中国服务业发展政策文献综述

李丽 李玉坤

基金项目：本文系国家社科基金重大项目“中国服务业发展政策的演变及有效性协同性研究”（17ZDA056）的系列研究成果;受北京市哲学社会科学基地项目“首都流通业对城乡居民消费的影响研究”（16JDYJB005）、2017年度北京市属高校高水平创新团队建设计划项目“京津冀农产品流通体系研究”（IDHT20170505）资助

中图分类号：F724   文献标识码：A

内容摘要：服務业已成为新常态下我国新的经济增长点。从1978年到现在，国务院出台了大量服务业相关政策，随着这些政策的实施，我国服务业在促进经济发展、推动产业结构优化升级、满足人民群众物质文化生活需要、扩大内需、解决劳动就业、提升国际竞争力和综合国力等方面发挥了不可替代的作用。但由于服务业涵盖行业门类多，涉及法人单位超过千万家，与一二产业相比，服务业对交易过程的监管、制度环境和交易双方的契约精神有更高的要求，对促进服务业持续健康发展的体制机制、包容创新的监管环境和公平普惠的政策环境有更高的要求，急需出台一系列相应的服务业政策促进我国服务业的发展。本文通过研读大量相关文献，对服务业发展的相关政策进行了梳理，形成了本文的文献综述。

关键词：服务业   发展政策   文献综述

近年来，我国服务业的国内外形势都发生了重要变化，出现了一系列新情况、新问题、新挑战和新矛盾。如服务不规范、服务质量水平总体不高、服务贸易中侵犯消费者合法权益的事件屡见不鲜、我国服务业在服务国际贸易中竞争力不强、服务业的增加值比重和就业人口比重与国际水平相比存在较大差距、区域发展失衡等等。以上新情况、新问题、新矛盾、新挑战以及中央提出的新要求，都需要重新审视服务业发展问题，重新反思我国执行多年的服务业发展政策，重新审视国际经验教训。目前已有很多学者从不同角度对服务业发展政策进行了研究，本文从服务业发展相关对策、服务业政策演变、服务业政策国际比较、政策有效性等方面进行了梳理、概括和述评。

服务业发展相关对策研究

国内服务业政策的理论研究主要集中于税收机制对服务业或服务业相关行业发展的作用。沈彤（2007）对公共文化服务业体系、农村服务业、科技开发、金融服务业等十个方面的服务业税收政策框架加以分析概括，并就税收政策对我国服务业发展发挥积极促进作用提出了相关建议。黄朝晓、唐婧妮、王结玉（2010）认为服务业的税收政策存在诸多问题，导致服务业能享受的优惠政策有限，建议对服务业税收政策进行调整完善。刘建民、王鑫（2008）认为促进生产性服务业又好又快地发展，要解决好生产性服务业现有税收政策中存在的立法层次低、行业政策差异大、税收负担重以及重复征税等问题。完善生产性服务业税收政策，主要是推进增值税转型的进程，营业税上单设“物流税”税目，解除税收对行业和非公有制的歧视，加大企业所得税优惠力度并转变优惠方式。苑新丽、任东梅（2008）有针对性地提出了财税政策在发展现代服务业中可采取的主要措施。潘海岚（2009）认为中国服务业的发展先后经历了认识期、转变期、加速期和完善期的过程，目前服务业发展滞后的原因，主要在于新兴现代服务业仍存在门槛高、管制多，垄断经营现象严重，对外开放、市场化、专业化程度低以及规模小、效率差等问题。提出应在现有政策基础上，通过细化服务业发展政策，协调产业发展关系，推动产业结构调整和优化升级。周侃、申玉铭、任旺兵（2011）对“十一五”时期中国服务业政策效应进行综合测度分析，提出中国服务业政策调整和优化应从深化服务业体制改革、完善社会保障体系、平衡内外资鼓励政策、拓宽政策支持覆盖面、构建服务业企业对服务业政策实施情况的反馈机制等方面着手，推动转型期中国服务业向高比重、高效率方向发展。姚战琪（2013）通过对中国服务业对外直接投资的现状和影响服务业对外直接投资竞争力的因素分析，提出以下对策：增强我国服务业竞争力是推动服务贸易良性发展的根本举措。高度重视高端服务业发展。大力推动服务业对外投资，制定措施引导外资投向中西部和东北地区。加大对服务业基础设施及专有技术与人才的投入。李国刚、李开航等人（2016）基于政策工具视角，采用内容分析法对我国新常态背景下的生产性服务业中部分政策文本建立政策分析框架。提出如下建议：优化生产性服务业的政策工具结构，制定政策的过程中应适当加深对协同型政策工具的重视度，以高人力资源含量、高度专业性、高附加值等为基础条件进行政策的制定与实施，同时应注重政策的可行性。江静（2017）从制度和营商环境的角度出发，提出政府在制定服务业政策时，除了放松服务业管制、税收优惠等常规的政策手段外，还应该关注其营商环境的整体提升，尤其是在针对产权保护、投资者保护、加大合同执行力度、缓解融资约束等方面努力。

服务业政策演变研究

这部分研究基本是通过梳理和分析我国颁布的服务业政策文件，来研究服务业从政策起步到逐步完善所呈现的特征，然后对目前的服务业发展政策进行评价以及总结当前服务业政策存在的问题，并提出促进服务业发展的政策意见。在我国整体服务业政策变迁的研究上，瞿华、邓于君（2005）通过总结我国服务业发展政策的特点，认为与市场经济体制改革深入、迎接WTO挑战的时代背景相适应，我国服务业总体发展政策主要具有加大市场化与对外开放力度的特点，部分省市相应制定的服务业发展政策也体现了这些特点。社会主义市场经济体制的建立和不断完善、加入世界贸易组织以及全球经济一体化使中国服务业加大市场化与对外开放力度的改革之举成为必然。郭怀英（2006）认为推进市场化和扩大开放是两次国家服务业总体政策的主导思想，一些行业政策在突破体制障碍方面取得重要进展，今后我国服务业发展不单是一个比重目标，更要强调“改革、规范、创新”，服务业政策要重在改善发展环境，要具有可操作性。服务业政策要针对重点行业、关键领域、分阶段制定，丰富政策手段，加大结构政策引导力度，抓好服务业统计制度建设，加强分类指导，以中心城市为政策试点，逐步积累经验。潘海岚（2009）认为中国服务业的发展随着国家产业政策的变迁，先后经历了认识期、转变期、加速期和完善期的历程，呈现出政策的阶段性特征。服务业不论在产值还是就业等方面对国民经济贡献显著。然而，服务业仍表现为总体发展水平不高、结构不合理、区域发展不平衡、竞争力不强的态势。服务业发展滞后的原因，主要在于服务行业特别是新兴现代服务业仍存在门槛高、管制多、垄断经营现象严重问题。此外，片面强调优先发展工业，忽视对服务业基础设施的投入，投资结构不合理，也制约了服务业的发展。体制的改革与创新在服务业领域是必须持续关注的问题。应在现有政策基础上，通过细化服务业发展政策，协调产业发展关系，推动产业结构调整和优化升级。郭东海（2012）认为国家发展生产性服务业的产业政策的提出是基于生产性服务业的发展及对其理论认识不断加深而逐渐提出的，总体上，我国生产性服务业产业政策的演进大致经历了五个阶段。同时，我国现行的生产性服务业产业政策存在着缺少完整的产业规划和配套政策实施细则，结构性政策引导力度不足，货币政策、财政政策对生产性服务业支持缺失，全局性的经济社会发展政策中某些政策一定程度上抑制了生产性服务业发展，政策体制不完善制约生产性服务业的发展等问题。

在对生活性服务政策演变研究上，俞华、路红艳（2014）认为现有生活性服务政策过于零散，系统性政策欠缺，部分政策陈旧过时，已不适应行业发展需要，行业税费依然过重、过多，企业负担较重，行业法规标准尚不健全，难以保障合法权益。应尽快清理国家级滞后旧政策，推动地方政府落实中央已有政策，制定完善生活性服务业促进政策，加强生活性服务业法律标准体系建设。

关于现代服务业政策变迁的研究上，严海伟（2008）通过对目前现代服务业政策进行总结，利用规制理论对发展现代服务业的产业规制进行研究，建议应当为现代服务业创设一个良好的市场秩序，放松经济性规制，加强行业标准的制订，引导、规范现代服务业健康发展，以促进现代服务业发展的产业规制政策。

服务业政策国际比较研究

近年来我国虽然陆续出台了一系列促进服务业发展的政策措施，但在我国体制改革不断深入、经济中高速发展的现阶段，服务业发展还相对滞后，与较发达的国家仍有很大差距，因此我国可以在许多方面借鉴国外的服务业政策经验，合理化我国的服务业政策体系，促进服务业发展。

在对于税收政策机制的经验借鉴上，李平（2007）在研究美国服务业财税政策的基础上，分析了当前我国服务业财税政策方面存在的问题，认为为促进我国服务业的发展，应当优化财政支出结构，大力发展公共服务事业;完善地方税体系，保障地方政府发展服务业的资金来源;深化税制改革，促进我国服务业健康发展。蒋琳（2011）通过对美国现代服务业税制、税收政策的比较分析与借鉴，提出促进我国现代服务业发展的税收政策取向，即适度降低现代服务业的税负，利用各种税收优惠政策“组合拳”促进现代服务业发展，利用税收的杠杆作用改造、提升传统服务业，利用税收政策促进现代服务业集群化发展，引导现代服务业担保发展基金、风险投资基金的健康发展，并鼓励非营利性科研机构的发展。安体富、刘翔（2011）通过比较国际与国内的服务业政策，认为许多发达国家和新兴经济体政府为促进本国现代服务业发展制定了包括税收政策在内的一系列政策措施值得借鉴。我国政府配合积极财政政策的实施，进行结构性减税，但服务业受益较少。税收优惠政策要满足我国经济结构调整和大力发展现代服务业要求，可从扩大增值税的征税范围、调整营业税税率、完善企业所得税、服务贸易出口免征营业税等方面减轻服务业的整体税负，促进我国现代服务业的发展。

关于生产性服务业政策的国外经验，毕斗斗（2008）通过研究30年来亚洲新兴工业化国家和地区的生产性服务业的发展政策的着力点及经验，认为中国生产性服务业发展的基本政策取向在于：政府要重视知识密集型生产性服务业的知识溢出效应对于推动产业升级的作用;要着力创造适合生产性服务业发展的制度环境，增大市场竞争范围;尽量放松和减少对于生产性服务业行政管制的内容和范围，推进垄断性生产性服务业市场化改革。路红艳（2010）分析了发达国家在制造经济向服务经济转型的过程中制定和出台的鼓励、扶持生产性服务业发展的政策和措施，对促进我国生产性服务业的发展具有一定的借鉴和启示。

除税收政策机制的经验借鉴研究之外，熊小奇（2007）通过分析发达国家科技中介服务机构发展模式及政策，认为发达国家科技中介服務业发展模式虽然不同，但在扶持政策上有其共同特点：制定政策法规，鼓励和规范科技中介服务业的发展;加大金融支持的力度，培育市场供给和需求能力;积极推进科技中介服务的网络化。冯锋、高娟、詹正茂（2008）认为通过创新政策的制定和实施，解决服务业创新不足的问题，推动服务业的发展和国民经济的增长是国外经验的最好概括。借鉴国际经验，结合我国现代服务业发展的实际情况，我国服务业的创新政策应着力为现代服务业的发展提供良好的创新环境，包括：制度环境、财政环境、人才环境、技术环境等，扫清阻碍现代服务业创新发展的障碍，从而促进现代服务业的创新和发展，推动服务业的发展壮大。刘平（2011）认为应该前瞻性地考虑在许多方面借鉴日本的经验，促进生产性服务业和生活性服务业同步发展;缩小城郊差距，率先考虑提高生产率和竞争力问题;实施服务业企业第三方认证制度;实施奖励、表彰制度;成立专门机构和研究机构;全方位扶持中小企业。

关于服务业政策有效性研究

关于服务业政策有效性研究比较少，主要围绕生产性服务业与政策评估这一主题。E.R.HOUSE（1980）认为政策评估的本质基本上是一种政治活动，除了决策者提供服务以外，更多的是一种关于分配社会基本财货的措施。OLAYA Y和DYNER I（2005）对产业政策评价方法进行研究指出政策应注意内部效应，尤其对环境造成影响及其可持续性。T.H.POISTER（1987）认为政策评估包括技术效率和经济效率两方面。NEALE SMITH（2012）从北美国家视角简要介绍了公共部门政策评估优先级设置和资源分配设置，阐述了不同评价方法在医疗行业的影响。李博和韩增林（2013）以辽宁沿海经济带为例阐述了区域装备制造业与生产性服务业互动发展的政策措施。产业政策是政府通过各种行政措施在其中起着重要引导和激励等作用，在目前我国的经济环境下，由于装备制造业多涉及国民经济命脉行业，如金融业、技术服务和地质勘查业等，两大产业的管制较强。匡跃辉（2005）将科技政策评价标准与方法分为：效应、效益、效率和生产力等指标，评估方法可采用对比分析、自我评定、同行评议、抽样分析、成本效益分析等方法。赵晶晶（2012）从政策效果标准、效应标准分析了区域产业政策的有效性。陈宇霞（2016）挖掘出社区政策执行中实际困境的归因与根源，通过破解社区“行政化”、“自治性”双重矛盾的运行机制，来提升城市社区这一执行主体执行公共政策的有效性。

对已有成果综合述评

总体而言，关于服务业相关政策的研究内容非常丰富，但很少涉及服务业发展政策有效性的专门研究，但随着我国政府对服务业发展的逐渐重视，服务业发展政策的有效性如何将成为我国政府在未来服务业发展政策制定和实施过程中面临的挑战之一。对于从政策本身出发对服务业发展政策进行量化研究关注较少。考虑到服务业发展的多领域性和复杂性，决定了服务业发展政策超越了现有的政策领域边界和单个部门的职责范围，多种宏观调控工具的协同与组合，可以比单一政策措施更优实现既定政策目标，这就要求我国政府应将不同的服务业发展政策措施协同和组合起来，通过政策措施协同来推动服务业发展，提高政策的有效性。因此，有必要从政策本身出发对我国服务业发展政策的演变路径、政策对服务业发展和经济增长的有效性及政策的协同性等问题进行专题研究，以便在更多细节上为我国服务业发展政策的制定提供理论依据。

参考文献：

1.沈彤.充分发挥税收在促进服务业发展中的作用[J].税务研究，2007（8）

2.苑新丽，任东梅.现代服务业发展与财税政策选择[J].地方财政研究，2008（11）

3.黄朝晓，唐婧妮，王结玉.发展服务业税收政策探讨[J].特区经济，2010（4）

4.姚战琪.中国服务业开放的现状、问题和对策：基于中国服务业FDI视角的研究[J].国际贸易，2013（8）

5.俞华，路红艳.我国生活性服务业政策梳理与分析[J].中国经贸导刊，2014（30）

6.陈宇霞.城市社区的政策执行有效性研究[D].云南大学，2016

7.江静.制度、营商环境与服务业发展——来自世界银行（全球营商环境报告）的证据[J].学海，2017（1）