓试验

韧性墨尔本实施办公室将支持一个新的发展计划，为民众提供更多的公共住房。墨尔本公寓项目将把所有权范围内的房屋租给更多的公屋租户，并为进一步类似项目的发展提供资金流。试点项目提供新的两室和三室的公寓给符合特定资格标准的社会住房租户。目前，该试点项目不以盈利为目的，没有商品及服务税，房屋租金比市场价值低35%。

4.1.5 支持行动4：地方政府采购可再生能源

这一行动将使参与的议会投资于可再生能源，转向更清洁的技术，从而使能源来源多样化。这将使议会通过解决金融、监管、风险和市场壁垒问题，来支持新兴的可再生能源产业。

4.2 生存

4.2.1 旗舰行动2：维多利亚州紧急管理社区韧性框架

确保所有应急管理机构的活动，以促进社区更好地抵御冲击和恢复到原来水平。这一行动将为维多利亚州的应急管理部门建立一个全面的社区韧性框架。这是《维多利亚州应急管理战略行动计划2015-2018》中的一个为期三年的关键行动，目的是创造更安全和更具韧性的社区。韧性墨尔本实施办公室正在共同努力，制定实现社区韧性的方法。

4.2.2 支持行动5：了解社区韧性的驱动力

这一举措将促进了解社区成员互相帮助的障碍和机会，鼓励形成更多的有凝聚力的社区。这项研究将有助于韧性墨尔本实施办公室和其他组织制定计划，承担更多的责任，帮助人们了解别人的需求。

4.2.3 支持行动6：以社区为基础的韧性纲要

将制定一个以社区为基础的韧性纲要，探索不同社区如何应对突发事件的方法。通过识别和展示领先社区的韧性做法和经验教训，使得这些知识可以得到较好的共享和传播。

4.2.4 支持行动7：创新保险方案

韧性墨尔本实施办公室将支持创新的方法，使保险可以让更多的墨尔本人负担得起。这意味着当意外的冲击威胁居民的生计时，更多的居民将能够快速恢复。新的保险方案将为低收入者提供基本的服务，包括财产和汽车保险等。

4.3 繁荣

4.3.1 旗舰行动3：都市循环网络

墨尔本的大都市议会将与维多利亚州的主要运输机构合作，建立一个自行车路径网络，以帮助自行车成为替代汽车的一个更安全、更实用的出行方式。

4.3.2 支持行动8：社区主导的邻里更新和发展试点项目

社区主导的邻里更新和发展试点项目将支持居民参与邻里的基础设施规划。在首轮，将涉及五家物业公司的合作伙伴关系。该项目将包括一系列的开发类型，从多单元建筑到整个街区改建。

4.3.4 支持行动9：减少交通拥堵和促进社会交往的方案征集

鼓励当地和全球的民众和企业家提出减少墨尔本交通拥堵和促进社会交往的创新性解决方案。这将为决策者提供一个巨大的知识资源库，通过广泛的公众参与，举办国际竞赛，并评选获奖方案。

4.3.5 支持行动10：组建年轻人的韧性生活实验室

鼓励制定有助于年轻人设计出以自己的技术为基础的战略，以解决影响青年心理健康的压力和冲击。富有韧性的生活实验室将汇集年轻人、研究者、政策制定者、雇主、卫生工作者、家长和技术供应商，调查、设计、创建和测试创新技术，促使年轻人解决个人问题，减少各种冲击和压力对青年的伤害。

4.3.6 支持行动11：建立学生职业指导平台

通过在线平台将学生与导师联系在一个安全的网络环境中，让学生了解其未来的职业生涯，制定教育路线图，开发新的技能以便面对行业挑战，以及了解企业高管如何到达他们今天的地位。

4.3.7 支持行动12：评估中小企业运营中的韧性问题

为了帮助墨尔本的中小企业了解他们最大的业务问题和漏洞，韧性墨尔本实施办公室将与澳大利亚和新西兰的实验室合作，借助一个免费的在线资源，给中小企业提供培训。

4.4 嵌入

4.4.1 支持行动13：成立韧性墨尔本实施办公室

建立一个办事处，以监督各项韧性行动计划的成功实施，特别是维多利亚州应急管理办公室、维多利亚州市政协会、环境部门、土地部门、水务和规划部门等机构负责的行动项目。该办事处将监督每一个行动的治理结构的建立，完善的行动，新的行动的发展，并监测和报告行动的进展情况。此外，该办事处将与当地政府及其相关协会合作，在理事会的计划和过程中嵌入韧性建设行动。

4.4.2 支持行动14：设立墨尔本韧性城市讲座教授

在墨尔本大学设立一个讲座教授的位置，引导和协调墨尔本韧性建筑行为和城市应变能力的学术工作，有助于将韧性知识嵌入到学术研究项目和其他活动中，如测量重要贡献者心理韧性指标的社区实践活动。

4.4.3 支持行动15：对地方政府雇员开展韧性训练

针对墨尔本大都会当地政府雇员，开发的一个韧性训练计划，以便能将韧性原则纳入各级地方政府部门的日常工作中。学习内容主要包括有关城市韧性的全球实践，成功经验和教训。

5 启示

新世纪以来，我国城市化进程加快，各类灾害事件频发，提高城市韧性能力是当务之急[4-5]，墨尔本的韧性战略和行动计划对我国的韧性城市建设具有较好的借鉴意义。

第一，韧性战略和行动计划的目的不仅仅是保证城市的安全，更重要的是保障城市的活力和繁荣。墨尔本的韧性计划所涉及的范畴远远超过我国当前城市综合防灾规划的范畴，而国内在进行了机构改革之后，综合防灾规划的综合性必然会得到加强，未来突破的方向可以从韧性墨尔本中得到启示。

第二，韧性墨尔本在重视硬件建设的同时，更重视软件建设的问题。正如报告中提出的，人是所有城市的核心。规划中所有行动计划的提出都是为了解决不同人群的特定问题。一方面，设立新机构和新机制，从顶层设计角度来促进韧性行动计划的实施；另一方面，对社区、学生、青年、中小企业问题的重视，一系列针对基层的行动计划，也将从实施者和参与者的角度出发，保障计划能够得以成功实施。韧性墨尔本的制定和实施，充分体现了“以人为本”精神，也体现了规划的社会性和包容性。