加快京津冀协同发展 提高财政政策革新水平

文/于丽

“实施区域协调发展战略”“建立更加有效的区域协调发展新机制”是十九大报告中的重要论述, 而京津冀协同发展正是区域发展战略中的重要内容。财政作为国家治理的基础和重要支柱，在助推京津冀协同发展过程中发挥了重要作用。但仍需要通过不断改革和创新来提升政策效用。本文通过剖析京津冀协同发展进程下财政政策执行中存在的问题，给出了一系列建议，以突出财政对区域协同发展的重要性。

“要实施区域协调发展战略”“建立更加有效的区域协调发展新机制”等重要论述。

京津冀协同发展作为一项巨大的系统工程，其长效发展需要充分依靠财政的基础性和保障性作用。目前，京津冀协同发展正处于全面推进的关键时期，面对利益协调过程中的种种问题，应当坚持通过财政政策的改革与创新来弥补市场调控的缺陷。

京津冀协调发展中财政存在的问题

(一)三地存在财政过度竞争现象

多年来，京津冀三地存在财政的过度竞争，三地政府运用税收优惠、资金扶持等财政竞争手段，以吸引更多的优质的市场要素和社会资源，却仍旧各自保持传统的发展模式，尚未真正适应“区域一体化”成员的角色。在城市发展定位、基础设施配置、产业发展、水资源等方面也存在着竞争，这在一定程度上造成了资源浪费、市场分割和跨区域公共产品失灵，使得京津冀区域间的经济发展愈发失衡。

(二) 三地财政政策呈现出分散化

当前，财政支持京津冀协同发展的政策较分散，部分政策还存在互相掣肘的现象。京、津两地具备的政治和政策优势，在一定程度上拉大了京津冀之间的发展差距。同时，三地在制定政策时缺乏深入调研、科学论证，三地相关部门各自掌握相关政策和管理办法，导致政出多头，政策之间相互抵触和冲突。此外，还存在支出项目零散的现象，项目建设缺乏统筹安排和有效整合，导致建设有交叉甚至是重复建设，造成极大浪费。

(三)京津冀三地财政资金运用手段相对单一

当前，支持京津冀协同发展的财政资金主要依赖地方政府的自有财政资金和中央资金支持，实现横向转移支付方面还有较大难度。各级财政多采取资金直接补助等方式，存在投入分散、方式单一、效用不佳等问题，未充分发挥财政“四两拨千斤”的作用，尚未实现利用财政杠杆撬动社会大规模资金。虽然短时间内提供了经济保障，但随着投入资金的规模越来越大，支出缺口也会越来越大，区域间平衡难度越来越高，财政资金绩效评价也不容乐观。

京津冀协同发展下财政政策创新的建议

京津冀协同发展要立足区域治理，要加强顶层设计，加强系统谋划，加强体制机制创新，并从财政政策、投资政策、项目安排等方面形成具体措施。下面将从财政政策改革与创新的视角，给相应的对策和建议。

（一）消除净财政受益差异，均衡地区经济发展

长久以来的政策性优惠和倾斜使得京、津两市创造出比其他地区更多“净财政受益”，当不同区域之间的净财政受益存在差异时，净财政受益低的地区的居民或企业就会向净财政受益高的地区流动，从而引发优质资源以更快的速度、更大的规模向京津两市流动和集中。

要扭转京津冀内部不均衡发展，就必须消除净财政受益，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，并引导产业在京津冀地区进行合理布局和专业化分工，为生产要素在三地间自由流动创造公平竞争的环境。

（二）引入“财政协同”理念，形成财政合作机制

过度的财政竞争会扭曲市场配置资源的功能，打破区域间合作的平衡。所以要探寻三地财政从竞争到合作的模式，提出“财政协同”的管理理念。一方面通过财政协同引导资本的合理流动，提升区域合作效益；另一方面通过再分配实现利益共享，并完成区域内的利益补偿或成本分担。同时做好预算公开，建立完善的财政监督机制，接受中央、京津冀三地相关部门及社会公众的监督，保障区域间财政合作最大限度地服务于京津冀协同发展。

(三)合理划分事权财权，消除“银政壁垒”

在充分考虑公共事项的受益范围以及地方的自主性的前提下，合理界定各级地方政府间的事权与财权，对京津冀协同发展重大事项，赋予地方政府相匹配的事权和财权，以推动区域间重大战略的落地实施。

京津冀三地各级行政区划层次较为繁多，政策环境不尽相同，导致协调难度和协调成本较大，造成“银政壁垒”等问题的出现。这些问题单纯依靠市场是无法根本解决和消除的，需要依靠地区间政府的政策导向，在事权和财权合理划分的前提下，推动三地各方面的协调与合作。

(四)建立健全横向区域间转移支付制度

综合财力是支撑区域协同发展的坚强后盾，平衡地区间财政财力差距，需要充分利用转移支付这一有效的政策工具。亟待完善的转移支付体系包含三方面内容：一是逐步提高一般性转移支付比重，加大对相对落后地区的转移支付力度；二是在整合、规范各类专项项目的基础上，适当加大对区域生态屏障保护等专项转移支付的力度；三是从协同发展角度考虑对三地的转移支付政策，按照三地功能定位有针对性地、统筹确定转移支付。

（五）引入税收共享机制，设立共同财政基金

构建与京津冀经济发展状况向匹配的税收共享机制，可以有效缓解京津冀三地之间的收入矛盾，激发发展积极性。可以按照相关比例在属地进行企业所得税征收之后按照相关比例进行分配。此外，需要对三地制定有针对性的税收优惠政策，缓解地区间税收差距。

共同财政基金就是区域中各地方政府共同出资，设立共同财政基金，用以支持区域性公共事项和协调区域均衡发展等各方面。这一政策工具在我国长三角洲地区也有较为成熟的应用，在跨省市基础设施建设、生态建设、环境治理以及产业升级等领域发挥了积极的作用。

结束语

通过京津冀协同发展过程中财政政策的改革与创新，既可以发挥财政对产业政策、产业结构等方面的支持和引导作用程度，从而促进区京津冀域协同环境的构建和维护。这将有助于发挥财政对于区域协同发展的全方位支持作用，提高京津冀区域整体发展能力，实现经济协同和社会协同的齐头并进。