我国主要贸易国家（地区）进口食品口岸查验机制研究

文 /韩世鹤 殷杰 贝君 杨洋

引言

随着食品供应链全球化的趋势，国际食品贸易额不断增长，防控进口食品风险已经成为各国食品安全监管机构面临的挑战。据世界贸易组织数据统计，2011年我国已经成为全球第一大食品农产品进口市场。2017年，中国共进口食品142.9万批（货物批，下同）、5348.1万吨、582.8亿美元，同比分别增长7.9%、36.5%和25.0%。近5年间，进口食品贸易额年均增长率为5.7%。进口食品已经成为我国消费者重要的食品来源。

新的《食品安全法》已于2015年10月1日正式实施，其中第九十二条规定：进口的食品应经出入境检验检疫机构依照进出口商品检验相关法律、行政法规的规定检验合格[1]。我国进口食品监管机构严格进口食品检验检疫监管，但随着贸易全球化和我国经济社会发展水平的不断提高，贸易伙伴的差异化、风险因子的复杂化等因素给进口食品安全管理带来巨大的挑战，严格的口岸查验是进口食品监管的重要措施之一，世界各国都在不断探索有效的食品安全查验模式，以有限的资源防范可能的风险，保障餐桌上的安全。因此了解掌握世界各国在口岸查验环节的做法，构建适合我国并与世界接轨的进口食品查验体系，成为保障我国进口食品安全中的重要举措。本文在分析国外口岸查验措施特点的基础上，对我国进口食品口岸查验模式提出建议，为构建我国的口岸查验模式提供借鉴。

国外进口食品口岸查验的做法

1.国际食品法典委员会（CAC）

CAC制定的《食品进口控制体系指南 》（CAC/GL 47-2003） 规 定[2]， 进口食品口岸查验应基于产品的风险和安全性。查验类型包括文件审查和/或运输一般状况检查、文件审查+周期性取样检查（如2.5%～5%的取样比例）、感观检查、根据取样计划对产品的随机或专门抽样检测、批批抽样检测等。

2.我国主要食品贸易国家或地区的做法

2.1 欧盟

欧盟卫生和食品安全总司（DG SANTE）对于进口动物源性食品和非动物源性食品采取不同的管理措施。欧盟对来自第三国的动物源性产品，主要将责任落实给出口国政府，通过评估出口国动物源性食品监控计划，确保输欧动物源性食品的安全性，同时在欧盟边境设有检查站（BIP），由官方兽医在边境检查站实施文件审查、货证核查及货物检查[3]。文件审查和货证相符核查比例为100%，货物检查比例按照产品种类的不同为1%～50%。无需货物检查的，经文件审查和货证相符核查合格后直接放行；需要货物检查的，现场检测货物的温度、感官等指标，并抽样送实验室检测。对植物源性食品，无需从指定口岸入境，文件审查比例为100%，并根据产品种类、来源国的不同实施不同比例的货证相符核查和货物检查，如对中国输欧米制品实施100%比例转基因成分检测，对中国输欧花生实施20%比例黄曲霉毒素抽检[4]。

2.2 美国

美国农业部下属的食品安全检验局（FSIS）负责进口肉和蛋产品安全监管，美国卫生与人类服务部下属的美国食品药品监督管理局（FDA）负责除肉和蛋产品以外的绝大部分进口食品安全监管。海关及边境保护局（CBP）隶属国土安全部，统管边境执法，负责在口岸审核进境货物信息，以确定这些货物的性质、分类和进口查验要求。对于肉类等检疫风险较高的食品，CBP在审核信息后，直接将货物转至FSIS指定的查验场所。对于其他食品，CBP则通过电子信息系统将申报信息传输至FDA，由FDA决定是否要进行实物检查或抽样检查，由CBP按FDA要求实施实物检查和抽样送样。

FSIS对进口肉类等产品实施现场查验和抽样检查。进口肉类产品转至指定的查验场所后，由FSIS现场核查每批货物的卫生证书、装箱数量、标签及受损情况等。抽样检查分为正常抽样、扩大抽样和强化抽样3种方式。正常抽样是对产品进行随机抽样；扩大抽样是根据正常抽样的检测情况，在正常抽样的基础上增加抽样数量；强化抽样是针对那些以前进口监控时被检出不合格的某类产品的抽样。正常抽样和扩大抽样不要求货物在港口存放等待实验室结果，但如检测发现含有违规物质，则该批产品必须全部召回[5]。

FDA对进口食品主要采取直接放行、抽查和自动扣留3种方式。绝大部分食品采取直接放行方式，口岸抽查比例为3%～5%[6]，产品进入市场后FDA还会进行抽查和监管。对存在潜在问题的食品实施100%比例的抽检，即“自动扣留”。

2.3 加拿大

加拿大食品检验署（CFIA）和加拿大边境服务局（CBSA）负责进口食品安全监管。CFIA负责制定政策和法规，CBSA负责在进境口岸执行进口食品的抽样和核放，对需要CFIA审核检验的，CFIA可通过信息系统发送指令[7]。

CBSA根据规定对进口食品采取直接放行或现场查验方式。进口食品进入消费市场后，若发现问题应进行召回。

CFIA按食品类别分别设计不同的进口抽样方案。进口肉类产品、蛋和加工蛋制品、新鲜水果和蔬菜、蜂蜜、枫叶产品、水果和蔬菜制品、乳制品等在进口时都要进行抽样检查。如肉类产品,首次进口的肉类产品至少连续10批次要接受全感官检验,连续10批次进口肉产品检验合格后，该企业自动进入放宽检验模式。在放宽检验模式下,连续10批进口肉类产品中随机抽取1批进行全感官检验，其余9批（美国除外）再进行简单的外观检验。鱼类产品按年度进口批次的5%进行抽样。

2.4 日本

日本厚生劳动省（MHLV）统一组织进口食品安全监管，其设在各口岸的检疫所直接实施。在制定进口食品监控指导计划时，主要考虑每类食品的违反率、进口件数和进口重量，以及每类食品的违规对人体健康造成的影响程度。日本根据CAC统计学原理，依据民众食用量较大的食品、违规的可能性及进口数量等因素，把食品分为157类。再根据不同的检查分类（农药残留、抗菌性物质等、添加剂、成份规格、真菌性毒素、转基因、放射线照射），暂设定具有一定可靠性的违反情况检查数量为299件。MHLV对进口食品实施监控检查、强化监控检查及命令检查3级查验制度。

监控检查是针对进口食品的常规检查，由MHLV综合考虑进口批次、进口重量、以往违规率及违规原因等因素制定全国统一的监控方案，各检疫所根据方案实施，整体抽样比例在3%左右。

如在监控检查中发现违规问题，则可能提高抽样比例（一般为30%），实施强化监控检查，强化监控检查可以针对同一厂家、同一地区或整个国家的同一产品。强化监控检查实施一年后或连续60批合格，则解除强化监控检查。

若在监控检查以及在国内进行的抽样检查中发现违规问题，且这类食品再次违规的可能性较大时，则实施批批检测的命令检查。命令检查可以针对同一厂家、同一地区或整个国家的同一产品。被实施命令检查的产品留置在口岸，每批抽样送实验室检测合格后才能放行。命令检查实施之日后一年期间没有违规案例并且命令检查的实施批次在300批以上，解除命令检查。

根据日本厚生省2017年8月发布的《2016年度输入食品监视统计》[8]，2016年度日本共进口食品233.9万批，抽检样品19.6万个，抽检率8.4%。但19.6万个样品，既包含了由政府实施的监视检查、强化监控检查，也包含了实际由企业完成的指导检查和命令检查。实际由日本厚生省实施的为9.8万个样品[9]，抽检率为4.2%，与我国基本相当。

2.5 澳大利亚

澳大利亚农业水利部（DAWR）负责进口食品安全监管，隶属于DAWR的澳大利亚检疫检验局（AQIS）负责在口岸对货物进行现场查验和抽检检测。根据产品风险的不同，澳大利亚将进口食品分为风险类食品和监视类食品两种类型，所有食品都要进行标签、营养成分和感官检验。风险类食品由澳大利亚新西兰食品标准局（FSANZ）就向本部发出通知，将根据公布的潜在隐患（包括微生物和污染物）清单对整批风险类食品货物进行100%的初步检查和检验。监视类食品通常以相对危险类食品较低的抽样比例进行实验室检测，一般抽样比例为5%，如检出不合格产品，将增加抽检比例。监督类食品在检测结果出来前可上市销售，如检测发现不合格，由地方食品监管机构决定是否需要召回[10]。

2.6 新西兰

新西兰初级产业部（MPI）负责进口食品安全监管，隶属于MPI的口岸部门负责在口岸对货物进行现场查验和抽检检测。根据产品风险的不同，新西兰将进口食品分为两种类型，分别为高风险食品和其他食品[11]。

进口高风险食品在到达口岸时需按《进口高风险食品抽样和检测规定》实施现场检验，并抽样对相应的危害因子进行实验室检测，合格后方可放行。MPI根据每一个进口商的抽检历史记录来确定进口高风险食品的抽检频率，主要包括加严检验、正常抽样和减少抽样3种方式。

最初采取的是加严检验，抽样频率是100%；连续有5批合格货物通关，抽样频率降到正常抽样水平，即20%；另有连续5批合格货物通关，抽样频率降到减少抽样水平，即10%。

当进口食品被确认违反进口食品要求时，抽样频率会回到最初的加严检验模式。违规情况包括检测结果不合格、进口商拒绝检测进口高风险食品或者产品未通过检验。

其他食品进口时只要符合《澳新食品标准法典》规定，重点审核标签及标注内容等的符合情况，检查合格就可以上市销售。

2.7 韩国

韩国成立由总理担任委员长的国家食品安全政策委员会，相关部长级官员任委员，负责制定工作方针、协调监督各部门工作；农林水产食品部负责进口活动物及其畜产品（包括乳制品）、未加工、简单加工水产品的进口环节质量安全监管；食品药品管理部负责进口农产品、加工食品、深加工水产品、 保健功能食品、食品添加剂以及餐具、食品容器和包装材料的检验监管。韩国进口食品检查依据进口食品安全风险高低实施不同抽查比例检查，包括常规抽样检查和精密检查两类，总体抽样比例在20%左右。进口低风险食品实施常规抽样检查。在某些情况下，如通过官方预先注册确认进口食品安全性的，或者进口食品已经过官方认可的国内外检验机构检测并已向官方提交检测结果的，可以免除部分或全部检验。一旦发现违规，韩国则将实施抽样比例在20%～100%的精密检查[12]。

2.8 新加坡

新加坡农粮和兽医局（AVA）负责进口食品安全监管。新加坡对进口食品的开箱检测率因进口食品安全风险高低而有所不同。对于风险高的进口食品例如肉类，要求批批开箱进行外观检验；对于风险较小的进口食品采取抽查制度[15]。进口食品总体的开箱率在20%左右。对于有监控计划的商品，需采样送实验室分析，总体抽样送检率在1%左右。

2.9 我国香港地区

香港食物环境卫生署负责实施食品安全监管政策和执行，在各进口口岸及批发、零售层面抽样检验[13]。香港渔护署负责检疫工作。香港食环署仅在口岸对野味、肉类、家禽、蛋类、奶类及奶类饮品、冰冻甜点、海产品等高风险易变质食品进行现场查验，根据风险评估情况对相应产品抽样比例实施动态调整。除以上管制食品外的产品直接放行，从批发和零售层面抽样进行检验，发现问题的按照法律规定实施相应处置措施[14]。

通过对国外进口食品口岸查验机制的分析可以看出，国外进口食品的口岸查验模式表现出一些鲜明的特点，一是除了一些高风险食品类别，对进口食品采取批批查验的做法已经很少采用。二是对进口食品基本上都采取了抽检的模式，只是抽检比例存在差异。三是很多国家都是基于食品风险的大小，采取不同的抽检比例，基本原则是风险高的食品抽检比例高，风险低的食品抽检比例低。四是对于历史上有不合格食品类别或食品企业采取了相应的加严措施，一般表现为增加查验的比例。以上这些特点呈现出明显的风险管理特点，把口岸的有限监管资源更多用到风险高的进口食品监管中，实现有重点的监管，这些做法都值得我国监管部门借鉴。我国在进口食品口岸查验中的探索

我国进口食品监管部门不断探索和改进进口食品口岸查验模式，在对进口食品实施全链条监管和风险评估的基础上，通过资料审核、现场查验、抽样检验或其组合方式，对进口食品实施风险分级分类监管，包括常规监督管理和加严监督管理两种类别。常规监管采取资料审核、资料审核+现场查验、资料审核+现场查验+抽样检验等方式。常规监管进口食品现场查验和抽样送检按照年度国家进口食品口岸抽样计划实施。加严监督管理则采取对不合格食品加大抽检比例的做法。

目前我国进口食品口岸查验模式中，制定年度进口食品口岸抽样计划是核心，我国从2015年开始制定年度进口食品口岸抽样计划，开展风险评估和样品数的选择参考了国际法典委员会有关导则（CAC/GL 33-1999） 和 美 国、 日 本、新西兰等国家（地区）的做法[16]。主要是通过统计学方法构建的风险评估模型对历史数据的进行评估，对进口食品进行风险分级，确定抽检的项目和样品数。可以说这种模式基本上和国际通行做法是一致的，今后需要在风险评估方法、抽样方法、加严监管等方面进一步借鉴国际通行做法，提高进口食品口岸查验的质量和效率。

结论

基于风险分级的进口食品口岸查验模式已经成为国际通行做法，我国进口食品口岸查验制度也在不断和国际接轨。经过多年努力，我国进口食品监管部门持续推进进口食品安全治理体系建设，按照“预防在先、风险管理、全程管控、国际共治”的原则，参照主要贸易国家（地区）进口食品安全管理经验，建立了符合国际惯例，覆盖“进口前、进口时、进口后”各个环节的进口食品安全“全过程”管理体系，利用多年积累的检验检疫监管大数据，结合专业统计学方法，构建风险评估分级模型，确保抽检计划制定的科学性，保障进口食品安全。进口查验应进一步在评估方法、抽样方法和加严监管等方面进一步改进，为我国进口食品安全保驾护航。