民国初年的政坛

严泉

在民国初年的北京政坛，国会一度成为重要的政治角色。尤其是皖系北京政府时期的安福国会（因多数党是掌控国会70%以上议席的安福系而得名），在处理与政府关系时，表现得相当活跃，曾经上演“组阁”与“倒阁”的大戏，即使是军人总理靳云鹏，也难逃被国会倒阁的厄运。

军人总理的强势组阁

靳云鹏，山东邹县人，北洋皖系军人。民国成立后历任师长、署理山东都督、参战督办公署参谋长、陆军总长等要职。靳毕业于北洋武备学堂，与时任学堂监督的段祺瑞有师生之谊，长期得到段的重用。此外，靳又与直系首领曹锟为拜把兄弟，与奉系首领张作霖结为儿女亲家。在派系林立的北方政坛，这样一位与各方关系都较亲密的人物，出任国务总理可谓是众望所归。果然在1919年11月5日，在国会参众两院通过总理同意案后，大总统徐世昌特任靳云鹏为国务总理。

虽然靳云鹏与安福系同属皖系，但却不是安福系属意的总理人选。只是因为本系要人得不到北洋各派实力人物支持，又碍于段祺瑞的颜面，只能勉强表示同意。但是安福系还是提出了一个交换条件，即由安福系中坚人物出任“三长一秘”。“三长”人选是财政总长李思浩、司法总长姚震与交通总长朱深，“一秘”是指国务院秘书长人选曾毓隽。对于安福系的条件，靳云鹏当时并未反对。但是在国会通过总理同意案后不久，靳突然變更原先默认的安福系内阁名单，将财政总长改为周自齐、交通总长改为曾毓隽、司法总长改为朱深，特别是财政总长人选，靳决定换下安福系李思浩，改由旧交通系周自齐出任。

内阁名单的意外变化招致安福系的极大不满，11月6日在太平湖本部召开安福系干事会议时，国会议员们都愤愤不平，认为投票前上了靳云鹏的当，并且评估周自齐出任财政总长，在旧交通系的援助下，交通银行可以为中央政府垫拨军政各费，每月可达四五百万元。这样靳内阁得到旧交通系的援助，财政宽裕，自然不会再依赖国会了。

安福系决定采取提名应对策略，一开始以国会名义主动进行院会协商。11月11日，参议院议长李盛铎与众议院副议长刘恩格一起拜会靳云鹏，强调国会对于内阁各总长人选，只同意旧名单，如果总理坚持新名单，就会有被国会否决的风险。但是靳云鹏坚持新名单人选，特别是要求同意周自齐为财政总长，而且声称如果有阁员未能通过，就改为代理，以命令形式发布，态度非常强硬。

由于双方均坚持己见，协商并没有结果，此后一直僵持不下。安福系一度派人邀请靳云鹏入党，也遭靳拒绝。与此同时，靳还四处活动，积极争取外援。没过两天，直系要人李纯、曹锟、吴佩孚与奉系首领张作霖纷纷来电支持靳云鹏。在周自齐的财政总长任命案上，靳也得到总统徐世昌的支持。形势似乎一度对靳云鹏非常有利。

文人国会的依法反制

但是安福系并未屈服，很快又发起国会攻势。众议员李继桢11月13日提出质问书，声称根据《临时约法》第34条规定，大总统任命国务员须得参议院同意。而《临时约法》第43条将国务总理与各部总长均称为国务员，总理任命在通过之后，各部总长提名不得过于延缓，否则与民国成立以来的政治惯例不符。同月15日，众议员黄秉义又提出质问书，指责靳云鹏就阁员名单征求各省封疆大吏意见的做法违反《临时约法》的规定。

在安福系的压力之下，靳云鹏被迫作出让步，提出自己兼任财政总长，但安福系仍然极力反对，强调财政总长非由李思浩担任不可。11月22日，段祺瑞为调和双方的争执，在召见靳时，明确表示希望靳让步，改提李思浩试办财政，如果实在不能支持下去，再换周自齐亦不为晚。靳云鹏只得再次妥协，同意财长改提李思浩，并将修改后的内阁名单提交众议院。

不过，此时已占上风的安福系并未止步，又对内务、农商、教育三部总长人选表示不满，并因其后台领袖徐树铮回京后态度更加强硬。徐树铮在武力取消外蒙“自治”后，于11月24日由库伦返抵北京，此时徐的声望大增。他对靳内阁新名单大为不满，尤其是事先征求各省军阀意见而不提交国会，更是愤慨，认为这是违反约法精神，蔑视国会尊严的恶劣官僚作风。靳利用军人压制国会，就是目无国会。11月28日、12月3日，国会众、参两院相继通过各部总长同意案，但教育总长夏寿康、农商总长张志潭的提名被否决。

内阁人选之争历时一月之久，这在民初内阁史上罕见。靳云鹏不懂政党政治的运作方式，不仅推翻此前与国会达成的人选协议，而且拟于安福国会上强行提出。不难看出，正是靳在内阁名单问题上的反复，才使自己在组阁时陷入被动，并开始与安福系交恶，不到半年，就遭遇倒阁危机。

院会之争与内阁倒台

靳云鹏内阁倒台的导火索是山东问题。自从巴黎和会中国拒签对德和约以后，山东问题就成为中日两国之间一个亟待解决的悬案。关于此案的解决，主要有三种途径，一是提交国联解决；二是由第三国调停；其三是中日直接交涉。虽然中国公众舆论一直坚决反对直接交涉，但中国外交当局却一度有直接交涉的意图，而中日直接交涉则是日本政府一贯的外交主张。

安福系倒靳讲求策略，一是在舆论上反对对日直接交涉，占据舆论高地。靳云鹏就任后不久，在与驻日公使刘镜人面晤时，曾表示山东问题愿与日本直接交涉。这一言论被安福系抓住。安福系要人、众议员光云锦在质问书中称，全国人民均反对山东问题与日本直接交涉，但是有报道称内阁已决定与日本直接交涉山东问题，现正在与来京山东省议会代表密商。光云锦谴责总理这种两面派的做法是愚弄国人，取媚日本。

二是利用财政问题阻碍内阁运作，为难靳云鹏。对于政府的高额债务，安福系财政总长李思浩一概不管，要求债权人直接向靳云鹏索取，并请靳自行筹款应付日常运转，这实际上是变相地赶靳下台。就连反对靳的《大公报》也承认财政问题困难重重，政府债务数字巨大，实在是无法支撑下去。

在外交财政双重困境中，军人出身的靳氏很难长期忍受，在坚持半年任期后，1920年5月7日命令秘书长向总统徐世昌电话告知辞意，8日上午，靳在内阁会议上正式宣布辞去国务总理兼陆军总长职务，并在会后向徐世昌正式递交辞呈。5月9日第三次正式辞职。5月14日，北京政府任命萨镇冰暂代国务总理，7月2日正式批准靳云鹏的辞呈。

从政党政治与院会关系看，本来在政党政治原则下，多数党出面组阁应是常态。安福系虽是国会中最大的政党，但未能按照政党政治原则由党首组阁，主因是徐树铮、王揖唐因得不到直、奉实力派的支持，无法出面组阁。段祺瑞鉴于过去府院之争的教训也不愿组阁，宁愿在幕后操纵政局。但即便如此，作为国会的多数党派，安福系的权力诉求非常清晰，要求无论何人充当总理，必须贯彻其方针。安福系虽不能组织安福内阁，但仍然希望主导内阁事务，其要员财政总长李思浩、司法总长朱深、交通总长曾毓隽，在内阁会议上经常与靳云鹏争论辩驳，争权夺利。在《泰晤士报》驻华记者莫理循看来，“目前政府正处在一座宏大的熔炉里。安福俱乐部（徐树铮及其同伙）控制着内阁和国会。国务总理孤立无援。”

在制度层面，北京政坛出现国会反制总理的“纸牌屋”现象也是合法的，而且遵循惯例。《临时约法》第34条规定，临时大总统有任命文武官员的权力，“但任命国务员及外交大使公使，须得参议院之同意。”同样地，美国宪法也有类似的规定，而且在美国政治中存在一种“参议员礼貌”的政治习惯，即在参议院议决对某一重要官员正式任命前，政府和参议院必须经过协商，尽量达到一致的意见，以便提名顺利通过。在提名之争中，由于靳云鹏未经与国会协商而变更原先默认的阁员名单，实属不明智之举。

但是皖系北京政府时期的政党政治与院会关系之争，长期难以解决，究其原因，还是因为从宏观上来说，辛亥革命改变了官绅政权的性质，变成了陈志让先生所称的军绅政权。官绅政权的被颠覆，意味着出现权力真空。而在袁世凯死后，冯国璋、段祺瑞、曹锟、张作霖等北洋军人开始进入政治决策层。后者由于治国能力欠缺，加之军人的领导风格偏爱集权与专断，不善于政治妥协，造成民国北京政府中央政局的混乱与动荡。靳云鹏上台是得到皖系、直系与奉系支持的。由于没有按照安福系的旨意行事，在内政、外交上采取比较独立的立场，甚至与直系的主张比较一致，因此曹锟联合张作霖对靳云鹏给予全力支持，坚决反对安福系掀起的倒阁运动。这样靳云鹏和安福国会之间的院会之争，最后演变为直皖之间的斗争，加速了直皖两派的决裂，最后不得不在1920年7月兵戎相见。

（作者系上海大学历史学系教授）