南京城市建设的非生态化现状及优化路径研究

荀福建

摘要：在城市化建设早期，由于缺乏相应的经验，管理者在城市治理方面往往缺乏生态关注。随着城市规模的扩大，南京市城市建设的非生态化现状更加凸显，这些矛盾又在很大程度上限制了城市发展。当下南京面临着城市交通拥堵、生活环境污染、资源分配不均等问题，这就需要抱着开放包容、兼收并蓄的态度，向国内外知名城市学习相关城市建设的经验。

关键词：南京城市建设;非生态化现状;优化路径

南京是江苏省省会，建城历史悠久，区位独特，在中国的城市建设中具有重要的代表性。目前南京的主城开发已经完善，主城四区土地资源紧张。在城市规模急速扩张的背景下，南京城市的土地利用方式仍然较为粗犷，不少区域开发并不深入，城市宜居性较差。

一、南京城市建设的非生态化现状

（一）城市拥堵严重，绿色交通体系不健全

城镇化的迅速推进，农村人口迅速向城市集聚导致了城市人口的急剧增涨，城市交通资源短时间内难以满足城市人口的出行需求。南京城市交通运载能力不足的问题由来已久，南京城最拥堵、经常拥堵的地方当属卡子门立交。作为南京内环东线上的重要一点，每到上下班高峰期，卡子门到内环东线一路上必然拥堵，绵延数公里，严重阻碍市民出行;南京长江大桥，作为南京居民往返过江的主要通道，大桥拥堵已经成为困扰城市居民多年的问题;玄武湖隧道，作为城北以及城东进入南京市中心的主要通道，玄武湖隧道在车流高峰期也会出现不同程度的拥堵，特别是在天气较差的情况下，从玄武湖隧道到新庄立交桥区域经常出现拥堵。

（二）生活环境污染，生态要素面临危机

目前，南京市仍存在水污染、土壤污染、大气污染等环境问题。水污染：作为以化工产业为支撑的城市，南京化工产业的位置已经发生迁移，原先的老牌化工厂由城北燕子矶板块转移到南京北部六合的化工园。土壤污染：调查显示，南京栖霞山的铅锌银矿已经使用了半个多世纪，环境问题越来越严重。重金属的富集不仅改变了当地的土壤性质，更是直接影响了周边居民的身体健康。空气污染：近年来，南京的空气质量改善明显，但不时仍会有雾霾。究其原因，这与南京本身重化工产业的發展密不可分，南京城市逐渐增加的私家车数量也成为导致雾霾的重要原因，季节性的空气流动是南京雾霾现象的外来成因。

（三）教育资源分配不均，社会竞争加剧

作为江苏省的省会，南京长期存在着教育资源分配不均的状况。鼓楼区、玄武区、秦淮区作为南京的老城区，集中了全南京、乃至全江苏最优质的教育资源。由于“就近入学”制度的施行，房屋正在从基础居住产品变为金钱消耗品。一些学校和房地产开发商“合作”，在城市远郊设立新校区，助推相关楼盘的价格上涨，普通人不得不为了教育资源被动支付“垄断价格”。

（四）居住消耗增加，生活成本不断增大

2016年，南京全市居民人均可支配收入达到44000多元，位于全国前列。但与之相对应的是，南京居民的居住成本却在不断增加，其中一个最突出的表现就是南京市商品房价格的上涨，南京房价也成为新老南京人街头巷尾讨论的话题。70个大中城市房价指数数据显示，2016年2月南京房价环比再涨2.7%，这已是南京房价12个月连涨。在经过1年时间的持续上涨后，南京房价累计涨幅已达到14.1%。

（五）人口分层分化，空间异质性加剧

从城市居民居住格局来看，南京主城区的居住格局表现出“圈层”与“扇形”交叉存在的状况，多中心的格局已经形成，未来还会产生更多的副城中心。在南京主城区大规模、高强度的老城拆迁与土地置换的背景下，原居住于城市中心区的老居民逐渐迁出，取而代之的是新兴的中产较富裕群体;此外，主城的土地价格及房屋价格上涨，也导致政府把低价商品房、经济适用房、拆迁安置房等安置在偏远的城市外围。

（六）排污系统陈旧，物质循环受阻

下水道是城市文明的象征，也是现代化都市必备的公共设施。每到雨季，上海、武汉、长沙等多座城市在受到暴雨侵袭时，均会不可避免地出现交通瘫痪，城市积水等问题，而且这些问题已持续数年未有较大改善。魏晋南北朝时期，南京的城市配套就有专门收集污水的河道，到了明朝，南京的城市排水系统已经十分完备。由于城市建设和人口增长的影响，南京城市排水量不断增加，下水道建设与管理严重滞后于经济发展的问题逐渐显现。

二、生态视野下南京市城市建设优化的基本路径

（一）坚持生态理念指导城市建设

规划先行已经成为世界上各大城市建设遵循的基本理念，在规划的具体进程中，坚持用生态理念指导城市建设至关重要。

1. 加快构建海绵城市

海绵城市已经被世界上各大城市所采用，当下，南京也在积极推进。2016年7月，南京市政府公布了《关于推进海绵城市建设的实施意见》，宣布开始全面实施海绵城市建设，南京城建设海绵城市的战役正式打响。2017年9月，《南京市海绵城市专项规划》获市政府批复，海绵城市建设进入全速期。根据规划，未来南京将通过综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，充分涵养近75%的雨水资源，有效解决城市积水问题。

2. 公共化城市绿地

绿地作为城市外来者首先见到的景观，充分表现了城市的自然环境和社会文明程度。公共绿地既可以作为城市居民休闲娱乐的场所，起到舒缓城市高强度压力的作用，这里更是一个“城市会客厅”，能够更好地宣传城市形象。对于城市绿地，一方面是要确保其公共化，绿地资源由市民共享，另一方面，随着城市人口的逐渐增多，城市绿地的承载力有限，这就需要城市建设者在开发过程中合理配置城市绿地资源，为居民创造一个宜居的环境。

3. 最大限度保护山水资源

山水资源不仅关系到居民的幸福生活，更直接关系到城市未来的兴衰。南京依托秦淮河和长江而生，拥有紫金山和老山两大绿肺，丰富的山水资源也是南京建设花园城市的支撑。随着南京城镇化开发向着远郊的推进，出现了房地产开发商利用各种手段窃取远郊山水资源的情况。一些开发商通过各种渠道获得风景区周边的开发权，大肆进行土地资源开发。针对这个问题，不仅需要有关部门加强土地审批，更需要监管部门强化职权，及时打击投机行为。

4. 使用清洁能源与废物循环利用

当下，南京市的能源利用率并不高，能源利用科技水平较低，废物循环使用的量不足。面对与西方发达国家存在较大差距的状况，南京应当从发展绿色科技入手，积极改造工业生产中的机器设备，降低污染物的产出;同时，加大政府的资金扶持，引导企业采用绿色科技，降低能源消耗;在用电需求上，应减少本地发电厂的煤电生产，减少污染源，引进清洁电力资源;转变高能耗的产业结构，落实“三去一降一补”政策，在推动經济健康发展的同时，积极促进产业结构朝着低能耗的方向发展。

（二）坚持系统论推进城市建设

在城市空间的建设过程中，应充分考虑各要素之间的系统性配和，既要抓住重点又要兼顾整体地推进城市建设。

1. 优化公共交通路网

目前南京主城区的公共交通覆盖率并不高，并且在不同行政区之间、不同行政区内部、老城区与新城区之间均存在较大差异。中心旧城的出行便利度要高于东部栖霞区和南部新城;地铁的便利度要显著大于公交。南京应当采取以下措施，继续推进城市公共交通的建设进程：（1）继续坚持公共交通为主导的发展理念，通过媒体宣传改善城市居民的出行理念;（2）完善公共交通等基础设施，提升居民出行舒适度;（3）引入物联网科技，增强管理、使用与维护公共交通系统的便捷性;（4）统筹中心城区与周边城市的规划，把都市圈纳入南京市总的交通发展战略。

2. 修缮城市排污系统

法国巴黎的下水道已经开发成旅游景点，结合巴黎下水道养护管理的经验，对于南京来说，可以有如下措施：（1）因地制宜， 选用合理的清淤设备。研发与引进相结合，选用技术更为先进的污水管道清洗车;（2）合理筹措经费，提高养护水平。 南京市的下水道管理存在着重建设轻管理的问题。城市里诸多下水道无人管理，导致淤积严重。（3）加强宣传教育，提升城市居民对城市排污的关注力度，引导居民清洁生产生活。

3. 合理进行土地开发

在城市土地资源的利用方面，城市管理者过度关注土地财政，片面强调通过出售土地来获得财政资金，却忽视了对城市土地未来规划与用途的思考;城市规划不合理，往往造成居住环境的舒适度降低以及土地资源的浪费。对此，南京在城市开发时必须进行合理的土地利用：（1）调查土地使用状况，根据城市功能分区与产业结构配置土地;（2）利用市场价格要素调控土地资源配置，制定合理的地租价格，加强对城市规划中土地用途的引导;（3）注重城市内部绿化用地与周边农用耕地的协调保护，严厉打击侵占绿地与耕地的违法行为;（4）控制开发强度，努力提高绿化面积，增强城市土地的生态承载力。

4. 保证区划与定位协调

城市的总体规划离不开功能与定位的协调，在未来的城市群发展的大趋势下，人口不可能均集中于城市中心区域，未来多核心模式将占主流。在城市多核心的空间配置上，应通过增加次级中心的资源来吸附周边人口，并通过合理配置公共资源，增强多核心覆盖区域的土地价值。此外，可以通过公共交通系统来连接各个区域，增加区域之间的资源与人口交流，以此改善中心城区的人口居住压力。

（三）坚持统筹城市群落互利共生

近几十年来，以城市群为单位的城市集聚已成为发展首选。我国也把建设城市群提升到国家战略的高度，长三角、珠三角和津京环渤海城市群都已成规模，未来发展潜力无限。

1. 积极落实新区基础设施建设

新区建设的背后是巨额的资金投入和强大的政策支持，从规划到建成的周期在5～10年。在新区建设过程中，要积极落实基础设施建设。2015年6月，南京江北新区正式获得批复设立。根据规划，江北新区共设12条地铁线路，其中南京地铁3号线、10号线、S3号线和S8号线已开通。南京地铁S8南延也已通过南京环保部门审批，2017年7月底就已开始地质勘察工作。而备受关注的南京地铁11号线，也于2017年启动相关勘察工作。

2. 发挥卫星城镇功能

作为解决城市问题的有效途径，发展卫星城镇以疏解中心城市的功能备受发达国家城市管理者的推崇：（1）充分考虑环境生态因素，科学布置卫星城镇的数量与密度;（2）一方面要注重产业结构的转化升级，另一方面，要将有污染的企业设置在城市下风区，远离居住人口集中的卫星城镇;（3）珍惜保护耕地，注重城镇土地的集约使用;（4）发展城镇经济，开发当地的自然资源以发展生态农业旅游，提升城市的综合竞争力。

3. 加强与周边城市的资源互补

为了遏制城市要素集聚效应所带来的负面影响，必须协调中心城市与周边城市的资源分配，减小地区之间的收入差距。随着宁镇扬一体化战略的推进，南京主城土地供应紧缺、各大板块土地价值攀升，句容宝华板块凭借其紧邻仙林的区位优势，居住价值凸显。借助优越的自然资源，宝华板块逐渐发展成南京人自住、改善以及休闲的新选择。

4. 逐步破除户籍制度等限定因素

城市集聚效应对人口数量和质量的要求越来越高，传统的户籍制度已不再完全适应社会发展的需求。2017年以来，全国各大重点城市（西安、成都、杭州、厦门等）均在吸引人才、增加城市人口方面采取措施。南京作为强二线城市，必须在留住人才方面有所举措，出台更具吸引力的资金扶持与落户政策，降低新毕业大学生的居住成本，只有这样才能在未来的城市竞争中占据一席之地。

总的来说，城市的发展最终关注的是人的发展，必须兼顾城市、环境与人三者之间的协调。在城市建设上，要积极落实相关规划并加强城市的管理;其次，不论是自然环境还是社会环境都要考虑城市居民的舒适程度，给城市居民创造一个良好的空间;最后，从人的发展的角度来看，城市作为人类生活的场所，必将最大限度地满足居民的发展需求。

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（作者单位：南京林业大学人文社会科学学院）