农村宅基地退出中的冲突识别——基于全国“宅改”试点余江县的调查分析

■ 张晓平/何昌明/胡紫红

（东华理工大学测绘工程学院，江西 南昌330013）

0 引言

中国农村转型过程中农村人口与土地资源并没有同时发生转移，宅基地资源处于严重闲置低效利用状态[1-3]。在这个背景下，重庆、天津、浙江、河南等地纷纷率先探索农村宅基地退出政策。2015年，全国启动农村“三块地”改革，在全国15个县（市、区）改革试点探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，同时一些非试点地区也陆续开展了宅基地制度改革的自发探索。推进农村宅基地自愿有偿退出成为农村集体土地利用的当前任务或未来趋势。各地宅基地制度改革的实践也引起了学术界广泛的关注，并在农村宅基地退出机制、农村宅基地退出意愿及影响因素、农村宅基地退出模式，以及农村宅基地退出补偿等方面取得了丰富成果[4-8]。宅基地退出引发利益相关者利益冲突问题近年逐步受到关注[9-11]，但缺乏针对农村宅基地退出冲突问题的系统分析。农村宅基地退出冲突问题是土地利用冲突问题的一部分。现有对土地利用冲突的研究多关注于农地征收、农地流转、城中村改造等领域，且在土地利用冲突的概念演变、区域分布与类型、冲突原因及机制、评价与管理等方面形成了一系列成果[12-14]，可为农村宅基地退出冲突问题研究提供指导。本研究拟从土地利用冲突视角，研究农村宅基地退出冲突识别问题。

通过对农村宅基地制度改革试点县之一的余江县进行实地调研发现，余江县的宅基地退出政策主要针对的是“一户多宅”和“宅基地使用面积超过规定标准”的农户。各个村落根据本村的实际情况，实行“多余房屋所占土地的无偿退出、建筑物和构筑物可选择性地有偿退出”模式，最终通过召开村民代表会议来确定本村的宅基地退出实施办法，有效推进农村宅基地制度改革。因此，本文通过现有研究文献的梳理与分析，针对余江县实行的这种宅基地退出模式中存在的冲突问题，构建农村宅基地退出的冲突识别体系，建立农村宅基地退出的冲突识别模型，找出农村宅基地退出过程中的主要冲突点，并提出缓解宅基地退出冲突的对策和建议。

1 研究方法

事件树分析法（Event Tree Analysis，简称ETA）是安全系统工程中一种常用的推理逻辑分析法，是决策树分析法中的一种。该方法是按照事情的发展顺序，由初始事件开始推论，分析事件发展的过程中各个相关环节发生对两个对立事件的结果，从而进行一种危险源辨识的方法[15-16]。目前事件树作为一种标准的分析方法，在危险源辨识和安全决策过程中得到了广泛的应用[17]。该方法的基本分析步骤是通过确定初始事件、找出与初始事件有关的环节事件、绘画出事件树，并结合相应的数据说明分析结果。此外，该方法可以综合定性与定量分析，是一种比较实用的危险源识别研究方法。

农村宅基地退出冲突是一种不确定性的事件，也是宅基地退出试点工作中的一种危险源。利用ETA对农村宅基地退出程序的相关步骤进行冲突排查，识别出工作开展过程中各个步骤可能存在的宅基地退出冲突点。基于ETA识别的冲突点作为农村宅基地退出的冲突因素，建立农村宅基地退出冲突识别模型，进一步为排查出的宅基地冲突点进行权重赋值。对于权重的确定，在现有的研究中，常用的方法有层次分析法、熵值法、Delphi法（也称专家打分法）等。考虑到农村宅基地退出冲突识别体系的冲突因素数量较多，且宅基地冲突点本身具有特殊性，本文采用Delphi法确定农村宅基地退出冲突点的权重。通过对数据整理分析，比较系统中各个冲突因素所对应的权重大小，即可反映出宅基地退出过程中各种冲突因素的冲突显化性程度，从而实现对农村宅基地退出冲突的识别。

2 冲突识别

2.1 研究区概况及数据来源

余江县位于江西省东北部，信江中下游，东与鹰潭市月湖区、贵溪市接壤，南和金溪县相通，西界东乡县，北邻万年县、余干县。余江县辖11个乡镇、7个农垦场，土地面积932.8平方公里，人口38.5万，全县共有23个居委会，116个行政村，1个管委会。在宅基地退出试点之前，余江县存在“一户多宅多、违章建房多、房屋面积大、布局朝向杂、私下买卖乱、空心化严重”等问题。据统计，全县共有9.24万宗农村宅基地，其中空心房2.3万栋，危旧房0.83万栋，违章房0.32万栋。2015年3月，余江县作为全国15个农村宅基地制度改革试点县之一，以村集体为单位成立村民理事会，由村民理事会成员负责村小组的闲置废弃宅基地退出工作，率先在全域范围内推行农村宅基地退出试点工作，取得了显著成效。

本研究的数据来源于实地调研。课题组于2018年3月对余江县的部分宅基地退出试点村落进行了实地调研，收集了《江西省余江县农村宅基地制度改革试点实施方案》《余江县农村宅基地有偿使用、流转和退出暂行办法》《余江县农村集体经济组织成员资格认定办法（试行）》等相关办法和实施方案，并向余江县的宅改办负责人、各乡镇国土所负责人，以及农村宅基地退出和农村土地利用冲突研究领域有关专家进行了咨询，获取了冲突因素相关数据。

2.2 冲突因素识别体系

通过对江西省余江县宅基地制度改革试点方案进行梳理与分析，依据余江县农村宅基地制度改革试点工作的实施步骤，将农村宅基地退出工作分为宅基地户的界定（A1）、宅基地权属调查（A2）、宅基地退出规则制定（A3）、农村土地利用规划（A4）、宅基地退出情况公示（A5）、宅基地退出土地交付集体（A6）、宅基地退出补偿情况（A7）、退出宅基地再利用（A8）这8个重要程序。

宅基地户的界定（A1），涉及到集体经济组织成员资格认定、农户户数的确定。该过程对“一户一宅”“一户多宅”与“多户多宅”的界定结果，关系到每个农户自身的利益。如果宅基地户的界定结果未进行公告（A11），或公告后农户产生异议却未及时解决（A12），都将成为引发冲突问题的冲突因素。由于现有农村宅基地利用审批和监察制度的不完善，宅基地权属调查（A2）过程也存在着冲突问题。农村宅基地的权属调查程序的不规范（A21）以及宅基地权属存在纠纷（A22），是宅基地权属调查程序中的冲突因素。在宅基地退出规则制定（A3）程序中，缺乏农民的参与（A31）以及农民的意见未得到表达（A32），将可能在农户与制度执行者之间产生冲突。在农村土地利用规划（A4）程序中，规划的编制没有村民的参与（A41）以及村民意见未得到表达（A42），单纯由政府或者村集体经济组织干部、村民理事会成员进行决定，这将不利于农村土地的合理利用，也会产生较大的土地利用规划方面的冲突。在宅基地退出情况公示（A5）过程中，如果村集体经济组织未对宅基地的退出情况进行公示（A51），以及公示过程中存在不符合规则现象（A52），农民将对政策实施产生抵触心理，大大降低农户的宅基地退出积极性，并产生相应的冲突问题。另外，在宅基地退出土地交付集体（A6）程序环节，如果农户本身不愿退出闲置的多余宅基地，或者在退出过程中农户自身和村集体之间未能达成一致的宅基地退出协议，但闲置的宅基地又影响到农村土地利用规划时，这也会产生农户自身因素与退出政策之间的冲突，农户面临着被强制退出宅基地（A61）的冲突问题。如果未征得农户自身同意，村集体要求农户强制退出多余的宅基地，这时农户将可能采取偏激行为，甚至产生对抗事件。在农村宅基地退出的工作开展中，宅基地退出补偿情况（A7）直接关系到农户的切身利益。如果补偿不合理（A71）或补偿给付不到位（A72），都将形成冲突的导火索，导致农户与政府之间的对抗冲突。当农户选择宅基地退出并拆除地上建筑物后，村集体内部就出现了较多的拆旧地块，也就形成了新的农村用地指标。如果在退出宅基地的再利用（A8）程序环节中，未严格按照之前制定的农村土地利用规划来进行合理利用（A81），可能会引发农户对政府政策公信力的不满，产生退出宅基地再利用的冲突问题。

根据农村宅基地退出试点工作开展的8个程序，结合各个程序环节的实施情况绘制宅基地退出过程的事件树，最终得到农村宅基地退出冲突因素识别体系如图1所示。

表1 宅基地退出冲突因素权重

2.3 冲突因素权重

本文的农村宅基地退出权重采用Delphi法进行确定。首先将宅基地退出冲突因素识别体系中的14个冲突因素作为指标因素层，每个冲突因素的权重取值范围规定在[0 , 1]之间，权重的数值越大表明冲突因素在宅基地退出过程中的冲突影响程度越明显，即冲突的显化性越高。通过咨询宅基地退出相关研究的5位专家学者，每位专家依据自身对农村宅基地退出冲突研究的认识与经验，对农村宅基地退出冲突因素识别体系中的14个冲突因素在整个宅基地退出过程中的影响程度大小进行3轮打分（分值精确到三位小数），最后取5位专家打分的平均值作为各环节中的各项冲突因素权重WAij（i=1,2,…8；j为各程序环节的冲突点个数）。此外，考虑到各项冲突因素在对应的程序步骤中发生冲突的可能性存在一定的对立性，取各执行步骤中冲突因素的权重平均值，按照公式（1）计算整个宅基地退出冲突研究系统各程序Ai的权重：

其中i=1,2…8；j为各程序环节的冲突因素个数。程序权重越大，则对应的程序引发农户冲突的影响越大，即宅基地退出冲突显化性越高。最终通过计算得到宅基地退出冲突因素权重，计算结果见表1。

2.4 结果分析

在宅基地退出过程的14个冲突因素中，宅基地退出情况中出现的补偿不合理（A71）和补偿给付不到位（A72）的冲突因素的权重分别为0.893、0.864，表明在冲突因素体系中宅基地退出补偿不合理的冲突影响程度最大，冲突的显化性相对较高，是宅基地退出实施过程中主要的两个冲突点。而农村土地利用规划编制过程中农户意见未得到表达（A42）的冲突因素权重为0.308，是宅基地退出过程中影响程度最小的冲突因素。在宅基地退出的程序步骤中，宅基地退出补偿情况（A7）和退出土地交付集体（A6）的程序步骤权重分别为0.879和0.857，这两个步骤程序的冲突最显化。农村土地利用规划程序步骤的权重为0.326，相对于其他七个程序步骤，其冲突显化性最低，影响程度最小。

2.4.1 涉及农户个人利益的过程是主要的冲突易发点

从计算结果来看，农村宅基地退出过程中的冲突点主要分布在农村宅基地退出补偿情况（A7）、退出土地交付集体（A6）、宅基地户的界定（A1）以及宅基地权属调查（A2）四个程序，其对应的权重分别为0.879、0.857、0.718、0.694，在整个研究系统中权重值都很大。这四个步骤的共同点在于，这些程序步骤的实行都比较容易触及农户自身利益，反映着农户与地方政府、农户与村集体干部、农户与村民理事会、农户与农户之间的冲突关系。宅基地退出补偿直接关系到农户最关心的经济利益，退出宅基地交付集体涉及到农户退出宅基地意愿，宅基地户的界定则直接影响到宅基地使用面积的权利问题。如果这些程序步骤中出现的冲突未得到及时沟通和解决，将进一步激化宅基地退出冲突，甚至产生严重对抗性事件。

2.4.2 涉及农户集体利益的过程冲突影响较弱

相比之下，宅基地退出情况的公示（A5）、退出宅基地再利用（A8）、宅基地退出规则制定（A3）、农村土地利用规划（A4）四个程序步骤产生的冲突较小，其对应的权重分别为0.485、0.412、0.388、0.326，冲突的显化性较弱。首先，这些程序步骤都具有一个共同点：大多数农户出于自身利益角度考虑，对于偏向集体性的利益认识程度相比于自身的利益认识程度显得更低。这也就导致农户对集体性利益中的个人利益诉求较弱，从而降低了这些程序中的宅基地退出冲突影响程度。其次，村民理事会发挥了重要的作用。由于余江县在在各个村委会组建了村民理事会，村民理事会成员是由村民代表大会选出，全程参与农村宅基地退出过程。村民理事会成员能够更加有效地从农户利益的角度出发，表达农户的意见主张，在宅基地退出规则的制定（A3）和农村土地利用规划（A4）中代表大部分农户发表意见。这将保证绝大多数农户的利益，从而降低集体性冲突问题的产生。当农户利益受到损害时，农户可以向村民理事会进行反映并进行利益表达，从而解决涉及农户利益表达不畅引发的冲突问题。

但是，农户集体利益中存有的个人利益受到了损害，那也将产生一定的冲突问题。在这些程序实施过程中，农户不知情或者没有让农户进行参与，农户则会对宅基地退出政策实施产生抵触心理，将阻碍农村宅基地制度改革。相反，对宅基地退出情况进行公示、在退出宅基地的利用、宅基地退出规则制定中有农户参与，以及农村土地利用规划有村民参与编制，这将消除农户内心对政策实施的抵触心理，从而加速农户退出多余闲置的宅基地。

2.4.3 涉及利益冲突的农户数量越多，冲突影响越严重

在宅基地退出过程中，宅基地退出补偿情况（A7）、宅基地退出土地交付集体（A6）、宅基地户的界定（A1）所对应的权重分别为0.879、0.857、0.718，冲突显化性都很高，原因是这三个步骤程序实施的利益主体涉及到整个村集体的所有农户。在这三个环节中，一旦发生冲突，相关的冲突主体数量多，也就必然产生较大的冲突影响。因此，如果在宅基地退出试点工作实施过程中，出现政府对农户宅基地退出补偿不合理（A71），或者之前许诺的补偿款未能及时给付导致补偿不到位（A72），或者村集体在冲突未合理解决的前提下强制要求退出宅基地（A61），以及宅基地农户界定结果农民不接受（A12）等情况，而政府和村集体干部又未能及时处理好对应的冲突问题，这将导致整个村集体的农户对政府和村集体干部、村民理事会工作的不信任与不配合，进而拒绝退出宅基地，甚至可能发生全村农户的集体性对抗事件，带来严重的社会影响。

3 缓解农村宅基地退出冲突的对策及建议

3.1 积极探索宅基地退出补偿机制，切实保护农户利益

在农村宅基地退出过程中，最容易引发冲突的程序步骤是宅基地退出补偿环节。宅基地退出补偿是否合理以及补偿款项能否及时给付到位都是农村宅基地退出过程中最突出的冲突点，因为这直接关系到农户的切身经济利益是否受损，也关系到农户的未来生活是否有保障。而现阶段，关于农村宅基地退出补偿的计算方式和补偿标准都还处于探索阶段，没有形成统一的补偿标准，实施过程中也存在着许多不确定性因素。因此，建议根据农村不同宅基地地上现有建筑物情况、退出宅基地的权属性质、土地所在村集体的位置、退出土地的未来利用方式、土地未来所产生的增值收益、农户未来生活保障等，综合考虑退出宅基地的差异性，借鉴农村土地征收补偿价格，进行农村宅基地退出补偿价格评估，积极探索合理的农村宅基地退出补偿机制。同时加强政府对宅基地退出补偿款项给付的监督，规避涉及宅基地退出补偿冲突，切实保护退出宅基地农户的利益，保证农村宅基地制度改革顺利推进。

3.2 组建村民理事会，畅通农户利益表达渠道

在宅基地户的界定、退出宅基地交付集体、宅基地退出规则制定以及农村土地利用规划过程中存在的一些冲突，多数原因是农户利益表达渠道不畅通。当宅基地户的界定、宅基地被强制性退出、宅基地退出规则制定和退出宅基地的再利用等方面存在着不同意见时，同时又缺少农户利益表达渠道，农户无法通过沟通渠道解决涉及自身利益的问题时，将间接产生农村宅基地退出冲突。因此，在村集体内部组建村民理事会，通过召开村民代表会议选出村民理事会成员，能够有效畅通农户的利益表达渠道，规避农村宅基地退出过程中涉及农户利益表达的冲突问题。村民理事会应不定期组织召开村民会议和村民代表会议，直接负责农村宅基地退出情况的宣传和公示、农村集体经济组织成员资格的初次审核、村民冲突纠纷的初步协调处理、宅基地退出规则的初步拟定等工作，并配合宅基地退出的验收工作和农村土地利用规划工作等。由于村民理事会成员是由村民代表大会选出，他们能够更加有效地从农户利益的角度出发，表达农户的意见主张，对政策实施过程中存在的不合理规则提出批评指正。这将保证绝大多数农户的利益，从而减少集体性冲突问题的产生，有效保证农村宅基地退出工作的顺利开展。当农户利益受到损害时，可以向村民理事会反映并表达利益诉求，从而解决因农户利益表达不畅引发的冲突问题。

3.3 加强政府的监督力度，发挥政府解决冲突的主导作用

在农村宅基地退出过程中，宅基地权属调查是否规范、村集体的宅基地退出情况是否按照规定进行公示、农村土地利用规划是否合理，以及退出宅基地的再利用是否按照规划进行利用、补偿款项是否如实到位，这都将成为农村宅基地退出冲突产生的重要影响因素。为了有效避免宅基地退出过程中出现这些冲突问题，各级政府应加大监督力度，督促下级地方政府和村集体、村民理事会等相关部门单位和组织做好相应的工作，避免相应冲突的发生，保障宅基地退出试点工作的有序推进。此外，对于各个程序步骤中已经出现的冲突问题，政府部门应引起高度重视，并且及时督促和帮助村民理事会解决冲突，发挥政府的主导作用，消除农户对宅基地退出工作的不信任心理，树立起政府为人民办实事的良好形象，从而让农户更加积极地配合农村宅基地退出工作开展。