政府采购工程的现状和建议

2019-03-14蒋亚琴铜陵市公共资源交易中心安徽铜陵244000

安徽建筑 2019年9期

关键词：小额代理招标

蒋亚琴（铜陵市公共资源交易中心,安徽铜陵 244000）

1 政府采购工程的现状

1.1 政府采购工程发展良好

1.1.1 规模愈加增长

政府采购工程数量呈明显上涨趋势，根据财政部公布的2017年政府采购项目数据，工程类采购规模为15210.9亿元，比上年增长11.6%。

1.1.2 市场愈加透明

政府采购工程按要求全部进入统一的公共资源有形交易市场，加大信息公开力度，政府采购工程的全过程均动态留痕，可追溯。便于监管部门监督管理，同时充分发挥交易各方主体、行业组织、社会群体的监督作用。

1.1.3 程序愈加规范

《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》等系列文件出台后，地方各相关部门根据要求深化改革、创新机制、优化服务、强化监管。各行其职，各负其责，采购工程规范性有明显提升。

1.2 政府采购工程目前存在的问题

1.2.1 法律理解存异

很多人对采购工程适用什么法律、采用何种采购方式，特别是能否采用单一来源方式采购工程理解不同，对法律法规认而不明、用而不清，可能造成工程采购的法律适用错误。

1.2.2 政策落实不足

政策功能性是政府采购一项重要目标，要求有助于实现国家的经济和社会发展政策目标。实际操作中，工程采购在政策落地方面与货物、服务采购相比完成较差。

1.2.3 工程监管不明

招标投标法、采购法以及国家发改委等相关文件中都有采购监管方面的内容，部分采购交易主体对工程采购监管并不十分清楚，特别在质疑和投诉时，会向政府、纪检监察、财政、公管等多处同时递交诉求，浪费行政成本。

1.2.4 主体责任不清

很多工程采购项目主要由采购代理机构来操办，采购单位只负责盖章和签字，出现问题时部分采购人会表示这都是采购代理机构负责的，自己并不清楚。

1.2.5 代理服务质量不高

部分从业人员对代理业务承担范围不清楚。在代理过程中，代理机构都暴露了一些的短板，如社会代理机构部分从业人员因对采购法律法规不熟，办理项目时或频繁咨询监管部门，或按自己理解来办。而很多集中采购机构工程专业力量不足。网上还时有曝光代理机构从业人员与其它人员串通的情形。这都是影响工程采购质量的隐患。

1.2.6 小额工程不规范

小额工程标的小，但项目数却在采购工程中占了多数。且多数小额工程与民生息息相关，特别是校园维修工程，与校园安全关系重大。但目前小额工程却时有发生低价中标、无故弃标、追加造价等情形，影响了财政资金的有效利用及工程质量安全。

2 原因分析

2.1 采购法律法规研究不够

招标投标法、采购法以及其它部委出台的相关法律法规存在搭界、交叉，部分采购交易主体没有认真研究，部分从业人员认识不清，对外解释不一。

2.2 采购人主体意识不强

深化政府采购制度改革方案会议着重要求强化采购人主体责任。但从以往项目来看，很多采购人因人力有限、专业能力不足、对法规不了解、重视不够等原因。将采购工作全部交与代理机构，一交了之，采购人应当承担的责任转由代理机构背负。对合同履约及验收环节也并未足够的重视，容易产生质量安全隐患，或者产生结算价远高于中标价情形。

2.3 代理机构能力素质不齐

2.3.1 能力水平不全面

社会代理机构从业人员工程专业素质较强，但部分从业人员对于采购相关法律法规一知半解。而很多集中采购机构因体制所限，缺乏工程专业人员。

2.3.2 廉政意识有缺乏

代理机构工作人员全程参与采购活动，存在一定廉政风险。特别是企业人员流动性大，素质良莠不齐，部分人员法律及责任意识也不够，容易因疏忽或主观意识引发问题。

2.3.3 内部管理不够规范

部分代理机构没有有效的约束机制，特别是部分企业，将工作重心放在业务上，内部管理较为松散。

2.4 小额工程重视不足

2.4.1 方式多，制定难

小额工程除公开招标以外可以采用竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源三种方式。单一来源适用性不强，在这里不予赘述。

竞争性谈判按照符合要求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交候选人，是否符合要求很难直观的展现在评标环节中，清单评审程序又较繁琐。且企业对小额工程重视程度不够，标前并未现场勘察，简单的复制采购人提供的清单，低价抢标后再申请变更、增加，无法达到预期再弃标。项目小保证金少，恶意抢标成本太低。就算监管部门进行处理，但已经给采购人带来不便，不能达到提高办事效率且最大化使用财政性资金的预期目标。

磋商可采用综合评分法，主要从价格、业绩、荣誉方面进行评审，三级建筑企业相关实力无法与一、二级企业竞争，但一、二级企业对此类项目兴趣缺缺，如参加投标，挂靠的可能性比较大，难以保证工程质量安全。

2.4.2 流标多，周期长

小额工程项目标的小，经财政部把关后预算较紧，竞争性不够充分。且因投标企业不够重视，标书编制不严谨，容易产生无效标，导致不足三家合格供应商而流标，采购周期变长。

2.4.3 围串标，隐患大

谈判和磋商在开标后均有现场二次报价的环节，小额工程多为本地企业参与，互相熟悉。所以存在企业现场通过打招呼、发信息或其它方式围串标抬高报价的可能。

2.4.4 标后弱，履约差

小额工程标的小，企业不够重视，甚至将资质借与他人挂靠。且标前未对项目深入了解和测算，中标后要么转包他人，要么向采购人要求追加造价。影响了财政资金的有效利用及工程质量安全。

2.4.5 重视少，环节缺

小额工程的采购主体多为机关事业单位，很多单位多年没有工程建设项目，缺乏专业人员，对法规也不了解，笔者在具体案例中发现，很多采购人对于设计图审查、监理及消防验收等环节都不太了解，如果没有提醒，容易缺失。

3 法律分析

3.1 采购工程的法律适用

采购法第4条及《必须招标的工程项目规定》第5条明确，达到规定必须招标标准的工程以及与工程有关的货物、服务项目，适用招标投标法及其实施条例。必须招标标准以下但采用了招标方式的，也应适用招标投标法及其实施条例。其它必须招标标准以下且达到采购限额标准以上的项目，应当适用采购法及其实施条例。

3.2 单一来源的适用情形

采购法第31条及《政府采购非招采购方式管理办法》第38条对于单一来源方式，均只提到了货物及服务，并未提到工程。但2015年采购法实施条例第25条注明“政府采购工程依法不进行招标的，应当依照政府采购法和本条例规定的竞争性谈判或单一来源采购方式采购。”因此笔者认为，应以2015年为界，之前的工程项目不能采用单一来源方式。2015年以后达到必须招标标准的工程以及与工程有关的货物、服务，必须采用公开招标方式。而在必须招标标准以下且达到政府采购限额标准以上，同时符合单一来源要求的可以采用该方式。

4 解决对策分析

4.1 强化意识，提高重要性的认识

政府采购是一种对公共采购管理的制度,是一种政府行为。有利于贯彻依法行政方针，有利于政府采购宏观调控经济政策功能的发挥。将属于公共资源的工程放置在“阳光下”交易，使交易各方主体的行为置于公开透明的监督之中，对于提高财政性资金使用效率，维护国家和社会公共利益，从源头上防止腐败，有着积极意义，有利于树立政府的良好形象。政府采购各方主体都要提高对工程采购重要性的认识，着力提升自身工作水平和能力，建立建全内部规范及制度。

4.2 深化合作，形成多部门监管合力

根据相关法律法规，各相关行政主管部门及财政部门都有权对政府采购工程进行行政监督。各有关部门应当强化依法行政意识，围绕“放管服”，明确各自权责，按权责各司其职、协调配合、形成合力。将权力和责任清单向社会公开。从造价、招标、履约等各环节严格管控采购工程安全、质量、价格。实现对政府采购活动运行的有效监管，真正实现监管不重叠、无死角。

4.3 提升服务，加强对宣贯及培训

可进一步就规范政府采购行为和流程，全面提高采购工作效率和质量，由监管部门定期邀请有关职能部门及相关人员，组织开展政府采购相关政策及工作要点专题培训，对工作中各环节的关键点及规定进行讲解。同时定期组织政府采购参与各方主体就政府采购工作中遇到的疑点、难点问题进行交流和探讨。也可根据相关法律法规，结合地方实际情况，出台具体实施规范，便于各方主体学习和操作。

4.4 落实责任，提高采购主体责任意识

提高采购人法律意识和主体责任意识是加强政府采购管理工作的重点、要点，主要从以下五个方面着手。一是确定采购需求的责任，需求要做到合规、完整、明确，这是确保采购活动科学合理的前提条件。二是项目管理责任，采购人严控施工监理、日常管理、规范验收等环节，建立有效的管理机制，督促企业按质按量的完成工程建设。对未诚信履约的情形要及时上报监管部门。三是内部管控责任，采购人应当做好政府采购业务的内部归口管理以及所属单位管理，根据实际情况建立本单位的内控制度。加强对采购需求、政策落实、信息公开、履约验收等环节的管理。四是落实采购政策责任，在招标及施工环节体现和落实政府采购相关政策要求。五是信息公开责任。采购人应当在法律规定的时间内将合同文本等相关材料，提交信息发布平台公开。

4.5 加强管理，抓好代理机构队伍建设

一是明确自身责任，采购代理机构在采购活动中，应当服务、监督、引导采购人落实主体责任，同时接受各方主体的监督。二是明确代理业务划分，根据招标投标法第13条，达到公开招标限额的工程以及与工程有关的货物、服务采购，由社会代理机构代理。公开招标限额标准以下且在采购限额以上的项目可以由集中采购机构完成，或通过定点库等其它创新灵活的方式进行。三是建立内控制度，围绕编制文件、执行程序、绩效等政府采购活动的重点内容和环节加强管理。通过制定制度、健全机制、完善措施、规范流程，逐步形成运转高效、风险可控的内部运转和管控制度，实现对内部权力运行的有效制约。四是“管”“服”结合，监管部门对代理机构进行严格的从业管理、信用评价及监督检查。加强对代理机构的业务培训，不断提高代理机构专业化水平，增强业务能力。

4.6 勇于创新，变革小额工程的采购方式

将小额工程纳入政府采购网上商城，其优点主要有以下五个方面。一是提高工作效率，采用比价或直购的方式进行采购，流标少效率高。二是总价包干风险自担，小额工程周期短，受自然条件和客观因素影响较小,要求企业参与竞争前必须认真踏勘，总价包干，无特殊情形不允许标后追加变更。杜绝恶意抢标情况的发生。三是企业信息上架展示，将商城中所有企业信息都详细标注，包括资质、业绩及奖惩信用信息，供采购人参考及公众监督。四是建立清出机制，对于企业的违法违规行为，根据网上商城相关管理办法进行记录及处理，一旦出现弄虚作假、挂靠、或是无故弃标等其它未诚信履约的行为，直接取消其入驻商城资格，一定期限内不得参与公共资源交易活动。五是大数据分析，通过电子化手段，将小额工程网上采购项目数据进行汇总、统计、分析并公开，方便监管部门、采购人、施工企业等各方主体使用。