领导干部水资源资产离任审计若干问题思考

孙永军 甘美泉 刘 洋

一、领导干部水资源资产离任审计存在的问题

（一）所获数据难以满足审计需要

现阶段编制满足审计需要的资产负债表仍存在一定难度。一方面，部分区域实施水资源离任审计时缺乏系统性，审计覆盖不全面。另一方面，我国报表的编制主要参考国外相关的内容和经验，国情和审计重点不同。在澳大利亚通常不考虑对区域内部水质问题进行信息披露，但这种审计体系在中国可能会存在局限性，我国水污染相对比较严重，参考澳大利亚水资源会计准则和审计方式可能会得到相悖的结果。

（二）履职责任界定不明确

1.气候变化致使责任界定不明。审计人员评估领导干部对水资源的开发、利用和保护的标准主要在水位、水量和水质三方面，但对水资源的评价标准可能受到天气或自然灾害等外部环境的影响。例如，水量变化会受当年降雨量的影响，水质会受突发自然灾害的影响，对于当年连降暴雨或突发自然灾害的区域，其水资源的增减变化很难正常评估，用该地区水资源资产负债表所反映的变化情况来衡量领导干部的履职尽责能力不够准确。

2.水资源自身特点致使责任界定不明。受水资源流动性干扰，使其在判断领导干部对水资源的利用和防治上出现困难，很难界定各方的责任归属。另外，无论是水污染的出现，还是污染的有效治理都具有一定的滞后性，可能出现“先离后审”的现象。

（三）审计专业人才匮乏

1.审计人员难以掌握多方专业知识。由于对于水资源的了解并不深刻，审计机关通常在审计前对审计人员进行短期培训或聘请专家，但无异于“临阵磨枪”，不能从本质上解决问题，时间短且缺乏实践性。

2.跨专业难以达成统一评价标准。尽管审计署及相关部门始终重视审计干部团队的建设，加强对复合型人才的培养，但水资源资产离任审计涉及诸多专业性极强的知识体系，使审计队伍建设出现人才短板现象。

二、领导干部水资源资产离任审计问题成因分析

（一）“量”变到“质”变转化脱节

1.资产负债表中水资源价值量评估困难。真正意义上的自然资源资产离任审计必须能够跨越从实物量向价值量的转变过程，目前部分地区能够实现基本的实物量估算，但水资源资产负债表价值量的评估核算仍然很困难。

2.资产负债表中水资源实物量测量不精准。由于水资源广泛性和流动性的特点，致使对区域间水量交换情况核算不清。同时我国对于水资源的检测方法多为定点定量，只能对交界地区水文监测站所提供的信息进行推算，很难准确测量区域间交换水量的实测资料。

3.资产负债表对中小水库记录模糊。由于中小型水库和池塘存在众多且分散，领导干部往往会人为的忽略其对生态环境的影响，缺少该部分监测资料，影响对审计信息的评估。

（二）责任追究机制形同虚设

1.政策方针的落实不到位。在实际工作中下级组织部门对政策的贯彻落实并不彻底。不少试点地区虽然制定了审计的实施方案和具体措施，对审计责任不明确，责任追究制度尚未成型，出现制度缺位现象。

2.责权区域划分有缺陷。现阶段的领导干部离任审计实行的是“条块分割”的形式，对于水资源的自身特点导致的上下游水污染蔓延，不同地域领导干部可能受到“连带责任”。

3.对违规行为惩治力度不够。在项目审批和监管上政府履职不到位，企业领导干部出现无证取水和超额取水的现象，未经审批跨级、越级开发利用现象也屡见不鲜，这种违规行为未受到严肃的处理，使审计失去意义。

（三）评价指标不够完善

1.现有的评价指标与区域特点不匹配。现有的审计评价指标体系由审计署及相关审计部门统一制定，统一的评价指标未考虑地域特点，难免与各地区的实际情况存在差异，审计结果会出现误判，对领导干部的政绩评定有失公平。

2.评价指标的选择不明确。水资源能够跨域流动，使其存在异地污染现象，只采用定量指标很难界定责任的承担者。又如，我国平原地区雨季与旱季交替现象时常发生，用水位指标进行考核，会存在较大局限性，统一的绩效指标衡量责任归属有失公平公正。现阶段的审计评价体系存在诸多缺陷，定义范围过于广泛且缺乏针对性。

三、对领导干部水资源资产离任审计的改进意见

（一）推动资产负债表的编制

将水资源资产负债表的编制由实物量向价值量转变，改善价值量核算方法。创新水资源报表的统计和会计核算制度，借鉴澳大利亚先进的水资源管理制度和方法，通过水资源资产负债表、水资源损益表和水流量表三张报表数据评估核算，用动态的数据计量保证准确性，并结合我国水质问题提出改进方案。审计机关应构建信息共享网络系统，加入实时动态监控数据，做到先实物量后价值量的编制顺序，实现全国范围内数据可比。

（二）建立多角度终身问责机制

建立领导干部审计结果等级考评机制，将审计结果分为优、良、中、差四类，制定详尽的考核评分方式来客观评价审计考评结果。将水资源离任审计的审计结果存档入库，建立审计结果存档制度，进行信息披露。考虑资源环境改变的长期性，需要对离任后出现的问题进行责任关联，建立终身责任追偿制度、责任追踪机制、责任纠纷解决机制，杜绝责任人的侥幸心理，使水资源资产离任审计形成良性循环。

（三）培养综合性环境审计人才

培养综合性审计人才来适应时代发展的需求。首先，制定健全的审计人才培养制度，将审计人员的职称考核与水资源相关知识融合，满足人才培养的需求。其次，我国审计人员结构单一，审计机关可以联合高校定期对审计人员进行培训，培养综合性审计人员。最后，随着我国越来越重视生态环境的维护，可以在高校定向开展有关于水资源资产审计方面的课程，根据市场需求及时更新学生研究方向。

（四）完善评价指标体系

一是采用可量化的定量指标。如水位、用水总量和污水处理率等，在选择定量评价指标时，需有具体的数据和计算过程。如，污水处理率是用来评价水资源污染治理情况的指标，其通常包括工业用污水处理率、农业用污水处理率和居民生活污水处理率三方面。定量指标可以与年度或区域进行横向、纵向对比，也可根据区域特点，有方向的设定二级指标和三级指标。二是设立定性指标。如，根据水资源管理的法律法规、管理绩效等方面内容，有针对性的设定考评指标。将定量和定性指标相互补充，推动对水资源资产离任审计综合评价。