监所监督权的权力设置结构探析

吴春雷，张颖舒

（天津商业大学 法学院，天津 300134）

监所监督是检察机关惩治犯罪、预防犯罪，强化诉讼监督，维护国家秩序的重要工作内容。准确把握监所监督权的性质定位，在合法状态下充分行使监所监督权，是保障检察机关工作顺利进行的有效方式之一。检察机关必须按照法律法规的相关授权，依法发挥其监督的职能，用理性的眼光去看待监所监督权，更好地推动监所监督工作的进行。

一、监所监督权与监所监督

国内学者关于“监所监督”的研究较早。夏之在《论司法监督》中阐述“刑事监督”观点时，认为“依据人民检察院组织法第5条关于检察机关职权范围的规定，检察监督的内容主要包括法纪监督、经济监督、侦查监督、审判监督和监所监督五个方面……这五个方面，监督的核心问题是‘刑事案件’，即依据刑法和刑事诉讼法，对国家工作人员和公民是否触犯刑律、构成犯罪以及刑事诉讼前后和刑事诉讼过程中公安、法院、监狱、看守所、劳改和劳教机关的活动是否合法进行监督”，这种刑事监督是相对于“一般监督”、“司法监督”的分类形式[1]。

王顺安在《论监所监督》中，将监所监督与监所检察等同起来，并从广狭两个方面进行解释：“广义的监所监督是指人民检察院对刑事案件判决、裁定的执行和监狱、未成年犯管教所、看守所的活动以及组织劳动教养的活动是否合法所实行的监督。狭义的监所监督是指人民检察院依法对监狱、未成年犯管教所执行刑罚、改造罪犯的各项活动实行法律监督的一项行刑司法检察制度”[2]，在这里，狭义与广义的区别与其说表现在监所监督的范围差异上，不如说是表现在监督的“被羁押场所”上，更加合适。这样一种根据被羁押场所决定监所监督范围的倾向，也引发了相关的学术争议:“一种理解认为，监所检察应当是关于刑事法律、刑事诉讼方面的监督，不应该包括对劳动教养机关的监督。因为，所谓监所者，监狱、看守所也，即指关押已决犯和未决犯的场所。劳动教养只是一种强制教育改造的行政措施，因此，监所检察不能对这项措施进行监督……另一种理解是把监所检察和劳改检察（现称为监狱检察）等同起来，认为监所检察就是劳改检察”[3]。这种学术争议虽然在劳动教养机关退出我国的历史舞台后而烟消云散，但是可能并不会影响对监所监督范围的认识，是随着被羁押场所的调整而发生变化的倾向。

相对于监所监督而言，国内学者对于监所监督权的研究略晚。山东省高级人民法院院长白泉民、最高人民检察院首批入额检察官尚爱国从检察院监所监督的实践出发，认为“监所检察权可以用刑事执行劳教监督权这一概念加以概括,其中,刑事执行包括刑事判决、裁定的执行活动和看守所羁押监管犯罪嫌疑人、被告人的执行活动,劳动教养活动包括劳动教养委员会的劳教审批活动和劳动教养管理所的劳教执行活动”，但是，其由此而“得出刑事执行劳教监督从性质上不是诉讼监督而是非诉讼活动监督的结论”[4]，却遭到了质疑。韩成军的质疑为，监所检察权从本质上依旧属于诉讼监督权，虽然监所检察权具有行政权的表现特征，但是它仍然不是行政检察权。对此，韩成军从以下五个方面对其观点进行了证明，主要是：其一，认可监所检察权属于诉讼监督权符合检察权的本质和职能划分；其二，监所检察部门被赋予很多权力，其中包括了对监管活动的监督以及对监所内的犯罪的侦查、起诉、审查批捕的权力，很明显这些权力不属于行政权范围之列。也正因为此，监所检察部门有“小检察院”的称谓；其三，通说秉持的观点为，我国检察权不是一个单一概念，反而具有复合概念的属性，它主要是由公诉权、检察侦查权、诉讼监督权等几个具体的权能组成。监所检察权不属于检察权权能之一，监所检察权是被列入执行监督权范围之内的；其四，分析监所检察权的本质，不可以通过监所检察的对象上来判定其本质，而是应该从其自身的内在属性出发把握其本质。一部分学者认为监所检察权是行政检察权，他们是从监所检察的对象的角度考虑的，他们认为公安机关、看守所、监狱等司法行政部门是监所检察的对象，所以就得出监所检察权属于行政检察权的结论，但此种观点有些片面，不足以使人信服；其五，刑罚执行作为诉讼程序的其中一个环节,监所检察发生在刑罚执行阶段,其监督的客体是诉讼行为而非行政行为。之所以会产生对监所检察权定性上的冲突，在很大程度上可以归结为实践与理论的差异，从事检察院监所检察的实际工作人员将监所监督权或者监所检察权定性为行政检察权，可能源自于实践的需要，即检察院监所检察机关在实践中确实对“刑事执行”和“劳动教养”两类都属于行政机关主导的执法活动进行了监督，也是对这种实践活动的“存在合理性”进行说明。而其他学者之所以提出相反的观点，把监所监督权或者监所检察权纳入到诉讼监督权之列，有很大一方面原因是来自于对理论的追寻。此外，也有来自于检察实践的工作者认为，“监所检察监督权的行使，与法律规定的各种权力授权一样，同时具有法律上的受约束性”，即在强调监所监督权依法行使的同时，也反对其超越职权行使[5]。

问题是，监所监督是否是依据监所监督权展开活动的，监所监督活动在实践中有无超越于监所监督权的现象，或者说,监所监督与监所监督权相互联系的必然性究竟是什么？在相关的研究中或多或少都被忽略了。夏之虽然认识到“研究司法监督问题,首先要研究司法权与司法监督的二者相互关系”，但是，其所考察的相互关系只是一般意义上的“司法权”与“司法审判权”、“司法检察权”之间的关系，并没有具体涉及到“监所监督”与“监所监督权”的层次上[6]；王安顺对“监所监督的概念和特征”、“监所监督的职权”、“监所监督的工作机构和基本制度”等都进行了梳理[7]，然而，把“职权”与“概念”、“特征”等相互并列是否合适，显然值得商榷，因为“职权”是法定的，“概念”、“特征”则是学术研究和归纳的结果，从对“概念”与“特征”的研究中无法自然衍生出监所监督具有或者不具有某种职权。因此，监所监督与监所监督权在逻辑上究竟是什么关系，检察机关是在先被赋予了监所监督权才展开监所检察活动的，还是在展开监所检察活动的之后才被赋予监所监督权的，在相关的研究中，并没有被理顺。

二、监所监督权与法律监督权

在法治国家的背景下，立法、行政执法、司法等所有的活动，都是根据相应的立法权、行政权、司法权而展开的活动，包括监所监督活动也不例外，它以“监所监督权”先行设置为前提，而不是相反；否则，监所监督有可能就处于非法运行的状态下。从这一个意义上看，对监所监督进行研究的起点，应该是从产生它的权力根源开始。

监所监督权，从与监督权的种属关系上来看，属于一种法律监督权。法律监督权在我国主要可以分为两种类别，一类是广义的法律监督权，另外一类是狭义的法律监督权，这两个类别正好与法律监督的类别相对应，即广义的法律监督和狭义的法律监督。其中，“广义说认为，所有法律规定的，法律监督主体行使法律监督的权力都是法律监督权”[8]，所谓的法律监督权行使的主体，既包括了国家机关、政党，同时也包括了社会团体和人民群众，可以看出从广义说角度去理解的法律监督权行使的主体，其范围是非常宽泛的，它的宪法根据来自于与“监督”相关或者相近的法律条文，我国宪法第3条①、宪法第27条②、宪法第41条③都有规定。根据相关法律条文表述，在宪法语言中，很多处都使用了“监督”一词，而不是“监督权”，但是在“人大法律监督权”、“律师法律监督权”、“上访人员法律监督权”等诸多研究中，显然已经望文生义地宪法中所规定的监督“扩展”到了广义法律监督权的范围内。

狭义的法律监督权，是专指检察机关行使的法律监督权，这与我国宪法第129条对检察机关的定位有关：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。这一狭义的法律监督权，在国家机关的监督权中，与立法机关的监督权、行政机关的监督权、审判机关的监督权相互并列，并在《人民检察院组织法》第5条的条文中，把侦查监督权、审判监督权以及监所监督权这三种职权规定的更加具体化，使之更明确。非常可惜的是，我国宪法中明确指出检察机关作为法律监督机关，但是并没有将其所行使的国家权力定性于法律监督权；相反，根据宪法第131条的规定，我国检察机关依照法律规定独立行使的权力，是“检察权”而不是“法律监督权”。这种将检察机关定位于“法律监督机关”，又将其行使的国家权力定性为“检察权”的立法上的不统一，为检察权是否是法律监督权的学术争议，埋下了后患：“《宪法》中并没有明文规定‘法律监督’是检察机关的一项权力，《宪法》第129条规定的表述是‘中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。’然而，也正因为此法条的规定，检察机关才有理由对其他国家机关实施法律监督，这符合‘权力’所具有的支配性质。在这个意义上，也可以将‘法律监督’解释为一种权力。但是，笔者认为，根据宪法条文的章节设置和条文本身的含义，将‘法律监督’解释为检察权的功能似乎更为恰当……人民检察院在功能上被定位于‘法律监督机关’，那么，相应地检察机关与其他国家机关之间的关系就是一种‘法律监督关系’，而‘法律监督权’这一概念，也就是对检察机关与其他国家机关之间这种‘法律监督关系’的一种描述”[9]。监所监督权与法律监督权的关系，可以以图表的形式简单地展示如下：

国家机关广义的法律监督权立法机关（宪法第62条、第67条）行政机关（宪法第69条、第91条）审判机关（宪法第127条）政党和社会组织人民群众（宪法第27条、第41条等）狭义的法律监督权 检察机关的检察权侦查监督权审判监督权监所监督权刑罚执行监督权对死刑的监督（刑事诉讼法第252条）对批准暂予监外执行的监督（刑事诉讼法第256条）对减刑、假释的监督（刑事诉讼法第263条）对判决确有错误和申诉的监督（刑事诉讼法第264条）

三、监所监督权与检察权

监所监督权是我国检察机关行使的权力之一，如果严格依照法律的字面含义，称之为检察机关的职权之一，更加合适。它的具体内容在1979年通过的《人民检察院组织法》第5条④和2018年10月修订的《人民检察院组织法》第20条⑤中都有阐述。

将二者进行对比，可以得出：1979年《人民检察院组织法》中第5条采用了列举的形式，来说明检察机关行使职权的范围：“检察权”或者“特定意义的检察权”、“侦查权”、“侦查监督权”、“提起公诉权”、“审判监督权”、“监所监督权”。在检察机关行使的职权中，能够被直接归纳到狭义法律监督权范围的，有“侦查监督权”、“审判监督权”、“监所监督权”。这些监督权的特点在于，有明确的监督对象，即外在于检察机关的“公安机关的侦查活动”、“人民法院的审判活动”和“监狱、看守所、劳动改造机关的活动”；也有明确的监督内容，这些被监督对象的活动“是否合法”。其他的职权，由于监督对象和监督内容的不明确，都可以被排除在狭义的法律监督权的范围之外。

2018年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订通过了《中华人民共和国人民检察院组织法》，修法的目的主要是提高司法公信力，保证公正司法。新修订的人民检察院组织法充分体现了对于完善和落实检察机关职权的要求，同时为下一步深化司法改革提供了法律支撑。

2018年修改的《人民检察院组织法》第20条通过列有兜底性条款的方式，规定了检察机关行使职权的范围：“侦查权”、“侦查监督权”、“提起公诉权”、“公益诉讼权”“审判监督权”、“监所监督权”。相比于之前规定，检察院职权范围扩大，多了“公益诉讼权”。就这些职权而言，现行检察院组织法较前者有较大进步，但仍然在一些方面存在不足。

第一，新修改的人民检察院组织法在规定检察院职权时首先规定了“侦查权”，就这个内容的修改而言，没有准确地分析出检察院自己今后的工作方向，同时没有也没有很好地适应2018年中由于监察委的设立导致的检察院自身职权的改变的情况。检察机关作为宪法明文规定的法律监督机关，单单考虑侦查权，其实这并不是检察机关的主要权力，而是公安机关的主要权力。国家监察体制改革前，检察机关行使职务犯罪侦查权；国家监察体制改革后，检察院行使侦查权的范围越来越小。《监察法》第47条第3款的规定界定了检察行使补充侦查权的范围，可看出范围逐渐趋于减少。

第二，此法条中前七项为列举式规定，最后一项为兜底式规定。从此规定中可以看出，关于“诉”的规定在条文中皆有明显的表现：其中第三项中的“提起公诉”，第四项中的“提起公益诉讼”、第五项中的“对诉讼活动实行法律监督”；同时，法律条文中的第六项中的“对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督”，也可以看出它依旧是涉及诉讼的规定。

四、监所监督权与刑罚执行监督权

检察机关与法院、公安机关在刑事诉讼中的不同之处，在于公安机关主要在侦查阶段发挥作用，即行使侦查权；法院主要在审判阶段发挥作用，即行使审判权；而检察机关则在侦查阶段、提起公诉阶段、审判阶段和刑罚执行阶段都发挥作用：“检察官之功能与任务上，不同于一般之行政官，盖检察官从事刑事诉讼追诉任务，从主导侦查程序、独占公诉之提起、审判程序中协助及监督法院——得为抗告、审级上诉、再审，以至判决确定后为判决之执行指挥等，检察官系刑事程序中唯一自开端到结束之始终参与者，对于法官审判具有共同形成之影响力，其监督与守护之角色意义重大”[10]。

尽管检察机关所行使权力并不像公安机关和法院那样，是相对单一的侦查权或者相对单一的审判权，而具有复杂性，表现为侦查权、侦查监督权、提起公诉权、审判监督权、监所监督权等各种权力相互混合的特点。那么，监所监督权与刑罚执行监督权的关系如何，在我国的《刑事诉讼法》中是如何设计的呢？从我国1997年的《刑事诉讼法》的结构来看，除了“第一编总则”以外，还有其他三编内容，第二编是“立案、侦查和提起公诉”，包括第一章立案、第二章侦查、第三章提起公诉，其中检察机关行使的国家权力主要有侦查权、侦查监督权和提起公诉权；第三编是“审判”，包括第一章审判组织、第二章第一审程序、第三章第二审程序、第四章死刑复核程序、第五章审判监督程序，其中检察机关行使的国家权力主要是审判监督权；第四编是“执行”，和其他诸章具有显著差别的地方，就在于没有章节设置，直接列举了相关法律条文，从208条到224条，共16条，与检察机关的监督无关的条文有第208条，第209条，法院判决宣告无罪、免除刑事处罚的执行；第210、211条，死刑、死缓执行的核准与执行；第213条，罪犯被交付到监狱、看守所、少管所等监管场所；第214条，暂予监外执行的适用情形；第216条，暂予监外执行的收监；第217条，被判处缓刑、假释的执行；第218条，被判处管制、剥夺政治权利的执行；第219条，被判处罚金的执行；第220条，被判处没收财产的执行；第221条，在服刑期间又犯罪或者发现了其他罪行的，由执行机关移送检察机关处理，但是，检察机关在这里行使的不是监督权，而是再次启动侦查权。与检察机关的监督有关的条文有第212条，对死刑执行的监督；第215条，对批准暂予监外执行的监督；第222条，对减刑、假释的监督；第223条，对判决有错误和申诉的监督；第224条，是兜底性条款，即人民检察院对于执行机关执行的刑罚活动的合法化可以进行监督，若存在着违法的现象，应让执行机关纠正其行为。从1997年《刑事诉讼法》第四编关于“执行”的相关规定来看，执行的主体主要是法院和公安机关，执行监督的主体是检察机关，因此，在一般情况下，检察机关作为刑罚执行监督的主体与作为监所监督的主体，是可以重合的；但是，有一个例外，那就是被看守所关押的有相当一部分属于未经法院审判的犯罪嫌疑人。虽然“劳动改造机关”在我国司法实践的实际运行中已经被取消掉，但如果将1979年《人民检察院组织法》第5条第5款中涉及的监督，即人民检察院对于刑事案件的判决、裁定的执行以及监狱、看守所、劳动改造机关的活动的合法化与否进行监督”，和1997年《刑事诉讼法》所规定检察机关的刑罚执行监督相比较，就会发现，前者即监所监督权的范围，要比后者即刑罚执行监督权的范围，更加宽泛。

2013年《刑事诉讼法》在章节结构除了增加了第五编“特别程序”外，其他的章节结构与1997年的《刑事诉讼法》相比，变化不大，然而在强制措施和刑罚执行的内容上，或多或少都加强了人民检察院的监督权。2013年《刑事诉讼法》第83条⑥与1997年《刑事诉讼法》第65条⑦相比对，可以看出被拘留后羁押的场所被明确，即看守所，而在其内所进行的活动属于检察机关职权监督的范围；2013年《刑事诉讼法》第91条⑧与1997年《刑事诉讼法》第71条⑨对照起来，明确了被逮捕后羁押的场所是在看守所，将逮捕也纳入到了检察机关职权监督范围；2013年《刑事诉讼法》第116条⑩第2款规定的内容，在1997年《刑事诉讼法》中并没有相对应规定，这一款体现了讯问的地点是被限定在看守所内，也将讯问明确纳入到检察机关职权监督范围；2013年《刑事诉讼法》第255条⑪相对于1997年刑事诉讼法第215条⑫而言，明确了交付执行以后提出暂予监外执行的机关和实行监督的机关；2013年《刑事诉讼法》第255条规定，相对于1997年《刑事诉讼法》第215条而言，从“批准暂予监外执行的机关”，修改为“决定或者批准暂予监外执行的机关”，很明显扩大了检察机关监督对象的范围；2013年《刑事诉讼法》第262条第2款规定与1997年《刑事诉讼法》第221条规定比较起来，加强了检察机关的监督。2018年虽然对2013年《刑事诉讼法》做了部分修改，但是对文中所列条款并未予以改变。

这种人民检察院法律监督权的强化，也会使刑罚执行监督权和监所监督权的关系更加紧张起来，因为检察机关对看守所被羁押人的监督，在更多的情况下，是无法纳入到刑罚执行监督的范围的，而是属于侦查的阶段和范围，包括公安机关到看守所行使侦查权，和检察机关到看守所行使侦查权，于是，关于检察机关集侦查权与侦查监督权与一身的质疑又会重新上演：“检察机关依法对公安机关的侦查活动实施监督，负责对案件的批捕、起诉，但对于自行侦查的案件（大量的职务犯罪案件）却由检察机关自己决定逮捕和起诉，缺少了一个中立的（或上位的）专门机关负责审查批捕和审查起诉，直接违反了‘分工负责、互相配合、互相制约’的基本原则，因而‘名不正、言不顺’,颇为尴尬，从法理上讲不通，实践中也确有缺乏监督的弊端”[11]。

五、结 语

相对于监所监督而言，对监所监督权的研究更趋复杂性，并与检察权在性质上究竟是行政权、司法权还是法律监督权始终联系在一起，因为我国的宪法是将检察机关定性为了专门的法律监督机关，但是并没有赋予它同时行使“法律监督权”。从监所监督权与法律监督权的关系来看，监所监督权属于检察机关行使法律监督权的一种特殊形式，这种特殊形式不能够与其他国家机关、政党和社会团体、人民群众的法律监督活动或者法律监督权相互并列，只能局限于检察机关法律监督职能的范围内。从监所监督权与检察权的关系来看，监所监督权只是检察机关行使的诸多职权之一，虽然在性质上与检察机关行使的“侦查监督权”具有监督的共同性，但是并不能将检察机关行使的侦查权、提起公诉权都包括在内，因为侦查权、提起公诉权并不具有监督的特性。最后，将监所监督权与刑罚执行监督权联系起来进行对比，刑罚执行监督的内容有一部分和监所监督的部分内容是相同的，比如监所监督的范围包括了监狱与看守所的刑罚执行监督，但是监所监督中还有一部分内容是不在刑罚执行监督范围之内的，其中之一就是：在看守所中，对被羁押的犯罪嫌疑人需要侦查，而这种侦查活动的监督就是不在刑罚执行监督范围内的典例，这涉及到检察机关与法院、公安机关在刑事诉讼中的不同之处，即公安机关主要在侦查阶段发挥作用，并行使侦查权；法院主要在审判阶段发挥作用，并行使审判权；而检察机关则在侦查阶段、提起公诉阶段、审判阶段和刑罚执行阶段都发挥作用，并行使侦查权、侦查监督权、提起公诉权、提起公益诉讼权、审判监督权、监所监督权等各种相互混合的权力。

综上，检察院是法律中明文规定的法律监督机关，但是其所行使的监所监督权的性质究竟如何定位法律并没有明文规定，我国的司法改革应始终坚持检察机关“强化法律监督，维护公平正义”的主题，只有这样，监所监督工作才能更科学的开展，才更有利于建设我国社会主义法制社会，建设社会主义法治国家。

注 释：

①《宪法》第3条：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

②《宪法》第27条：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。

③《宪法》第41条：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。

④1979年《人民检察院组织法》第5条：各级人民检察院行使下列职权：（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权；（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查；（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉;对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督；（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉;对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。

⑤2018年《人民检察院组织法》第20条：人民检察院行使下列职权：（一）依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；（二）对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；（四）依照法律规定提起公益诉讼；（五）对诉讼活动实行法律监督；（六）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；（七）对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；（八）法律规定的其他职权。

⑥2013年《刑事诉讼法》第83条：公安机关拘留人的时候，必须出示拘留证。拘留后，应当立即将被拘留人送看守所羁押，至迟不得超过24小时。

⑦1997年《刑事诉讼法》第65条：公安机关对于被拘留的人，应当在拘留后的24小时以内进行讯问。在发现不应当拘留的时候，必须立即释放，发给释放证明。对需要逮捕而证据还不充足的，可以取保候审或者监视居住。

⑧2013年《刑事诉讼法》第91条：公安机关逮捕人的时候，必须出示逮捕证。逮捕后，应当立即将被逮捕人送看守所羁押。

⑨1997年《刑事诉讼法》第71条：公安机关逮捕人的时候，必须出示逮捕证。逮捕后，除有碍侦查或者无法通知的情形以外，应当把逮捕的原因和羁押的处所，在24小时以内通知被逮捕人的家属或者他的所在单位。

⑩2013年《刑事诉讼法》第116条第2款：犯罪嫌疑人被送交看守所羁押以后，侦查人员对其进行讯问，应当在看守所内进行。

⑪2013年《刑事诉讼法》第255条：监狱、看守所提出暂予监外执行的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院。人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见。

⑫1997年《刑事诉讼法》第215条：批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起1个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。