建筑工程质量潜在缺陷保险的挑战与建议

2019-03-09成文清李彤彤中国大地财产保险股份有限公司

上海保险 2019年1期

成文清郑薇李彤彤张帆中国大地财产保险股份有限公司

建筑施工是一个复杂的过程，建筑质量缺陷时有发生。建筑工程质量潜在缺陷保险对保证建筑工程质量、提高消费者权益保障力度和减轻政府负担都具有重要的意义。目前，我国建筑工程质量潜在缺陷保险（IDI）的应用尚处于起步阶段。本文对建筑工程质量潜在缺陷保险进行了详细的介绍，分析了我国实施建筑工程潜在缺陷保险中面临的挑战，结合国内外实践，对进一步推广建筑工程质量缺陷保险提出了建议。本文对在我国进一步应用和推广建筑质量潜在缺陷保险、提高我国建筑工程质量水平具有重要意义。

一、引言

十三五以来，我国建筑业呈现快速、大规模发展的状态。然而，由于建筑施工是一个复杂的过程，因开发商过度压缩成本、追求进度、设计疏漏、建造方式不当、施工方管理水平不足、监理监管不到位等因素的存在，因此，工程质量出现问题或缺陷的事故时有发生。目前，实践中缺乏长期有效的追溯机制，事故发生后开发商与施工方常互相推诿，导致消费者投诉无门或处理不力。中国消费者协会的数据显示，2017年全国房屋建材类投诉21416件，其中质量相关的投诉案件为7141件，占比达到33.33%。

建筑工程质量纠纷不仅损害了消费者的权益，还会造成政府负担，引起社会资源的巨大浪费。研究表明，这种社会资源的浪费是一种外部不经济的表现，通过运用外部性理论分析发现质量保险制度对于减少质量缺陷带来的外部不经济非常有效（赵海鹏等，2007）。建筑工程质量潜在缺陷保险（IDI，Inherent Defects Insurance）最早在法国提出，目前在西方国家获得了广泛的应用（郭振华、代建林，2011）。近年来，我国部分城市已开展了建筑工程质量潜在缺陷保险的尝试，但总体还处于探索阶段，还没有获得广泛认可和推广。其中涉及的原因包括：（1）相关方对建筑工程质量风险和该保险的重要性认识不足；（2）实施建筑工程潜在质量缺陷保险存在客观的挑战。本文的目的是对建筑工程质量潜在缺陷保险进行详细介绍，结合我国实际情况对其实践过程中存在的挑战进行分析，并给出相应的解决措施。

二、建筑工程质量潜在缺陷保险概述

建筑工程质量潜在缺陷保险是指由建设单位投保的，根据保险合同约定，保险公司对在正常使用条件下，在保险期间内由于工程潜在缺陷所导致被保建筑物的物质损坏，履行赔偿责任的保险。其核心是保险公司委托质量风险检查机构（TIS，Technical Inspection Service），对建筑工程质量潜在风险实施辨识、评估、报告、提出处理建议，促进工程质量的提高，减少、避免质量事故发生。

建筑工程质量潜在缺陷保险也称“十年责任险”，是国际上通行的建筑工程质量保险制度，在许多国家属于强制保险范畴。承保范围包括商业建筑、工业建筑、桥梁等，承保十年内因主体结构存在质量缺陷发生质量事故而造成的损失。保险公司根据工程项目的特点和所在地区的需求情况设置差异性的承保条件，比如增加防水设备、保温等保险责任。在我国，上海和深圳均由政府统一设计保险需求，保险费为建安工程造价的1%～1.5%，在投保时一次性收取；国外根据保障范围不同，一般为建安工程造价的0.5%～3%，通常在投保时预付20%～30%的保险费，当工程竣工并取得竣工验收合格证书以及TIS机构出具的最终报告和合格证书后，保险单生效，投保人缴纳剩余的保险费（邵健等，2010）。工程质量潜在缺陷保险通常设置一定时长的等待期，国内目前为两年，即在竣工验收合格两年后开始保险赔偿责任，在整个保险期限内不得撤销，并且通常足额投保。

实行工程质量潜在缺陷保险是对现有质量监管体制的补充和完善，不会弱化参建各方原有的法律责任(赵宏彦，2003)。工程质量潜在缺陷保险的主要作用是保证出现工程质量问题后，消费者能迅速得到保险公司的维修和理赔服务。而保险公司根据保险合同条款取得代为追偿权，可以根据法律规定追究责任方的赔偿责任。工程项目参建各方的质量终身责任和行业主管部门对工程质量的行政监管责任并没有弱化或转移。

三、建筑工程质量潜在缺陷保险的必要性

我国现行的质量监管体系是政府直接监管和委托监理方监管的体系，项目参建各方对各自负责的部分承担质量终身责任，建设单位对工程质量承担首要责任。实际建设期间，各方重点关注的是结构的安全性和稳定性，对于一些影响使用功能的质量潜在缺陷不太重视，而这类质量问题大多在使用期间才会暴露出来，且会因为工艺缺陷和材料缺陷造成系统性质量问题，到时追责十分困难，消费者通常投诉无门。建筑工程的质量缺陷通常表现为下面几个特点：

（一）不可避免性

建筑工程在实施过程中，由于外部环境复杂、技术要求高、参与方众多、管理难度大，在设计、施工工艺、材料等各个环节，即使有现行的质量监管体系，质量潜在缺陷的风险仍然是无法避免的。

（二）定责难，赔偿周期长

《房屋建筑工程质量保修办法》规定，在保修期限内，因房屋建筑工程质量缺陷造成房屋所有人、使用人或者第三方人身、财产损害的，房屋所有人、使用人或者第三方可以向建设单位提出赔偿要求。建设单位向造成房屋建筑工程质量缺陷的责任方追偿。而在实践中将这些法律用到实处，尚存在如下困难：

1.责任难以认定

一旦发生质量事故，回溯机制复杂，责任往往难以确定，且通常耗时多年。

2.偿付能力不足

即使确定了责任方，也可能因为责任方的偿付能力不足而无法得到补偿。

这些质量问题如果得不到解决，直接影响的是住户、房屋使用人的权益，维权事件发生也间接增加了政府负担。

在这种情况下，引入工程质量潜在缺陷保险作为市场监管是十分有必要的。首先，质量风险检查机构作为独立的第三方对设计施工过程中的质量问题进行管理；其次，保障了建设单位的财务稳定性；再则，充分保障了消费者的权益，使得其在使用过程中出现的施工质量问题能够得到快速的解决；最后，市场监管有利于建立建筑市场质量诚信体系，保障建筑市场的健康发展。

从资金角度，建筑工程质量潜在缺陷保险相对于留置保证金，可以使开发商的流动资金更充裕，更能保证其资金的稳定性。因此，推行建筑工程质量潜在缺陷保险是非常有价值的。

四、建筑工程质量潜在缺陷保险的挑战

在建筑工程质量监管中引入保险，使建筑工程参与各方主体之间形成良好的约束制衡体系，利用市场化的手段对工程质量进行有效监管。从2002年开始引入至今，我国质量保险发展比较缓慢，还没有得到广泛全面的实施和应有的效果（杨艳、陆彦，2013）。主要存在下面几个原因：

（一）保险公司对工程质量的控制能力偏弱

建筑工程的质量潜在缺陷是指在竣工过程中未被发现，但在使用过程中出现的质量缺陷。质量缺陷可能出现在项目的各个阶段，设计缺陷、施工缺陷、材料缺陷等，因此对潜在缺陷的判断需要有丰富的专业技术能力。能否观察到工程质量的风险状况，对于工程质量控制有较大影响（郭振华，2007）。而保险公司作为金融机构，没有专业的人才储备和技术能力支撑，是很难有能力去判断建筑工程的潜在缺陷的（王耘，2017）。在目前引入质量风险检查机构进行专业化质量检查的情况下，保险公司仍然过分依赖TIS的检查结果，自身对风险的判断能力，以及对TIS机构的管理能力不足。

（二）建筑工程潜在缺陷保险的费率难以科学厘定

由于我国对质量问题、质量事故的统计数据不足，导致保险费率的制定缺乏大数据依据。目前试点省市的费率均借鉴国外的经验，是否符合中国国情还有待验证。费率的合理性直接关系到保险公司的盈亏状况，法国、澳大利亚等国的质量保险业务开展以来，大多经历过盈利—亏损—微利的阶段，业务开展之初也不乏保险公司因赔付过高而倒闭。因此，对于费率的科学性仍需要较长时间的验证。

（三）质量风险检查机构的费用与审图、监理费用的重复

与国外不同，我国现行体制下对设计质量有审图公司、对施工质量有现场监理、对材料质量也有检验机构来控制。而质量风险检查机构的职能与上述机构均有一定程度的重复。对建设单位而言，存在重复交费的顾虑。这也是我国建筑工程质量潜在缺陷保险推行时面临的特殊问题之一（赵海鹏等，2006）。

（四）建设单位参保意愿不强，认为投保质量潜在缺陷保险是增加项目成本

主要原因是目前工程项目的事后责任管理意识不强，利益相关方在施工过程中均存在侥幸心理，认为事故发生概率低，一旦发生事故，在赔偿上有政府兜底。另外，工程质量的信用体系还没有真正建立，市场和民众的评价对建设相关方的影响不大。因此，在没有政府强制推行的省市，推广工程质量潜在缺陷保险存在一定的难度。

五、工程质量缺陷保险在国外和国内的实践

法国在1978年制订了《斯比那塔法》（Spinetta ACT），对建筑工程质量十年的潜在缺陷实施强制保险，并引入质量风险检查机构（TIS）进行质量检查。其后，各国纷纷在法国基础上，结合自身国情需要进行改良，尽管各国的工程质量潜在缺陷保险操作模式不尽相同，但基本精神一脉相承。

我国从2002年开始提出引入工程质量保险制度。2005年建设部发布《关于推进建设工程质量保险工作的意见》，提出要建立并大力发展工程质量保险制度；2017年2月国务院办公厅发布的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》中，再次提出要推动发展工程质量保险；2017年8月住建部发布《关于开展工程质量安全提升行动试点工作的通知》，公布了九个工程质量保险试点地区。

上海市于2012年由上海市建交委、住房保障房屋管理局、原上海保监局联合下发《关于推行上海市住宅工程质量潜在缺陷保险的试行意见》；2016年7月出台《上海市住宅工程质量潜在缺陷保险实施细则（试行）》，进一步明确工程质量潜在缺陷保险的运行方式。上海模式与法国模式的差异详见表1。

▶表1 法国与中国上海模式的比较（徐波等，2004；吴绍艳等，2018）

六、工程质量潜在缺陷保险对项目管理的影响

在原有的五方责任主体的基础上引入市场监管势必会对建设项目的项目管理带来影响。我国目前试行的几个省市中，政府均赋予TIS机构一定的职能，保证其在项目管理过程中能得到一定的资源，其最终的报告对项目竣工验收起到一定的作用等。但是对于建设单位来讲，多一方参与必定增加了项目协调、管理的难度，对项目质量、成本、进度目标均有一定影响。

（一）对建设项目质量控制的影响

建筑工程质量潜在缺陷保险的最终目的是为了提升工程质量，对项目质量控制方面的影响主要在于以下方面：

1.保险公司和质量风险检查机构在项目执行的早期就介入，能参与项目的全过程质量管理。

2.保险公司委托的质量风险检查机构，在设计阶段即开始审查，审查重点关注造成潜在质量缺陷的设计，而不仅仅是第三方审图公司主要关注的结构安全与稳定性。审图公司主要审查规范的强制性条文是否得到满足，而质量风险检查机构不仅关注强制性条文，更关注构造设计是否会造成潜在质量缺陷，从源头控制工程质量。

3.施工期间，质量风险检查机构与监理、质监形成项目质量控制的三重保障，质量风险检查机构作为独立的第三方，对施工质量进行全过程的客观检查，并提出整改清单和意见。

4.借助保险的大数据，对出险的质量问题进行整理和研究，并在后续的项目中关注这些质量风险，减少其再次发生的概率，从根本上提升工程质量。

（二）对建设项目成本控制的影响

目前国内工程质量潜在缺陷保险的保费为建筑工程建安造价的1%～1.5%。对建设项目成本的影响主要在以下方面：

1.在存在物业保修金的省市，如果购买工程质量潜在缺陷保险，可以不必缴纳物业保修金（一般为建安工程造价的3%）。

2.质量风险检查机构的介入能大大减少项目变更的成本。根据统计，变更的成本往往占到施工总成本的20%以上。而如果越早识别出潜在的设计缺陷，修改的灵活度越高，带来的成本变化越小，根据MacLeamy曲线，设计阶段的修改比施工阶段的修改，能节省一半的费用。而质量风险检查机构在设计阶段就介入，发现的潜在质量问题导致的施工成本增加就越小。

（三）对建设项目进度控制的影响

1.引入工程质量潜在缺陷保险会对项目进度控制造成一定的影响。对于一些进度过快影响工程质量的工序，比如刻意压缩混凝土养护期，后续可能会因养护不当而产生裂缝，影响使用功能等，质量风险检查机构可以提出整改意见。

2.解决工程质量潜在缺陷保险对项目进度控制的影响的最佳方案就是让质量风险检查机构尽早参与，在制定项目进度计划时整合质量风险检查机构的意见，优化项目进度管理。

七、下一步建议

我国的工程质量潜在缺陷保险仍处于发展的初级阶段，目前仅仅在几个省市试行，下一步的发展仍有以下问题需要关注：

（一）研究制定符合我国国情的保险条款

目前试行阶段各地条款设计、承保范围和工程类别并不完全一致。试行期间应统计分析多年来事故发生的规律，确定承保的范围和工程类别等，推进统一的操作模式。

（二）科学拟定保险费率

在缺乏基础数据的初级阶段，保险公司准确厘定费率的难度较大，目前上海、深圳均采用统一费率。工程质量潜在缺陷保险作为市场质量监管，应采取市场化的手段，将费率与保险建立对应的关系，实施差额费率制度，以激励建设单位加强质量控制。

（三）质量风险检查机构的工作流程标准化

目前项目管理公司、监理公司、施工图审查机构等都与质量风险检查机构的工作内容和性质比较类似，可以承担其职能。但是质量风险检查机构必须是独立于建筑各方主体之外的质量检查机构，目前国内对于质量风险检查机构的工作流程和评价尚无统一标准，需要尽快制定相关的行业标准，设立行业协会，尽快能衍生出适合我国国情的质量检查机构。