新形势下地勘单位转型发展的思考——以安徽省地勘单位为例

■ 潘 宏

（安徽省地质矿产勘查局327地质队，合肥 230011）

0 引言

当前，地质工作正处于一个大转型、大变革的时代背景中，生态文明建设纳入总体布局，“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念正在深入贯彻。党的十九大报告指出：“要坚持人与自然和谐共生，加快推进绿色发展，着力解决环境问题，加强地质灾害防治，加大生态系统保护力度，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国。”

受世界经济增长速度放缓的影响，全球经济发展的不确定性因素增加，我国经济发展已进入由高速增长阶段转向高质量发展阶段的新常态。近年来，受全球矿业经济低迷的影响，政府财政和社会资金对矿产勘查投入大幅缩减，地勘基金项目数量锐减，商业性地质市场萎靡不振，矿业权难以流动，地勘经济持续下滑，地勘单位生存发展面临巨大挑战。

1 安徽省地勘单位基本情况

2006年国务院颁发《关于加强地质工作的决定》，地勘单位经历了十年的发展黄金期，各方面都取得了极大的发展，队伍规模逐渐扩大，经济总量逐年提升，地质工作能力和市场得以增强和拓展，资质等级和产业结构优化升级，职工收入显著提高。

安徽省国有地勘单位主要有省政府直管的地矿局、煤田局及华东冶金地勘局，以及国土资源厅管理的化工地质勘查总院。2014年11月，安徽省政府办公厅印发《关于分类推进地质勘查单位规范管理和深化改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），地勘单位全面推进分类改革，三大局机关及专业型地勘单位基本划为公益一类事业单位，共16个；综合类地勘单位及院校则大多划为公益二类事业单位，共24个。

《实施意见》的出台，规范了地勘单位内部管理和对外投资，全面部署推进事企分开。三年多以来，安徽地勘单位在深化改革、促进地质事业发展、提升公益服务能力和拓展服务领域等方面取得了一定成就。但恰逢宏观经济进入新常态，产业经济转型升级、矿业开发深度调整、矿产勘查由快到缓、分类改革持续推进“四期叠加”，安徽省地勘单位面临巨大压力和挑战，加之地勘单位底子薄、资金紧张、历史遗留问题较多的困难局面没有得到根本性改变，制约改革深入推进的障碍和难题仍然存在。

2 安徽省地勘单位现状分析

2.1 职工思想观念仍未转变

《实施意见》出台已达三年，但长期以来安徽省地勘单位由于局限于本单位、本系统看问题，视野和思维不够开阔，很多职工的思想观念与当前改革发展形势不符合，不适应地勘单位分类改革形势，对事业单位财政拨款比较依赖；不适应现阶段地勘行业经济发展态势，对产业发展和市场竞争不自信，对单位和个人未来感到迷茫；不适应日益规范化的管理形势，对规范管理带有抵触心理等。以上一系列问题制约着单位转型发展。

2.2 事业企业长期交叉混体运行

由于历史原因，地勘单位大多出资兴办了一批企业，这些企业隶属于事业单位，在当时特定条件下对地勘单位的生存发展起到了至关重要的作用。长期以来在实际工作中，所办企业多数与地勘单位是一种“连带关系”，“两块牌子、一套人马”，企业的管理权、主体责任都与事业单位混体运行，事企分离不完全，管理模式有待完善。

随着国家对事业单位政策制度的完善和规范，地勘单位这种事企混营造成的产权不明，市场主体地位缺位，法律地位不明晰，人员、资质混用等问题逐渐凸显，不仅使事业单位存在运行的廉政风险，还由于制约资本积累等问题影响了地勘企业的发展壮大，导致现存地勘企业多存在小、散、弱，主业不突出，综合实力与核心竞争力不强，资本积累和市场经济的生存发展能力不足等问题。

2.3 矿业经济持续萎靡不振

2016年以来，受到全球矿业经济萎靡和国内经济下行压力加大影响，财政和社会资金投入锐减，地勘行业形势急转直下，进入行业低谷期，地勘单位结构性矛盾进一步凸显：队伍规模大，资金积累少；职能定位不明确，服务地方经济社会职能未巩固；地质工作创新能力不强，开拓进取精神不足等问题制约了地勘单位的发展。

2.4 地质勘查资质取消

2017年9月，国务院印发《关于取消一批行政许可事项的决定》，决定再取消一批国务院部门行政审批事项和中央指定地方实施的行政许可事项。其中就包括“国土资源部和地方国土部门都有的地质勘查资质审批”，至此，地质勘查资质正式取消。

地勘资质的取消将使地勘行业重新洗牌，存留的将是技术能力强、市场信誉好、管理水平高、适应市场竞争的地勘单位。而目前安徽省国有地勘单位普遍存在人员包袱重、体制不活、机制不顺、适应市场能力较弱、缺乏激励机制等问题，地勘单位转型发展迫在眉睫。

3 安徽省地勘单位转型发展的思考

3.1 主动适应地勘行业新形势

按照传统观念，地质勘查资质是地勘单位在地勘行业内谋生存求发展的“通行证”，资质等级的高低代表了地勘单位的工作经历、服务能力和技术水平，是几代地质人辛勤汗水凝聚的重要无形资产。

地质勘查资质取消后，地勘行业不再有“门槛”，各类私有地勘单位将涌现出来并更加活跃在本已严重萎缩的地勘市场。甚至可能会出现一些“伪地勘单位”，恶意压低项目预算、编造虚假数据、捏造勘查成果扰乱地勘市场，在残酷的市场竞争中逐渐将部分国有传统地勘队伍挤出，这种乱象也许在地勘行业协会重新拟定行业秩序、规范从业行为之前会不断出现。这就要求各级政府和自然资源主管部门要严肃认真地进行地质勘查项目事中、事后监管，对地质勘查单位及地勘项目开展监督检查和不定期抽查，将查实违规违法的地质勘查单位纳入黑名单并向社会公布，对纳入黑名单的地质勘查单位依法限制其承揽财政资金项目和申请矿业权，对违法行为进行严厉追究。

地勘资质取消已成现实，地质勘查项目市场竞争加大，传统国有地勘单位的改革发展更加迫切，唯有正视现实，调整心态，因势利导，敢于变革，勇于创新，才能尽快建立适应现今地勘市场经济的管理和运行模式，探索未来发展的方向。

地质找矿是一个长期的、知识密集的工作，项目负责人对地质现象的认知和判断取决于其长期以来从事地勘工作的经历和理论与实践结合的经验。同样的地区、同样的条件，不同人担任项目负责可能会出现不同的找矿效果，因此地勘单位应创新地勘项目管理和人才培养机制，打造专业素质过硬、适应市场能力强的地质项目团队，团队以高级工程师为领军，工程师、经营型、创新性人才为骨干，各层次、各专业人员合理搭配的模式组建。将公益性项目与商业性项目分体运行，把找矿成果和市场创收与工资绩效挂钩，在政策允许范围内，真正体现劳有所得、多劳多得。

3.2 加快推进事企分离

客观地说，虽然目前安徽省大多数地勘单位基本完成了清产核资、明晰产权，与所办企业实行分体运行，但作为事业单位投资的企业，企业员工仍为事业身份，事业、企业没有真正分开，事业单位的性质和国有资产的管理制度制约了企业的运营、管理和发展。企业管理机制不活，自主权限不足，欠缺企业收入和分配激励机制，市场行为受到限制，综合实力与核心竞争力不强，生存发展举步维艰。

事企分开是地勘单位规范管理、持续发展的必然要求，也是进一步优化调整产业结构，构建产业新格局的前提条件。应加快推进事企分离改革，实现人事、财务、资产管理等完全分开，建立以资产为纽带的产权关系，将隶属关系转变为投资关系，地勘单位依法享有出资人的权利和义务，加强对企业的监管，确保国有资产保值增值。

地勘企业要转变发展模式，独立自主经营，创新内部管理，建立科学合理的管理体系，执行企业财务会计制度，严格按照市场经济规则和企业经营规律，充分调动员工积极性，激发企业发展的活力，使其真正成为市场经济的主体，为地勘经济持续发展做出贡献。

3.3 不断拓展公益地质服务职能

安徽地勘单位分类完成以后，不论公益一类还是公益二类地勘单位，其事业职能都主要是从事公益性、基础性、战略性地质调查和矿产勘查，以及为地方政府提供公益性地质服务和技术支持。目前，安徽地勘单位都是省直属事业单位，省级以下地方政府对属地内地勘单位没有财政拨款保障，导致其不便对地勘单位提出硬性地质服务要求，基本上都是以项目形式体现地质服务职能，地勘单位与地方政府的这种关系对地勘单位拓展职能和经济发展都是不利的。

公益一类地勘单位作为全额拨款事业单位，政策上不允许开展市场经营活动，因此只要强化事业职能、提高工作能力，履行好公益性地质工作职责即可保障单位持续发展。而公益二类地勘单位过渡期结束后，将面对差额拨款的财政补助政策，且公益性地质工作大部分都配给了公益一类单位，因此，公益二类地勘单位必须要不断拓宽公益性地质服务领域，提高服务能力和技术水平，聚焦生态文明建设和地质灾害监测、防治和治理，主动作为，着力将地质勘查和地质服务工作引入到政府购买服务目录中，争取地方政府经常性财政支出。

我国地质灾害数量大、分布广、危害大，威胁众多人民的生命和财产安全。国家“十三五”规划明确提出，要开展国家、省、市、县四级监测预警，基本完成威胁学校、集镇等人员密集地区地质灾害隐患点的工程治理。地勘单位要根据安徽省地质环境条件、地质灾害发育分布特点和近年来地质灾害发生发展规律，以“安徽省地质灾害应急技术指导中心”为依托，组建地质灾害应急队伍，建立地质灾害应急迅速响应机制，为全省重大突发地质灾害应急处置提供技术支持。

3.4 做好城市地质工作，积极主动服务政府

城市地质工作是城市规划、建设、运营和管理的重要基础性工作。传统上，地质工作以找矿为中心，城市地质工作基础相对薄弱；同时，城市规划建设管理对地质工作也重视不够，尤其对地质资源环境约束性考虑不够，地质工作与城市规划建设管理结合不紧，融合不够。随着经济社会的发展和城市化进程的深入，由于基础地质条件不明和对地质资源环境的不合理开发利用，一些城市资源环境承载能力减弱，环境污染和地质灾害等问题凸显，严重制约了城市的可持续发展。

2017年9月，国土资源部出台《关于加强城市地质工作的指导意见》，明确指出要全面落实党中央、国务院关于生态文明建设和新型城镇化的决策部署，统筹城市地上、地下建设，加强城市地质调查，发挥地质工作在促进城市可持续发展的新优势。11月15日，全国城市地质调查工作会议召开，发布了《城市地质调查总体方案（2017—2025年）》（以下简称《方案》）。《方案》指出，到2025年实现全国地级以上城市地质工作全覆盖，并且明确了未来八年城市地质调查工作的总体思路、目标任务、工作部署。

目前安徽城市地质工作基础薄弱，地勘单位可重点从以下几个方面开展工作：

(1)构建城市三维地质模型。完成城市建成区和规划区1∶5万基础性综合地质填图，基本查明基础地质、水文地质、工程地质条件，构建城市三维地质模型。分析城市范围内地层、构造等地质因素可能引发的地质灾害并评估其危害性，建设地质灾害监测预警网络和防灾减灾体系。

(2)评价资源环境承载能力。地和水是城市发展的重要资源基础，地质环境是影响城市安全的重要因素，地勘单位可开展城市土地资源、水资源和地质环境调查，综合评价资源环境承载能力，指导城市用地的正确有序开发。

(3)探明城市地下发展空间。地表土地紧张是制约城市发展的重要因素，开发利用地下空间是城市发展的必然要求。安徽省目前城市地下空间利用程度总体较低，开发深度较浅，地勘单位应积极开展城市地下空间探测，查明城市地下空间状况，打造地下三维可视化的“透明城市”，为城市地下空间科学规划开发利用提供技术支持。

3.5 走“绿色勘查”之路，促进生态文明建设

党的十九大指出：建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，实行最严格的生态环境保护制度，走绿色发展之路。这就要求地勘单位要走“绿色勘查”之路，在地质灾害防治、矿山环境治理等方面寻求新的机遇和发展空间。

地勘行业具有先行性，能否实现绿色勘查直接影响着整个行业的绿色发展，甚至关系到整体生态文明建设大局。无论地勘单位转型发展之路走向何方，都要以绿色发展理念为引领，以科学管理和先进技术为手段，以环境效益和经济效益为目标，在全过程中控制环境影响最小化，确保在资源环境承载力范围之内，促进人与自然和谐共处。

4 结语

新形势下，地质工作面临向资源、环境、空间、灾害多要素转变，向工程、农业、城市、绿色多领域转型，地勘单位应顺应形势、主动作为，探索转型发展之路，而主管部门要加强指导，出台意见，建立健全容错机制，努力争取有利政策，保障地勘单位转型顺利进行。