资产收益扶贫项目中财政性资金面临的主要风险及应对策略浅析

李 敏

前言：党的十八届中央委员会第五次全会提出“探索建立对贫困人口实行资产收益扶贫制度”。目前，资产收益扶贫是我国脱贫攻坚进入攻坚拨寨冲刺期采取的一项重要的贫困人口增收举措。自2015 年以来，已在多地推广，政府的投入不断加大，无劳动能力的贫困人口增收方式已经由“精准到户”转变为“效益到户”，并取得了较为显著的成效。

一、资产收益扶贫项目实施概况

我区以农村产权制度改革为契机，积极探索农村“资源变资产、资金变股金、农民变股民”的发展新模式，通过财政专项扶贫资金形成资产股权量化给贫困户的方式，赋予贫困户更加充分而有保障的收入渠道。自资产收益扶贫项目实施以来，共投入财政专项扶贫资金等各类财政性资金3150 万元，共支持113 家农村专业合作社发展品质果蔬、特色养殖和乡村旅游等，惠及189 个村2.5 万人，其中贫困村93 个、贫困人口0.4 万人，增加贫困人口收入945 万元，增加村集体经济收入345 万元，为脱贫攻坚工作作出重要贡献。但通过历次检查和审计情况来看，个别农村专业合作社效益低下，年底不能按时保底分红；个别专业合作社经营不善处于停产状态，财政性资金安全面临风险，国有资产可能流失。

二、资产收益扶贫项目中财政性资金面临的主要风险

1.农村专业合作社实力有限

农村专业合作社基本是由同类农产品经营者在农村家庭承包的基础上自愿联合而组成的营利性组织，合作社内部的组成人员大都是销售或者种植农副产品的个体经营者和合作社附近的村民，特别是中西部地区和贫困山区，普遍规模较小，实力有限，抵御市风险能力弱。从支持的113 家农村专业合作社的资产负债表上来看，资产规模1000 万元以上的4 家，500-1000 万元的23 家，100-500 万元的76 家，100 万元以下的10 家，资产规模500 万元以下占到76%。很多专业合作社只是进行简单的种养植工作，和成批大规模种植和销售之间还有很大差距。国家虽然给予了农村专业合作社充足的资金支持和政策优惠等，但是，大多数农村合作社由于自身管理经验不足和管理意识淡薄等导致不能充分发挥国家财政性资金的支持作用，造成资金的大量浪费。

2.农村专业合作社财务不规范

农村专业合作社是农民个体或农民群体自愿联合起来进行合作经营的一种合作组织，部分农民专业合作社资产管理混乱，制度不健全，没有财务管理制度或财务管理制度不科学，与实际脱节；没有规范的资产保管、物资收发记录；由于农村专业合作社规模小，业务量小，人员少，部分专业合作社没有固定的办公场所，很多专合社没有按照会计法的规定配备专职或兼职会计和出纳，负责人包包帐、流水账的现象很普遍。随着规范管理的不断深化，多数专业合作社为了应对检查和申请政府项目资金的需要，请了代理记账公司代理记账，但记账周期长，有的甚至半年或一年记一次账，账实严重不符，这就为财务监管造成很大困难。

3.资产收益扶贫监督管理有限

实施资产收益扶贫的农村专业合作社颁证属市场监督部门，业务指导属农业农村部门，资金监管是财政和扶贫部门，多家监管部门职能不一，人员分散，牵头部门不明确；合作社内部很多社员都是挂虚名而实际得不到收益更不会进行监管，这就造成了农民专业合作社事实上属无主管无领导的经营实体。还有就是政府在大力推进农民专业合作社快速发展时，普遍存在“重发展、轻监督”“市场归于市场”的思想，对财政性资金的安全缺少全程监督，部分项目资金被挪用、被套取，甚至国有资产流失。

4.农村专业合作社发展动机不纯

成立农村专业合作社的目的是为了响应国家精准扶贫的号召、帮助贫困群众脱贫致富，大多数农村专业合作社也的确围绕脱贫攻坚的宗旨进行不懈的努力，但是，也存在部分农村专业合作社成立或者发展动机不纯的现象，具体表现如下：一方面，某些合作社的创立者本身就属于社会投机取巧分子，利用国家扶贫政策不完善的漏洞，在名义上进行合作社经营和生产，但是，他们实际在拿到国家拨下的财政性资金之后进行农村专业合作社以外的投资或者违法活动，这不仅造成国家财政资金资助计划的混乱，也在一定程度上养成了投机取巧的不良社会风气；另一方面，部分农村专业合作社在成立之初致力于农产品种植和培育，也为当地农民的脱贫致富做出了一定的贡献，但是，随着市场需求的变化，农村专业合作社的产品种植转变较慢，不能很好的满足市场需求，导致销量和利润逐渐下降，农村专业合作社的经营者没有能力继续维持经营，开始将合作社内部的国家财政资金进行转移或者从事其他投资，发展动机变得不纯。

三、规避资产收益扶贫项目中财政性资金安全风险的应对策略

1.推行综合评估,选准实施资产收益扶贫项目的主体

实施项目时，广泛进行宣传，征集更多优秀的农村专业合作社主动申请实施资产收益扶贫项目。要求其必须要有健全的组织机构，管理规范，财务制度健全，生产经营正常，发展的产业项目有市场前景，盈利能力强，能带动贫困户增收。农村专业合作社申请后，相关部门再组建资产收益扶贫项目评估组，对申请的农村专业合作社的资产、盈利、风险三个方面进行综合全面的评估，确保选准实施主体。

2.完善治理结构，规范专业合作社运行

根据《农民专业合作社法》要求，建立健全简洁高效的治理结构和组织机构，明确合作社成员大会最高权力机关的地位，组建团结有力的理事会，选准有市场经验和管理水平的理事长，配好监事会，忠诚勤勉地履行监管责任；规范合作社章程，建立生产管理、供销管理、资产管理、财务管理、档案管理等切实可行的制度并切实执行；明晰股权量化对象，制订量化方案和股权量化决议，明确股权分配和保底分红标准。明确专（兼）职会计和出纳，定期进行会计核算，定期向社员公布财务状况，接受主管部门的审计和监督。

3.明确职能职责，加强对专业合作社的服务和监管

一是市场监督管理部门要根据法定条件和程序对申请设立的专业合作社进行实质性审查，尽力避免“空壳社”“黑心社”的出现；二是农业农村部门要加大对专业合作社发展的业务指导，强化做大做强的意识，改善经营理念，增强抗风险能力；三是农村金融机构要加大评级授信力度，尽量给予发展所需资金支持，试点加入农业保险，有效分散经营风险。四是财政部门要对财政性资金的投入和使用情况进行全程监管，定期或不定期进行财务审计或检查。五是乡镇、村要协调做好群众工作，近距离监督农村专业合作社合法守信经营，防止财政性资金损失。六是做好项目资金的公告公示工作，增强贫困群众的责任意识和权利意识，强化基层民主监督管理。

4.开展动态监测，加强对农村专业合作社资金投入的动态调整

市场需求和市场销量是随着内外部经济环境的变化而变化的，农村专业合作社也会在经营过程中存在低谷，种植量和产出量的下降也就意味着使用资金量的减少，因此，政府部门需要随时关注合作社的经营情况，针对市场和行情的变化适当调整对农村专业合作社的资金投入力度，降低资金浪费程度，保证财政性资金的使用效率。对市场行情和合作社经营的关注是一个长期工作，并非是定期或者不定期的进行调查和分析，政府部门应该做到随时关注，随时调整，保证投入到农村专业合作社的财政性资金处于动态调整的状态下。

5.增强资金安全，试行财政性资金担保抵押制度

在申报资产收益扶贫项目时，个别专业合作社有可能存在动机不纯，个别专业合作社在对其进行资产、盈利和风险评估后仅基本达标，个别专业合作社经营的项目市场风险比较大。针对上述几种现象，投入财政性资金就面临比较大的风险，但为了推进脱贫攻坚工作，又不得不实施这个资产收益扶贫项目。为了最大程度降低风险，可以要求申请实施资产收益扶贫项目的专业合作社寻找有实力的第三方企业或组织进行担保，或用价值远超财政性资金额度的不动产进行抵押，来切实保障财政性资金的安全。

结语： 资产收益扶贫模式是今后财政性资金支持农村产业发展的主要方向，发展农村专业合作社带领贫困户致富、壮大集体经济是精准脱贫的有效方法，也是乡村全面振兴、城乡融合发展、人与自然和谐共生的重要手段。本文立足于工作实际，就目前资产收益扶贫项目中财政性资金面临的主要风险进行了简单介绍，并针对这些风险提出了合理化的应对策略，希望有助于资产收益扶贫项目更加规范，农村专业合作社可持续的健康发展。