“放管服”背景下提升高校政府采购工作效率探析

吴文骏

(蚌埠医学院，安徽 蚌埠 233003 )

近年来，随着中央“放管服”改革的逐渐深入，政府采购领域的顶层设计也已确定，即由财政采购向单位采购转变，强化落实政府采购单位的主体责任，缩小集中采购目录，扩大单位自主采购范围。具体而言，简化采购计划审批流程、简化政府采购方式变更手续、赋予采购人在评标委员会成员选择、评标标准制定阶段更大的自主权等一系列措施的设计和提出，对于各个政府采购业务来说，既是机遇，也是挑战。高等院校作为教育系统政府采购的重要主体之一，长期以来由于其自身的一些特点，总的来说，在提高政府采购业务效率方面仍然存在较大提升空间。当下，如何抓住简政放权趋势带来的改革机遇，利用好“放管服”改革背景，进一步提升高校政府采购任务的执行效率，是高校政府采购从业人员亟待解决的问题。

1 高校政府采购计划执行中出现的问题

高等学校作为肩负教学与科研双重职能的事业单位具有如下特点：首先，单位规模较大,相对封闭，内设机构众多；其次，由于存在学期安排及寒暑假，导致高校采购工作具有不同于其他政府采购单位的时效需求；最后，高校政府采购往往涉及多个采购门类，如后勤、教学、科研等。以上特点造成和其他政府采购业务主体相比较，高校政府采购的涵盖面更广、专业性更强、对采购需求的精细程度要求更严格、采购时间要求更为特殊、应急突发小额采购较多。高校在实施政府采购业务、进行政府采购管理时，常遇到以下问题：

1.1 预算和采购计划编制不科学

主要表现在：(1)对采购预算的理解和认识仍然停留在简单的资金划分上，编制预算就是简单的资金切割，没有对应项目的匹配或是只有“货物、工程和服务”这类一级品目的区分，“看得到资金、看不到项目”；(2)采购项目的事前论证不充分，部分采购需求门槛过高或过低，缺乏充分的市场调研，导致项目预算与市场公允价值脱节，影响招标成功率；(3)内设各机构在采购预算的编制过程中没有交流沟通，过分强调部门利益。例如，在较为普遍的办公设备采购过程中，资产管理部门没有及时告知资产管理、配置标准的相关文件，造成立项使用部门自行其是，难以避免超标、重复采购等；(4)在编制预算过程中不去积极规划后续预算，滚动编制预算在实践上难以推进。

1.2 采购政策执行不严谨

部分高校在政府采购项目、采购方式的选择上存在一定问题，一些高校的选择过于随意，以时间紧迫等各种理由规避公开招标，随意采用单一来源、邀请招标等采购方式，增加了政府采购管理的风险；另一些单位则在采购方式的选择上滑向了另一个极端，视“简政放权”为洪水猛兽，将一些不属于集中采购范围内的采购任务放入集中采购计划内，或在采购方式的选择上频繁选择公开招标，降低了采购执行效率[1]。

1.3 职能部门间对政府采购管理工作职责不清

一般来说，政府采购业务流程包含采购需求的论证及编报、采购预算的编制及审批、采购计划的编制及下达、采购执行及答疑处理、合同签订、对供应商履约的监督管理、项目验收及支付七个环节[2]，在政府采购业务流程内，为了实现有效的管理和控制，政府采购业务部门、计划申报部门、归口管理部门和资产管理部门等职能机构需要密切的沟通和合作。但在目前，大部分高校仍然缺乏这种流程式管理的意识，把与政府采购相关的一系列工作简单划分给学校的采购管理部门，甚至一些使用部门认为“采购就是采购部门的工作”，对应当由其承担的主体责任置若罔闻，需求编报敷衍了事，履约管理得过且过，互相推诿，逃避责任， “会提要求，怕担责任”，一旦出现问题，立刻置身事外。

2 高校政府采购计划执行效率低的原因分析

2.1 管理制度缺失，对政府采购业务管理缺乏专业认识

许多高校并未针对自身的实际情况，制定细化的采购管理制度体系，对政府采购管理的法律文件框架进行填充[3]。而作为框架的政府采购法律体系，难以对所有类型的政府采购主体进行的所有采购业务实施精细化管理，这种制度漏洞也就导致了内设部门间权责不明，责任难以落实，“踢皮球”现象普遍存在。加之事业单位及其所使用的的财政性资金受国家法律法规的规制较为严格，政府采购主体的制度改革存在滞后性与被动性，导致高效的政府采购管理基本停留在被动应付的状态，大部分的管理制度漏洞都是在发生采购事故后才得以暴露并加以改正，事前预防和事中控制难以行之有效，面对简政放权的政策红利，往往上级“愿意放，放得下”，下级却“不敢接，接不住”。

此外，政府采购监管体系的建设对很多高校而言不受重视，或者简单的认为采购管理的强化就是审批流程的强化，缺乏精细化的管理。在实务操作中，具体表现在：(1)一些领导认为所谓采购管理就是多签一个字、多盖一个章，签的字越多、盖得章越多，就代表着管理的越严格。(2)一些采购经办人员，包括使用部门负责人对招标采购的严肃性缺乏认识,在招标流程结束后，合同签订完成后仍然认为可以对需求进行修改。(3)一些立项部门对预算管理缺乏清晰认识，把预算视为资金的简单切割，张冠李戴，无视项目和预算资金的匹配关系，随意立项，随意购买。(4)部分高校把采购管理简单视为责任规避，不去进行管理制度上的完善，而是把管理职能推回给上级主管部门。

2.2 高校政府采购业务部门职责转变不到位，服务意识缺乏

部分高校的政府采购管理部门长期以来的工作重心都集中在采购计划的审核与执行，业务色彩浓厚，对“放管服”的“服”，既缺乏深入认识，也没有具体的职责体现。作为采购管理制度的指定部门和监管部门，缺乏与各个职能部门的充分沟通，也没有对各个部门进行采购相关政策的普及，对采购管理停留在审批和事后通报处理的层面上，使得其他部门对政府采购管理一无所知，自然缺乏参与的积极性。

2.3 高校政府采购业务管理人员匮乏，采购业务机构设置不合理

“政府采购是集政策性、知识性、复杂性、多样性等特点于一身的全新的系统工程，需要采购人员掌握全面的知识”[4]。大部分高校都没有建立专门的政府采购管理机构，政府采购职能一般交由国有资产管理部门、财务部门或后勤总务部门负责，由于采购业务涉及知识面广、政策掌握要求高，专业人才的缺乏导致采购部门力量严重不足，一些高校甚至出现了政府采购从业人员“一枝独秀”，采购业务“单人负责制”， 招采不分离、签订合同与履约监管不分离、验收与支付职能不分离，这不但大大降低了采购计划的执行效率，还带来了明显的采购风险点[5]。

3 “放管服”背景下提升高校政府采购工作效率的措施

随着“放管服”改革的不断深入，如何能够利用简政放权带来的政策红利充分提高高校政府采购工作的效率，关键在于围绕“合规合法、结果导向、突出重点、简明高效、严格评价”的原则进行改进。

3.1 加强校内政府采购管理制度体系建设

政府采购权利的下放，首先是对高校校内政府采购制度是否全面、是否完善的考验。建设这一体系，关键是制度，从横向来看，要建立囊括货物、工程和服务三大类，包括高校日常采购内容的采购立项、管理、审批办法；从纵向来看，则是要沿采购流程，对政府采购工作的采购需求论证、采购预算编制、采购计划编制、采购执行、合同签订、履约监管、验收支付进行监管，强化内部控制，用制度去明确各个环节的职责、责任[6]。同时，应当加强制度体系的基础建设，其核心是采购信息化建设，建立连接各个职能部门的采购综合信息平台，运用网络通讯、大数据等信息化工具，来实现高校政府采购管理制度的设计构想，为制度建设和运行提供优质基础保障。

3.2 采取绩效评价体系，强化监督问责机制

按照政府采购预算编制、采购执行、履约监管的主要格局，分别为财务部门、采购执行部门、归口管理部门和使用部门制定相应的绩效评价办法。对于政府采购过程中出现的采购事故(例如流标、废标、质疑和投诉等)，明确责任源头是预算，还是采购执行，还是需求论证，并在相应部门的绩效评价指标中予以体现，分清权责，落实责任，从而预防采购事故的发生，提高采购效率。

3.3 加快采购业务部门职能转变，强化服务意识

首先，应当设立专门的政府采购管理机构，改变一些高校过去将政府采购工作置于后勤或资产管理部门之下，人才培养不足的困境；另一方面，应该改变政府采购业务部门传统的工作方式，强化服务意识，将过去的“执行、管理”的工作模式转变为“执行、服务、咨询”，提高采购工作效率。高校政府采购业务部门也是为全体教职工提供保障服务的服务部门，树立服务意识，不仅做好业务，更要做好服务提高采购工作效率。

随着“放管服”改革的深入，必将对高校的政府采购工作带来巨大变革。而作为高等学校的政府采购业务部门，应当充分利用改革带来的机遇，迎接挑战，做到权利下放“接得住”，采购业务“管的住”，政策服务“做得好”。