适应“双一流”建设下高校财政专项经费管理探究

胡雄

摘要：随着国家“双一流”高校建设的提出，财政专项经费已成为高校加强“双一流”建设、提升内涵发展的重要资金来源。因此高校如何规范使用财政专项经费，增强专项资金产出绩效对高校“双一流”建设具有重要意义。

关键词：高校;“双一流”建设;财政专项经费;使用效率

2015年8月18日，《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》的通过，预示着我国高等教育进入了建设世界一流大学和一流学科的“双一流”建设的新阶段财政将进一步加强对高校“专项资金给与引导和支持”（1）。因此，如何进一步争取财政拨款规模，提高财政专项经费的数量和金额成为推动高校“双一流”建设的关键性因素。故加强财政专项经费管理，提高资金使用效率，对加强高校内涵建设、提升高校教学科研能力、争创“双一流”建设具有重要意义。

一、高校财政专项经费管理的现状和问题

（一）专项经费管理分散，职责界定模糊

“双一流”建设包含“建设一流师资队伍”、“培养拔尖创新人才”、“提升科学研究水平”等多项内涵建设，关系到高校的各个职能部门，因此，会申报多项财政专项经费。在专项经费申报时，各职能部门根据自身需求各自申报项目，缺乏集中规划和统筹管理。待专项经费下达后，各部门认为其职责已完成，从而不研究专项经费使用规定和忽视项目的绩效评价。由于财务处是项目经费支付的最后环节，故各部门将项目预算执行情况和专项经费使用效率等责任推诿至财务处。统筹管理的缺失，职责界定的模糊导致专项经费管理失控，重复购置资产、资产闲置浪费、专项经费挪用、窜用、套用现象时有发生，从而浪费了财政资金，降低了专项经费的使用效率。

（二）预算编制合理性欠缺，可执行性不够

由于财政专项经费管理缺乏统筹管理，经费申报权限在各职能部门，导致出现重项目申报、轻预算编制情况。虽然项目负责人在专项建设方面具有权威性，但财政专项的预算编制具有一定的专业性，需要熟悉财经法规、专项经费使用细则、资产等相关知识，而项目负责人在预算编制时又与财务、资产相关人员又缺乏沟通，导致预算编制合理性欠缺，脱离项目经费使用实际，可执行性不够。

（三）专项经费管理制度不健全，实施细则不完善

很多专项经费，特别是高校比较个性的专项经费缺乏相应的专项经费管文件，虽然财政在专项经费下达时有相关拨款文件，但文件往往强调专项经费的下达意义和实施目的，对专项经费使用范围等相关具体内容未做详细要求。很多高校也未对专项经费制定相应的管理文件。即便有些专项经费有相关管理制度，但制度往往在对经费支出方面比较笼统，缺乏经费开支范围相关要求等实施细则。这就导致专项经费在使用时无法制度化、规范化的开支，经办人员往往根据自身理解进行各项开支，具有很大随意性，财务人员在审核报销时也没标准可以量化，从而不利于专项经费的管理。

（四）专项经费使用不规范，存在突击使用、挪用、窜用现象

专项经费国库指标下达时间滞后，会导致經费突击使用、挪用情况。由于专项经费申报会经过项目立项、审批、资金拨付一系列过程，这就导致大多数专项经费国库指标下达的时间滞后，一般在下半年甚至年末才能下达，这就导致专项经费前期发生的开支只能由学校其他资金垫付，而国库集中支付制度又不允许将款项拨付至学校其他银行账户，这就会导致资金支付存在挪用、窜用等情况。同时，根据财政资金管理办法，一般财政专项经费使用周期为一到两年，如果周期时间到期后，专项经费会被财政收回，而国库指标下达时间的滞后就会导致财政专项使用时间紧张。为避免财政资金被收回，学校会加大财政专项资金用款计划，存在年底突击花钱现象，甚至会将专项经费支付其他非专项经费的开支，出现挪用、窜用情况。

预算编制的不合理会导致资金使用时存在超预算开支等情况。由于高校对财政专项经费管理存在重申报、轻管理情况，当财政专项到账后，各申报部门对专项经费使用范围认识不够，对专项资金管理制度学习不够，会出现超支出范围、超预算文本开支的情况。更有甚者，将财政专项经费挪用至人员经费开支，严重违反了财政专项经费专款专用、不能挪作他用的原则。

（五）使用过程监督不全，绩效考核力度不够

高校在财政专项经费使用过程中，对专项经费的使用管理情况监督不全，仅是财务在报销时对使用范围和开支内容进行把关，审计、纪委等职能部门未主动作为进行监督检查。同时财政专项经费主管部门也几乎未对经费的使用情况和使用进度进行监督管理。在绩效考核方面，高校内部几乎都以财政专项的多少作为考评重点，而缺少对资金使用效率的考评。同时，由于高校专项经费类别多，导致没有能针对所有项目的评价指标，而对每个项目出台绩效考评制度又不现实，这就导致专项经费绩效评价缺少具体的量化性指标，可行度不高，绩效评价力度不够。

（六）专项经费档案管理分散，资料查阅不便

专项经费档案未进行分类整理，管理分散。专项经费档案应包含：专项经费的项目申报文本、项目预算文本等申报材料、上级拨款批复文件、专项经费管理办法、项目经费使用凭证、项目结项报告和项目绩效分析等。而这些资料分别有项目申报部门、财务部门、绩效评价部门分别保管，管理分散，查阅不便。

二、高校加强财政专项经费管理的建议

（一）建立专项经费管理部门，完善管理机制

由于专项经费涉及到项目申报、项目评审、项目实施和项目绩效评价几个环节，分散的管理弊端明显。因此，建议成立专项经费管理部门，管理部门成员构成应在校领导的领导下涵盖教学、科研、财务、资产等相关人员。同时应健全“集中领导、分级管理、责任到人”的管理机制，在明确各职能部门的职权的基础上健全专项经费内部控制体系，形成既相互监督、又协调沟通的状态。这样就能保证管理部门在行使专项经费管理权、资金使用权的同时又能起到被监督的作用。从而促进专项经费用活使好，发挥“好钢用在刀刃上”的关键性作用，提高专项经费的使用效率。

（二）科学编制专项经费预算，优化支出结构

专项经费应严格按照预算编制的支出范围和支出结构使用，无特殊情况，不得调整。这就要求在预算编制时要研究透上级部门下达的专项经费的管理规定，并结合项目文本目标、任务和措施，对预计支出情况进行科学统筹，详细论证和评估，科学的编制专项预算，从而优化支出结构，确保专项经费的使用效益。

（三）健全专项经费管理制度，完善专项经费实施细则

在财政部门批复专项经费后，高校应对没有相关专项经费管理制度的经费制度相应的管理办法及实施细则，以为专项经费支出提供依据。财政有规定的，高校也可根据自身实际，在不突破政策的基础上，制定符合高校自身建设的实施细则，并报上级部门备案。在专项经费管理制度制定时，应广泛的征求各方面意见，把采购部门、财务部门、资产管理部门等具有经费支出重大关联的职能部门聚集在一起集中讨论，以保证制度的合法性、合规性、可执行性。财务部门应着重对专项经费管理制度中的经费开支范围和审批权限等方面进行建议。在项目实施时，应完全按照制度执行，项目负责人和经办人应该在专项经费管理制度规定的范围内进行经费开支。财务人员在经费支出审核时也有据可依，对于不符合管理制度和超范围、超标准的相关开支不予报销。同时，专项经费制度的建立健全，也为专项经费的绩效评价提供了依据。

（四）严格执行预算，规范经费支出

在专项经费使用时，各部门必须严格按照预算文本开支各项经费。经费使用部门、财务部门要严格执行专项经费管理办法，规范经费支出范围，优化经费支出结构，严禁無预算、超预算支出，严禁虚列支出、转移或者套取预算资金。同时，应及时关注专项经费使用进度，严格按照项目完成进度使用经费，尽量避免专项经费年底大量结余，影响预算执行效果。

（五）健全绩效评价体系

项目的多样性导致上级部门出台绩效评价指标并不是面面俱到。因此，高校应在参考上级部门制定的绩效评价指标的情况下，结合本校项目相关情况，建立符合自身实际的绩效评价指标。要对项目完成情况、项目资金使用情况、项目完成效益等指标进行综合考量，从而提高绩效评价的针对性、科学性、准确性。

三、结语

随着“双一流”建设的不断推进，财政专项在高校资金来源中所占比例越来越大，为高校建设发展提供了更大的资金保障，因此，高校必须与时俱进，建立健全新形势下财政专项经费的管理体系，形成项目立项申报、项目评审、项目实施和项目绩效评价的动态监管机制，各个环节严格遵守专项经费管理规定，从而提高专项经费使用效益，推动高校“双一流”建设。

注释：

《国务院关于印发统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》国发[2015]64号

参考文献：

[1]黄超.高校专项资金管理模式研究[J].北京财贸职业学院学报，2015 （02）.

[2]赵蕊.内部控制视角下的教育部直属高校专项资金管理研究[D].大连理工大学，2015.

[3]张淑娟.高校财政专项资金管理探究[J].西部财会，2016 （12）.