京津冀协同立法的现实检视与发展路向——以“应对气候变化”为视角

王 操

（天津大学 法学院，天津 300072）

2015年，巴黎气候变化大会上通过的《联合国气候变化框架公约》确立了基于“自下而上”路径的“国家自主贡献”模式。我国作为的缔约方之一承受着“国家自主贡献”承诺所引发的减排与控排压力。应对气候变化逐渐成为我国经济社会转型与发展新常态所面临的核心议题。

京津冀三地协同发展涉及三地复杂的资源整合、利益协调与社会统筹[1]。2015年3月，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，正式将“京津冀协同发展”定位为重大国家战略。其在强调“交通一体化”“产业转移升级”外，特别将“生态环境保护”纳入亟待突破的重点领域之一[2]。同年5月，三地人大常委联合制定并颁布了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，统一三地立法工作的联动意愿，并就协同立法的信息共享、机制保障等方面做出细化安排，京津冀协同立法机制雏形初现。本文选取应对气候变化这一具体视角，检视京津冀协同立法的现实困境，同时指出未来三地应对气候变化协同立法的发展路向。

一、京津冀三地应对气候变化规范之差异对比

应对气候变化是我国可持续发展的内在要求，也是负责任大国应尽的国际义务[3]。通过立法途径确定公私主体的节能减排的义务与责任，可进一步保证我国减缓与适应气候变化工作的顺利开展。虽然“应对气候变化法”早于2016年已列入国务院立法工作计划，且国家层面已开展对于立法初稿的论证工作，诸多学者亦呼吁应尽快制定应对气候变化的专门法[4]，但却因种种原因未能实现。国家层面“自上而下”立法的受阻反而激发了部分省市试水应对气候变化的地方立法的热情。虽京津冀三地近几年也针对气候变化出台了一定的规章、政策，但具体来看，其规范内容上存在明显差异。

（一）法规之维：进程滞后且性质模糊

截止目前，虽然我国省级层面应对气候变化立法工作推进虽整体进展相对缓慢，但已有部分地区取得一定突破。如青海省与山西省分别于2010年与2011年出台了本省的《应对气候变化办法》。尽管从规范形式上来看其两者均为政府规章，法律位阶较低，效力略微不足，但综合较早的立法时序，其仍不失为地方应对气候变化立法之创举。第一部由省级人大批准，具有应对气候变化的性质的地方性法规是2014年安徽省所颁布《气候资源开发利用与保护条例》。虽说该条例以“气候资源开发与保护”为名，且在内容上也与想象中的应对气候变化专门法有所出入，但其就气候资源的监测、开发、保护的相关规定客观上发挥了“应对气候变化法”之功效。如该条例第24条即规定“县级以上人民政府应当采取节能减排、造林绿化等措施，加强对森林、草场、江河、湖泊、湿地等生态环境的保护与修复，优化气候资源环境。”除此之外，江苏省、湖北省、四川省等地也积极开展应对气候变化的地方立法工作。如四川省已发布《四川省应对气候变化办法(代拟稿)》，并正在征求各方意见。尽管上述地方的应对气候变化立法实践无可避免地存在欠缺与稚嫩之处，有待进一步的细化与完善。但与之相比，京津冀三地在应对气候变化地方立法工作的滞后已然成为不争的事实。

具体来看，京津冀三地虽均未在应对气候变化地方性法规的制定领域有所建树，但其所颁布具有“减缓性”与“适应性”特性的地方法规也有不少（见表1）。然而不难看出，不论是三地大气污染条例，或是城市绿化条例，这些规范看似与应对气候变化有些许关联，而且在客观上在应对气候变化领域起到了一定作用。但从初始立法目的与法规性质层面来看，这些法规仍难以被称为“应对气候变化法规”。另外，若我们单独审视京津冀三地上述法规的内部体系即可看出，其各自立法功能与立法理念的偏差导致同类型法规往往作用方向各异，规范间的耦合性不足，难以形成区域性的规范制度合力。例如，三地均制定了本行政辖区内的“绿化条例”，但三者所规定的规范价值目标却存在一定的偏差。其中天津市与河北省仅一般性地规定以“保护和改善生态环境，建设生态宜居城市”为立法目的，而《北京市绿化条例》在第8条增添了“低碳理念”，即“北京市推进林业碳汇工作，普及碳排放知识，倡导低碳生产生活方式和实现碳中和的绿色环保理念，引导公众参与碳补偿活动。”如此，三者在城市绿化领域的作用对象便有所不同，天津市与河北省关注于城市的洁净与宜居，而北京市则将城市绿化上升至生产生活方式层面，并加强对公众的沟通交流与理念引导。

表1 京津冀三地应对气候变化的相关地方规范情况

表2 京津两地碳排放权交易规范情况

（二）规章之维——以京津碳排放权交易管理规范为切入

2011年10月，国家发改委办公厅发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，正式批准上海、北京、广东、深圳、天津、湖北、重庆7省市开展碳交易试点工作。北京、天津两地作为首批试点城市，均于2013年末正式启动交易。在法律层面上，京津两地政府为了支撑与配套碳排放交易改革试点工作的顺利开展，相继制定出台了各自的碳排放权交易管理办法并辅之与一系列政府规章。这些规范的出台不仅纵向上使得两地应对气候变化规范得到进一步具化，更在横向上极大丰富了京津地区应对气候变化政府规划的体系外延，但具体比较来看，两者差距仍在。

1.立法目的深浅不一

立法目的条款以提纲挈领的方式规定了一部法律的价值宗旨与总体机能，定下了一部法律的基调，对法律规则的制定与适用都起到定位与指导作用[5]。《北京市碳排放权交易管理办法（试行）》的第一条即规定了该办法之立法目的在于：“控制本市温室气体排放，协同治理大气污染。”反观《天津市碳排放权交易管理暂行办法》则表述为：“推进生态文明建设，转变经济发展方式，实现控制温室气体排放目标，规范碳排放权交易和相关管理活动。”二者比较不难看出，北京市的规定更为言简意赅，其将解决问题的视角聚焦于温室气体的控制排放上，突出碳排放权交易制度实施运行的直接目标。此外，该办法的目的条款中对于“协同治理大气污染”的规定也有意赋予其与大气污染防治的关联性，体现了两领域间的立法衔接。反观天津市规定的表述更为全面。其不仅包含中观层面对于“控制温室气体排放”目标的强调，更将之向上引申至宏观层面经济发展方式的转变与生态文明的建设，向下具象至微观层面的碳排放权交易制度的管理，所表达的意蕴得到极大地扩展。

2.关键机制设计各异

以碳排放管控与配额管理机制为例，《北京市碳排放权交易管理办法（试行）》第5条规定：“根据国家和本市国民经济和社会发展计划确定的碳排放强度控制目标，科学设立年度碳排放总量控制目标，核算年度配额总量，对本市行政区域内重点排放单位的二氧化碳排放实行配额管理。”同时，第6条特别规定不超过年度配额总量的5%作为调整量，以用于应对某些重点排放单位配额不足的调整，抑或用于配额交易流通市场的调节。天津市方面则规定得更为简单直接，《天津市碳排放权交易管理暂行办法》第7条第1款直接规定由本市发展改革部门会同相关部门依据配额总量来制定逐级的分配方案。并细化补充了天津市配额分配方式采取免费发放为主，拍卖或规定价格出售等有偿置换为辅的方式。除此之外，两地在碳排放权交易制度的具体规范层面亦存在一些细微的差别。例如，北京市规定本市的碳排放权交易应当采用“公开竞价”“协议转让”以及符合国家和本市规定的其他方式进行。而天津市仅规定本市碳排放权交易采用符合法律、法规和国家及我市规定的方式进行，并未就具体采取何种交易方式加以规定。

虽说改革试点工作的意义即在于突出试点地方的个体差异，从而为国家层面制度整体设计提供“源头活水”[6]。而且且不同地区基于经济社会发展的巨大差异，对于同一制度的构建设计存在差异也无可厚非。但上述京津两地在碳排放权交易制度规范层面的差异，确实成为区域协调治理建设过程中难以忽视的阻碍。

（三）政策之维——以津冀控制温室气体排放规范为切入

囿于国家层面应对气候变化专门法的缺位，下位立法无法得到有效参照与指导。部分省市应亟待开展节能减排工作之需要，选择暂时搁置地方应对气候变化立法工作。优先采取更为高效便捷的政策推动方式，通过相关政策性文件的出台，针对应对气候变化的某些亟待解决的问题先行制定初步处理方案。以控制温室气体排放为例，国务院于2016年10月27日发布《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，对我国“十三五”时期控制温室气体排放与低碳发展进行了重要工作部署。旋即津冀两地就出台了本地方的实施方案。天津市制定了《天津市节能“十三五”规划》《天津市低碳城市试点工作实施方案》《天津市“十三五”控制温室气体排放工作实施方案》等，河北省也出台《河北省“十三五”控制温室气体排放工作实施方案》。虽两地实施方案均由《“十三五”控制温室气体排放工作方案》作为上位规范约束，但其细微之处仍有差别。

1.牵头部门不尽统一

依照国家控排工作方案，地方行政区域内控制温室气体排放的总体工作由本地省级政府领导统筹。此点要求也在津冀两地的实施方案中得到落实。然而两地在对具体控排任务的内部二次分配时则差异明显，甚至略显混乱。例如，两地对于“实施能源消费总量和强度双控”这一任务，天津市交由市工业和信息化委、市发展改革委具体牵头。河北省方面则由省发展改革委与省能源局负责；再如，天津市在“加快建设低碳交通运输体系”问题上委派由市交通运输委牵头，市工业和信息化委、市发展改革委等部门予以配合。河北省则指派省发展改革委、省交通运输厅、省住房城乡建设厅三家共同牵头，且并未就三部门之间的主辅关系加以明确；又如，针对“废弃物低碳化处置利用”问题，天津市规定由市市容园林委、市水务局、市建委牵头，市环保局、市发展改革委等部门配合完成。而河北省则为省发展改革委、省住房城乡建设厅、省工业和信息化厅、省农业厅四家部门联合负责。

虽说温室气体控排工作往往涉及多方主体，需要多个部门之前的通力配合，因而采用多部门联合牵头负责落实并无不妥。但在具体分配时也应充分考虑到不同部门相对独立的分管领域与功能职责差异。天津市与河北省两地控排工作实施方案中对于同一性质的工作任务，所指派的牵头部门组合却大相径庭，难免让人怀疑实施方案设计的科学性与合理性。

2.工作重心存有偏差

津冀两地除在控排任务牵头部门不尽统一外，在某些具体工作细节安排亦有较大差别。如天津市将“深化低碳城市试点建设”作为其实施方案中一项重点内容，并具体分为低碳城（镇）试点、低碳园区试点、低碳社区试点、低碳商业试点、低碳行动等小项。而河北省在低碳城市建设方面则将推动城镇化低碳发展作为其工作重心。另外依托北京2020冬奥运这一特色，加快张家口市可再生能源示范区建设，支持中关村延庆园与张家口携手创建零碳排放试验区及能源互联网产业示范区，打造崇礼“低碳奥运专区”；再如“加强低碳科技技术创新”方面，天津市的实施方案涵盖了国家所要求的加强气候变化的基础理论研究工作、加快低碳技术的研发与示范工作与加大低碳技术的推广应用力度这三个方面，而河北省则遗漏了积极开展气候变化基础研究这一工作方面，未将其纳入本省实施方案；此外，津冀两地的工作重心偏差也体现在“加强废弃物资源化利用和低碳化处置”方面，河北省分别对废弃物“资源化利用”与“低碳化处置”两方面加以描述，并全部写入实施方案。与此不同的是，天津市仅规定了“低碳化处置”部分，对于废弃物“资源化利用”方面未有涉及。

从法规、规章及政策三个维度审视京津冀三地的应对气候变化规范不难看出：除了整体立法节奏较为滞后外，三地规范内容的不协调成为最大问题。虽有三地经济发展、地理环境差异等客观因素，但如此无异于筑起了阻碍京津冀协同法制栅栏，不利于三地应对气候变化一体化的深入开展。

二、京津冀应对气候变化协同立法之必然缘由

多主体的协同治理是解决区域问题，实现区域可持续发展的最有效工具[7]。其不仅成为国际层面各国通力应对气候变化危机的必然选择，也是国家层面各地方落实控排减排目标，履行“地方自主贡献”[8]的必由之路。此外，只用通过立法实现协同治理的规范化，才能保证机制运行的稳定与实施效果的良好。目前来看，京津冀应对气候变化协同立法的必要性主要体现在于：

（一）直接表征：京津冀三地现行规范的实施收效甚微

气候变化对自然生态系统和社会经济系统都造成严重影响，是当前人类面临的严峻问题[9]。京津冀三地为深入开展应对气候变化工作，陆续发布了一系列具有减缓或适应性质的法规、规章与政策，各自建构起了本地区应对气候变化的规范体系。通过对规范实施以来京津冀区域的气象水文数据的梳理，可从侧面审视三地现行的应对气候变化规范的实施效果。

1.降水量下降

数据显示，近年来京津冀三地平均降水量有减少的趋势（见图1）。北京市、天津市与河北省三地多年平均降水量分别为 585m m、470.4m m、531.7m m，但除2012年降水量超过平均降水量外，其他年份降水量都低于多年平均降水量。

图1京津冀平均降水量变化情况

2.海平面上升

《2016年中国海平面公报》中显示：1980年至2016年，中国沿海海平面上升速率为3.2毫米/年。2016年渤海沿海海平面比常年高74毫米，比2015年高24毫米。此外，海平面的抬升亦导致海岸侵蚀或海水入侵等缓发性灾害的爆发。2014-2016年，河北秦皇岛北戴河新区岸段平均侵蚀距离3.6米，岸滩平均下蚀高度2.8厘米。2015年河北黄骅最大海水入侵距离超过42.5千米，唐山重度入侵最大距离约16.48千米[10]。

3.大气污染愈烈

近几年气候变化对京津冀大气污染的影响非常明显（见图2）。气温升高使得京津冀地区冬季干燥少雨无风，导致大量污染物聚集难以扩散，加剧了地区大气污染的程度。

图2 2014年-2015年京津冀地区主要大气污染物指标情况

4.农作物减产

京津冀地区地处华北平原，是我国主要的粮食生产基地。但近年来气温、降水等自然条件的变化使得京津冀地区作物的生长受到极大的影响（见表3）。降水波动与气候抬升加剧了京津冀地区的干旱。而区域温度升高加剧了病虫害的爆发，如黏虫的可在原有基础上增殖1-2代[11]。

通过数据整理不难看出，气候变化已对京津冀地区经济社会的发展构成了现实的损害，且有愈演愈烈的势头。京津冀三地出台的相关规范虽多，但却略显疲软，实施效果远未达到人们的预期。我们不禁反思，京津冀三地何以实现对气候变化的妥善应对？

（二）方向矫正：协同应对气候变化道路的选择

1.“碎片化”治理模式之批判

水、空气等自然要素的存在往往呈现出先天的整体性、系统性、流动性、外溢性特征，临近区位的生态环境之间往往具有较强的依存度与关联性[12]。在此种状态下，局域性生态事件往往难以得到精准治理，呈现出“涟漪反映”，形成生态危机的“脱域”特征[13]。简言之即某一区域的生态无法摆脱周围相关区域生态的影响，整体区域的生态质量亦由各细分区域的生态所决定。温室气体大量排放而引发的气候变化当然也适用于上述原理。并且温室气体排放与一般性的区域性环境污染有所不同，其涉及的区域可谓最为广大，地球上每一地区的温室气体排放都加剧温室效应的发酵，全球气候变化的应对更有赖于每一地区、每一国家。这也是国际环境治理核心原则——“共同但有区别的责任”中“共同的责任”[14]侧面的体现。

表3 京津冀三地旱灾面积情况（单位：千公顷）

然而，就当前京津冀地区应对气候变化工作的开展现状而言，三地“单兵作战”的情况占绝大多数。无论是规范的制定与颁布，抑或行动的实施与验收，京津冀三地治理工作的碎片化问题尤为突出，主要包括：合作理念的碎片化、合作动力的碎片化、组织结构的碎片化及合作程序碎片化[15]。此外，碎片化问题不仅存在于政府之间，也存在于政府部门之间或政府部门内部的业务分工之间[16]。京津冀三地社会发展水平与产业构成等方面的巨大差异，导致其三者在控制温室气体排放这一工作上各有侧重，难以统一。且就内部而言，应对气候变化涉及发展改革、环境保护、林业草原、工业农业等多部门，其之间的职权交叉、责任混乱往往导致工作中相互掣肘，通力合作沦为空谈，协同应对气候变化自然事倍功半。

2.“府际协同”治理模式之提倡

出于对“碎片化”治理模式在解决跨区域问题上效果欠佳的反思，诸如府际协同治理、层级治理、区域整合治理、准市场化治理及社会治理等治理模式纷纷兴起，并逐步被广泛用于应对环境污染等跨区域性风险。

“府际协同”治理模式意指在解决跨行政区域问题上，各行政区的政府之间建立合作关系，以协同治理和控制跨区域的公共问题[17]；对比来看，区域整合治理模式是通过组织体制合并抑或工作失误并归的方式，以跨区域调处机构的设置处理区域问题，其代表即为我国的流域管理机构，但区域整合治理模式在管控“无形”的温室气体事显得无能为力；准市场化治理模式[18]主要依靠市场资源配置功能实现公共治理，最为典型的即为碳排放权交易制度。这虽激发了市场的活力，却放松了公权力对公共事务治理的主导，存有社会失范的风险；社会治理模式主要强调社会组织与公众的广泛参与社会治理。但充分考量当前社会组织力量的孱弱与公众参与治理意愿的微弱，该模式适宜作为补充与辅助。综合对比而言，“府际协同”治理模式不仅具有理论合理性，而且更与当前我国气候变化治理的社会现实条件相契合[19]。

（三）根本遵循：依法应对气候变化准则的奠立

1.依法控制温室气体排放是应对气候变化的应有之义

我国采取应对气候变化行动的历程，亦是我国探求以法律形式规范应对气候变化行为与责任的历程。时至今日，我国在应对气候变化领域已陆续发布了大量的规范性文件与部门规章，如《关于积极应对气候变化的决议》《中国应对气候变化国家方案》《“十三五”节能减排综合性工作方案》与《碳排放权交易管理暂行办法》等。各项规范极大地推动了我国应对气候变化工作的展开，但同时也存在法律依据不明、法律位阶较低、法律效力不足、法律性质偏软等问题。故而国家立法机关与学者均将视角转移至制定“应对气候专门法”上，以期实现应对气候变化规范层级升格与内容完善。虽该法至今仍未端倪可查，但却激发了地方“自下而上”尝鲜地方应对气候变化立法的热情，目前已有部分先进省市出台了地方性法规。综上，应对气候变化逐步成为我国通过法治建设推动应对气候变化等非传统安全威胁的重点立法领域[20]，依靠法律手段亦成为我国应对气候变化的重要途径。

2.控制温室气体是《大气污染防治法》的应然要求

与大气污染物可对生态环境与人身健康构成直接危害不同，温室气体排放与累计所带来的威胁具有间接性。而且与大气污染主要局限于某一区域不同，温室气体的排放源更广，产生影响亦涉及全球。两者特性上的差异也引发了治理模式的争论。2015年新修订的《大气污染防治法》第2条第2款特别规定：“对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。”首次从法律层面确立了大气污染防治与温室气体控排一并治理的要求，弥补了“应对气候变化法”尚未出台之遗憾。此外，对控排措施的完善也是此次《大气污染防治法》修订的特色之一[21]。其对于大气监测预警制度、重点大气污染物排放总量控制制度、大气污染联防联控制度等的规定，同样得以适用于控制温室气体排放工作上来。

三、“京津冀协同应对气候变化条例”之孕育

面对京津冀三地应对气候变化形势严峻和现有规范施行效果欠佳的双重困境，首先应矫正以往三地各自为战的治理模式，强化沟通联系。其次应坚持法治道路，寻求法治答案。适时开展京津冀协同应对气候变化立法的讨论工作。

（一）前提保障：京津冀协同立法的意愿统一与机制初设

2015年5月，京津冀三地人大常委会主任会议先后审议通过《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》，统一了三地协同立法的目标愿景并初步搭建起协同立法基本框架。2017年3月，《京津冀人大立法项目协同办法》的出台进一步对协同原则、协同内容、协同程序、协同方式等方面进行具体规范[22]，京津冀协同立法机制初步形成。一年多以来，三地已起草并讨论了道路运输管理条例、环境保护条例、机动车污染防治条例等立法项目，工作开展有条不紊。协同立法机制的建立与完善为“京津冀协同应对气候变化条例”的制定奠定了坚实基础。

（二）他山之石：京津冀大气污染联防联控规范协同的经验镜鉴

根源于粗放的发展方式和煤炭为主的能源结构，我国所面临的大气污染防治与应对气候变化这两大问题本质上是一致的。节能减排是两者所要求的共同任务，这使得大气污染治理和应对气候变化在目标措施等方面具有协同效应，也使得大气污染治理和应对气候变化两类规范间的借鉴互动成为可能。如此来看，京津冀三地近年来在大气污染防治领域的协同立法尝试，无疑成为三地应对气候变化协同立法实践的最佳模板。

首先，应认真梳理京津冀三地大气污染防治条例间的矛盾与冲突。如在对于提倡使用的清洁能源、禁止或限制使用的高污染燃料的规定上，京津冀三地对于“清洁能源”与“高污染燃料”等关键概念的描述与列举不尽一致，难以达成统一且准确的界定，客观上造成了适用上的模糊。再如京津冀三地对于企业排放大气污染物的法律责任规定差异明显，其排污收费标准比例差距达到夸张的9:7:1[23]。这无疑给协同立法造成了阻碍。其次，应总结京津冀大气污染协同立法的经验。虽“京津冀大气污染防治条例”尚未出台，但三地已将协同治理的相关内容吸纳进本地的条例之中。如《天津市大气污染防治条例》特别将区域大气污染防治协作单列为一章，同时提出建立大气污染联防联控、重污染天气应急联动、重大环境防治事项沟通协调、大气污染防治科研合作的四大机制。河北省省人大常委会在《河北省大气污染防治条例》的起草期间即专门派员到天津市履职交流，并多次调研走访、座谈。《河北省大气污染防治条例》除了与天津市四大机制呼应外，还就开展环评会商、联合执法等做出专门规定。三地规范的互连互通也为京津冀大气污染联防联控工作的顺利开展提供了法治保障。生态环境部公布数据显示2018年上半年全国169城市空气质量改善幅度相对较好的20个城市中，京津冀及周边地区就占到了14个[24]。

此外，与京津冀协同应对气候变化立法尚处于“呼吁阶段”不同，京津冀大气污染联防联控工作与组织机制已相对成熟，相关条例的起草工作也已提上日程。因而，建议在“京津冀大气污染防治条例”中即将部分应对气候变化内容涵盖在内，以期为后续立法奠定基础。例如，在制定污染物减排规划时即开展温室气体协同效益分析，将温室气体和主要污染物总量减排工作统筹规划，促进大气污染物与温室气体的协同控制。另一方面，对于“京津冀协同应对气候变化条例”自身的定立而言，沿袭三地大气污染协同立法之道路，充分借鉴其实践经验，无疑是最为高效且可行的选择。统而言之，“京津冀大气污染防治条例”与“京津冀协同应对气候变化条例”虽看似侧重于不同领域，但殊途同归。两者相辅相成，既有分工、又有协作，进而实现应对气候变化与大气污染治理协同控制。

（三）当下之路：京津冀应对气候变化协同立法的现实阻力与行动方略

1.京津冀应对气候变化协同立法的工作困境分析

如前所述，虽京津冀三地已经就三地协同立法达成了共识，并通过《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》等文件加以落实，但其在具体工作开展中仍面临着诸如立法进度滞后、规范内容不协调等问题。总体来看，这主要是因为京津冀三地协同立法意识层面已然统一与实操层面机制尚不完善的矛盾。这一矛盾集中体现在：第一，组织结构松散。京津冀三地虽在意识上就区域协同立法达成一致，却并未加以制度化落实，至今仍以“京津冀人大协同立法工作会议”为代表的会商模式[25]推进工作。此种衔接紧密的立法协调平台付之阙如的“松散型”协同模式下，各地“一亩三分地”的思维定势和各自为政的局面难以根本改变[26]；第二，机制建构薄弱。京津冀协同立法“框架”虽立，但内部机制尚未充实。新出台的《京津冀人大立法项目协同办法》虽对协同立法机制的原则、内容、程序等进行了全方位的细化，但诸如起草编制机制、实施监督机制、沟通协调机制、后评估与修改机制等系统化机制体系尚未形成。

归根到底，京津冀协同立法工作开展的深层阻力还是京津冀三地发展失衡现实。由于各利益主体的认知差异和利益差别，由传统的行政区立法体制中衍生出区域协同立法体制的过程是一个各利益主体的相互博弈过程[27]。这也是三地协同定立“京津冀协同应对气候变化条例”必然需经历的阵痛。

2.京津冀协同立法的机制完善与当前关注

当前京津冀协同立法工作推进的重中之重：一是，抓紧时间破解机制薄弱困境，建立京津冀协同立法的系统机制；二是尽快实现协同立法成果产出。因此，在对现行法律框架约束与协同立法工作效果的双重因素进行综合考量后，我们选择改变以往“松散型”的会商模式，推动“京津冀协同立法委员会”的成立。究其原因：一方面，“设立专门区域协同立法机构模式”虽更能保证区域性立法的独立与刚性，但也引发了此举是突破《立法法》与现行立法体制的争议。另一方面，“京津冀协同立法委员会”的成立兼具合法性与合理性。其不打破现行立法体制与行政区划，由三地人民代表大会、政府立法部门及专家学者针对协同立法事项开展平等讨论，形成合议，与当前情况更相匹配。

其次，应探索“京津冀协同应对气候变化条例”为代表的环境立法先行先试。考量目前三地协同立法现状不难得出，环境领域为京津冀协同立法工作的重点。无论是大气污染联防联控、跨流域水污染治理、机动车污染防治抑或应对气候变化，自然环境因素的区域性特征客观上促进了协同立法的实现。因此，我们应首先就环境领域的立法需求作出回应，并将此作为京津冀协同立法工作开展的试点。等后续经验成熟后，再在交通一体化、产业深度对接等方面逐渐拓展协同立法范围。

无论国际层级还是国内层面，气候变化影响的外溢性都使得区域协同治理成为必然选择。以应对气候变化作为实现区域一体化与区域协同治理的契机，以应对气候变化协同立法作为区域法治一体化的切入点，都是京津冀协同发展所面临的历史机遇。随着京津冀协同发展的纵深推进，更多的地域关联度高、涉及区域公共利益的事项可作为下一阶段京津冀协同立法的重点事项。而协同立法成果也将为京津冀协同发展提供立法引领与法治保障。