基于可转移发展权的耕地占补平衡问题新思考

■ 苑韶峰/李胜男/杨丽霞

（1.浙江工商大学土地资源管理系，杭州 310018；2.浙江财经大学城乡规划系，杭州 310018）

0 引言

20多年来我国一直实施最严格的耕地保护制度，其中耕地占补平衡政策在遏制耕地锐减、实现耕地总量动态平衡目标和保障国家粮食安全方面发挥了重要作用，但也暴露出缺少激励机制、“占优补劣”以及忽视生态环境保护等问题[1]。学界也一直关注耕地占补平衡问题，并在政策制定与完善、成效与局限性、政策评价体系等方面进行了深入探讨[2-4]。党的十九大首次从国家层面提出乡村振兴战略，为耕地占补平衡政策的改进和完善带来了新的机遇，同时也提出了新的挑战。土地发展权作为土地的一项重要权利，在城乡建设用地需求和耕地非农化需求日益增长的态势下，将可转移发展权应用于耕地占补平衡过程中，是解决经济发展与耕地保护“两难”问题的创新性探索。如何在平衡各区域利益及发展机会的基础上，进行异地占补平衡的尝试与突破，是当前研究的重点方向。为此，本文在梳理耕地占补平衡政策的内涵及其历史演变的基础上，引入可转移发展权理论，对耕地保护定价及实施操作层面进行探讨，以期为完善耕地的占补平衡理论及制度提供新思路，为切实实现耕地质量、数量及产能平衡提供参考。

1 耕地占补平衡制度解析

1.1 耕地占补平衡政策演变

1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），首次提出耕地占补平衡政策，并于1998年将其写入了《中华人民共和国土地管理法》，要求在各省（区、市）范围内实现“建设占用耕地”和“补充耕地”数量质量的综合平衡。

从1997年至今，我国各省（区、市）已经实施耕地占补平衡政策二十余年，其政策目标也经历了几次重大改革和调整，由初期追求的数量平衡演化至质量平衡，再到后期的生态平衡[3]。在数量平衡政策（1997—2003年）施行期间，我国出现了耕地总量减少和粮食产量减少的尖锐问题。为此，国务院在2004年10月发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，提出“各类非农业建设经审批占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量按等级折算，防止占多补少、占优补劣”。这一政策的发布成为我国耕地占补从数量平衡到质量平衡过渡的标志和转折点，也是耕地占补平衡政策的核心文件。在数量—质量平衡政策（2004—2010年）期间，我国的耕地总量尽管依然逐年下降，但粮食产量在这七年间呈现连续增长的趋势，说明我国的耕地占补平衡政策在实施的第二阶段略见成效。从数量、质量平衡到生态平衡的政策转变始于2010年12月，国务院编制实施了《全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》，标志着我国耕地占补平衡政策的进一步成熟化。在数量—质量—生态平衡政策（2011年至今）期间，我国耕地的总量变化趋于一个平稳状态。

1.2 耕地占补平衡制度存在的问题

在经济快速发展和耕地非农化需求日益增长的态势下，受耕地地理分布及行政管理体制的影响，形式化的平衡模式掩盖了实质上的不平衡问题，出现了占多补少、占优补劣等各类不规范现象[5]。主要的问题有：一是“占优补劣”引发生态恶化。在耕地占补实施过程中，“建设占用耕地”多为区位较好、土地质量较高的优质耕地，“补充耕地”多是对草地、林地、滩涂等后备资源进行复垦与整治。在实际操作过程中，一些地方政府为减少征地成本，换取建设用地指标，存在开发林地、湿地甚至生态保护区的现象，这种补充耕地方式实际是以牺牲环境为代价，与生态文明建设和资源可持续利用的理念相悖。二是占补平衡政策缺乏市场化交易机制，造成耕地占补时空不平衡问题。各省域内及省际间经济发展水平差距较大，对建设用地需求及耕地后备资源数量也存在差异。如东南沿海发达地区补充耕地需求较多而补充需求能力较弱，而补充耕地能力较强的地区往往分布在内地及西北欠发达地区。地区发展及耕地后备资源禀赋的不平衡使得在一个区域内难以实现耕地占补平衡，依赖大规模开发耕地后备资源补充建设用地的模式难以为继。

为统筹谋划耕地保护，推动区域协调发展，有效发挥耕地发达地区和资源丰富地区资金资源的互补优势，国务院办公厅于2018年3月相继印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，要求落实补充耕地任务以县域内自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，这意味着补充耕地指标可以有条件跨省域流转。

2 基于可转移发展权（TDR）的政策分析

2.1 可转移发展权概念

可转移发展权（Transfer of Development Right）最早应用于美国土地发展权转让计划，指的是土地所有权人可将全部或一部分的土地发展权在市场机制的作用下出让或卖给其他人，让渡出去的发展权在原有地块上取消(即不可作为建设所用)，而受让地块则可兼具其原有发展权与转让所得发展权相加存在[6]。这样，受让地块就拥有了更多的土地开发权利和更强的土地开发程度，而出让地块在让渡了土地发展权后，通常会被当地政府通过土地利用规划限制其开发强度[7]。

土地发展权是基于土地用途变更而衍生出的一种权利。同样一块土地，当它作为农用地时，更多体现的是土地生产农产品的价值；当农用地转化为建设用地时，更多体现的是土地商业化的价值，通常情况下后者的权益价值都会远高于前者。不同区域的土地，由于实施不同的主体功能区规划，在土地用途管制和空间管制的情况下，限制建设区的土地发展权必然会受到一定程度的制约，允许建设区的土地发展权则会得到充分的体现。

2.2 区际占补平衡的实质为TDR

在具体实施过程中，由于各地区自然资源禀赋不同、经济发展水平和态势不同，对建设用地的需求也不尽相同。在一些经济快速增长的发达地区用地矛盾十分突出，耕地保护指令性控制指标与区域经济发展建设的矛盾日渐凸显，甚至会严重束缚当地经济发展和社会进步。对于这些经济发达而耕地资源较稀缺的地区，因其辖区内的耕地转用为非农建设用地，不足以履行其行政区内的耕地保护责任目标，因而将责任转向经济欠发达而耕地资源相对丰富的地区，通过经济补偿的方式，由其替经济发达地区完成一定数量耕地保护责任目标，进而实现耕地保护责任总目标不变。因此，跨区域实行占补平衡的实质就是土地发展权在不同区域之间转移的集中体现。

在实践中，进行土地发展权出让与转移的尝试被称为“异地代保”，异地有偿代保的行为往往涉及两个不同县级以上地方政府，通常一方为经济发达而耕地资源缺乏的地区，另一方为经济不太发达而耕地资源或后备耕地资源相对丰厚的地区。一般而言，异地代保基本不会突破省级区域，“市级对市级”“市级对县级”“县级对县级”异地代保模式较为常见。如20世纪末，我国广东、上海、浙江等沿海发达省市就进行了现行体制下土地发展权转移市场机制的初步探索。汪辉、陶然等学者根据市场化程度不同将中国TDR的发展分为市场主导和政府主导两种基本类型[8]，市场化程度较高的有“浙江模式”和重庆的地票模式等，而天津的“宅基地换房”和嘉兴的“两分两换”则是由政府主导的。同时也指出与美国等发达国家相比，中国的TDR并非真正意义的市场机制引导下的土地发展权交易，还需进行进一步探索，将土地发展权转移更有效地应用于耕地占补平衡中。近两年，由于结余指标与易地扶贫相结合政策的颁布，四川、浙江等地也尝试了突破省级区域的探索。

2.3 可转移发展权(TDR)价格估算

国外学者在较早年份就对土地的可转移发展权及其定价理论进行了研究与探索，大体可分为根据土地可转移发展权基本含义进行定价、市场比较法、条件价值评估法、特征价格法四种方法。但国外研究常用的这些定价方法跟我国目前的土地政策和现实条件并不匹配。当前国内学者多采用定性分析的方法对我国土地发展权的定价理论进行研究[9]，他们认为可转移发展权的价格实质上应是土地作为耕地时的价格与土地为建设开发所用时的价格之差，且多数研究是通过建设用地价格扣除农地经济产出价值和转用成本的途径进行估算。

耕地可转移发展权的价格由耕地的价值和其所在区域的市场供需关系所决定。耕地是集社会、自然、生态于一体的复合资源，具有生产农作物、社会保障、粮食安全保障、涵养水源、调节气候等功能，故其价格内涵除发展价值以外，也包括生产价值、保障价值和生态价值（表1），对应在耕地占补平衡中即应注重“建设占用耕地”和“补充耕地”的生态平衡。在供需层面，需考虑耕地所在地区的经济状况和人地矛盾。经济状况主要从经济总量、经济结构和增长率三方面进行考量；人地矛盾可从人均耕地数量和人均建设用地数量两方面进行估算。耕地发展权价格构成如图1所示。

表1 耕地价值体系

图1 耕地发展权价格构成

3 耕地占补平衡政策新思考

3.1 占补平衡的内涵延展

占补平衡的实质可以看作是保障中国人有饭吃的土地政策。而这种保障在不同的地区、不同的经济社会发展阶段具不同的内涵。在最初的管理阶段，多注重数量管理，即占一补一，而这样的管理方式极可能会导致占优补劣的情况发生；为了避免单纯数量管理出现的弊端，质量管理被提上日程，占优补优，占水田补水田，更加精细的管理要求农地质量等别划定工作的配合；数量与质量并行管理的确可以做到全面与精准的耕地保护，但却难以克服由于粮食产业比较效益劣势明显引致的推行层面阻力，未来基于产能的占补平衡不失为一个可选途径。具体产能可以分为粮食产能与经济产能(或产值产能)，即补充暂时在用于非粮农业生产，但有能力在短时间转为用于粮食生产的土地，且其产能或产值不低于原占用耕地。

3.2 实施操作层面的设想

3.2.1 全国区域

在我国近10余年来的土地利用和改革中，已经出现了有关土地开发权转移和交易的相关案例，有些地区已颇具规模。《土地管理法》第三十三条提出“各省级行政单位应该尽可能保证本区域内耕地总量的动态平衡”，但并未对建设占用耕地指标的异地调剂做出明确规定，这实质上是让各省、自治区、直辖市人民政府拥有了保持耕地总量动态平衡的管理权和操作权，只需在省一级范围内实现耕地总量的动态平衡即可。20世纪90年代后期以来，为突破我国传统土地计划管理模式对工业化、城市化进程中建设用地供应的约束，浙江省政府率先进行了土地开发权转移的制度尝试和跨区交易的实践探索，让省内发达地区和不发达地区进行开发建设用地指标的跨区域交易。但由于指标的交易政策还不够规范，在实际操作过程中，各地使用指标的数量和规模超出了预期的范围，土地整理的折抵指标也超出了中央政府的计划管制范畴。因此中央政府在2005年将土地整理折抵指标纳入了年度计划，紧接着在2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中叫停了折抵指标有偿交易。

2018年3月，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》，明确了建设占用耕地跨省域补充的国家统筹措施，通过补充耕地国家统筹，促进经济发达地区和资源丰富地区的资金资源优势互补，为脱贫攻坚和乡村振兴筹集更多资金。这是对跨省域补充耕地及省际间交易的突破性尝试，有利于统筹谋划耕地保护，妥善解决保护耕地与保障发展的矛盾，推动区域协调发展。但目前跨省域补充耕地是由国家统一组织实施，不允许省际间自行交易。

3.2.2 基于类似经济区的TDR

当前我国工业化和城市化发展较迅速的经济发达地区的建设用地数量往往无法满足当地快速发展的需求[10]；而一些经济不发达地区的用地指标往往多于他们的实际开发需求，也缺乏助力发展的投资项目和资金。在不同区域的交易过程中，可尝试将长三角、珠三角等发达地区和中西部欠发达地区进行结对扶贫，开展耕地和建设用地指标落地交易，由指标受让地区拿出一定资金供给出让地区发展经济之用，或通过税收政策对欠发达地区进行定点扶贫。通过这种交易举措使发达地区获取了可供其发展经济使用的建设用地指标。在进行基于结对扶贫的异地代保过程中，如何选择结对的省市县，选择的区域是否具有可行性是需重点考虑的问题。根据占补平衡政策对产能平衡及生态平衡的要求，可根据相似产能区域对结对扶贫的异地代保进行匹配与选择。依据人口、地形地貌、气候、降水、气候带等因素，将沿海发达地区与内陆欠发达地区划分出若干相似经济区，并将其配对进行指标交易。在流转或交易过程中尤其应注重生态平衡问题，科学评估生态脆弱区的环境承载力，避免土地二次退化，通过实施国土空间规划、生态红线、永久基本农田、城市开发边界“三区三线”划定严格保护耕地和节约集约用地。另一方面，承担统筹任务的补充耕地必须是土地整治和高标准农田建设项目新增的耕地，防止违背自然规律和生态保护要求，盲目垦造耕地，破坏生态环境。政府可通过税收提留经费用于区间的扶贫、耕地保护等项目，通过综合考虑耕地类型、粮食产能和区域经济发展水平，确定跨省域补充耕地资金收取标准和支付统筹补充耕地经费标准，在一定程度上实现数量、质量和产能平衡，保障粮食安全和优化土地利用结构与布局。

4 结语

本文通过对耕地占补平衡内涵、历史演变等问题进行分析和溯源，并引入可转移发展权理论，对耕地保护定价及实施操作进行了探讨。然而，在土地发展权转移与交易理论还未成熟应用于耕地占补平衡过程的现实情况下，由于规划指标和计划指标在跨区分配上难以考虑各地建设用地的边际产出，一旦政府监管不力，极可能会造成各类违法用地现象，致使耕地保护乏力。这就需要优先选择相似经济区进行省域内和省域间发展权转移交易尝试，同时需要建立耕地非农化价值核算及补偿机制，切实实现耕地数量、质量和产能占补平衡，并在一定程度和规模上同定点扶贫相结合，使经济发展与耕地保护共同推进。