保证保险在企业集中采购管理中的作用探析

高 冰 英大长安保险经纪有限公司上海分公司

邬斌弢 王俊松 国网上海市电力公司物资公司

葛荣荣 英大长安保险经纪有限公司上海分公司

近年来，随着招投标活动法律法规、规章制度的不断完善，社会监督、行政监督、审计监督以及监察监督的日益加强，特别是市场主体自觉、社会维权意识的普遍增强，全社会对央企采购的规范性、能效建设等方面的关注度越来越高，企业需要在采购管理机制建设和健康发展方面继续深入推进，实现精益管理。集中采购管理模式是国内外大型集团企业通行的做法。

但是，集中采购管理模式中涉及的保证金，因为存在大量保证金账面余额，且不同项目保证金退回方式及利率结算各有差异，给项目管理、财务管理等工作带来诸多不便。同时，各类保证金的质押给投标单位带来很大的资金压力。为了解决这些痛点，本文拟以国网上海地区的实践为例，探讨如何基于供应商信用评价合作体系，将投标保证保险和履约保证保险引入大型企业的采购管理中，实现对供应商资信全方位的风险管理，有效降低企业的采购成本，提高采购质量和效率效益，促进相关企业共同健康发展。

一、集中采购管理综述

（一）集中采购管理理论的提出

集约化管理是对企业生产经营所需的各种生产要素和资源（如人、财、物）进行统筹规划、统一配置、协调使用，力求使生产过程的资源管理达到低成本、高效率的最佳状态的企业管理方式。其中，集中采购管理是企业物力集约化管理的重要组成部分和重要特征。一方面，世界500强企业87%的首席采购官认为通过集中采购，可以保证采购效率和采购质量，有效提升企业竞争力。ABB、法国电力、埃克森美孚、IBM、壳牌石油、西门子、中国石化等大型企业通过集中采购控制采购成本，实现企业降本增效，提升集团管控水平。另一方面，国际国内大型先进企业物力资源管理的整体发展，越来越呈现出以战略化、精益化和闭环化为特点的变化趋势。

美国、德国、日本、韩国等发达国家从20世纪90年代起先后将物资管理纳入国家战略。2000年，国务院颁布《中华人民共和国招标投标法》，2007年国家财政部出台《中央单位政府集中采购管理实施办法》，成立中国招标投标协会、中央国家机关政府采购中心、中共中央直属机关采购中心，标志着中国集中采购逐步走向法制化、规范化。2009年，国资委原主任李荣融在中央企业负责人会议的讲话中，提出“企业开展集中采购，可以有效降低采购成本，提高采购质量和效率，促进企业集约化管理”，对央企集中采购管理提出了明确的要求。2013年国资委副主任邵宁在中央企业集中采购培训班的讲话中，明确“集中采购是控成本、增收益的有力措施，是促进采购管理向供应链管理转型的关键环节”，并要求“中央企业应将集中采购纳入企业战略”。

（二）国网公司采购管理制度

国家电网有限公司（以下简称“国网公司”）采购管理工作遵循“一级平台管控、两级集中采购、三级物资供应”的运作模式。即实行集中采购，采购活动在电子商务平台统一实施，确保采购工作的质量和效益效率。

国网公司采购管理包括物资、工程及服务采购。内容包括供应商资质能力核实、供应商绩效评价、供应商不良行为处理、供应商分类分级管理、供应商服务等工作。国网公司物资管理部门组织收集供应商信息，建立供应商信息库和供应商评估指标体系，对供应商进行资质能力核实，对供应商产品质量、供货进度、服务保障等方面进行全过程、全方位绩效评价，能够实现对供应商的信息共享，为国网公司招标采购提供信息支持。

（三）国网公司保证金管理情况

目前，国网公司的保证金收取形式以现金（银行电汇、网银转账等）和银行保函为主。《国家电网公司招标活动管理办法》规定，“要求投标人提交保证金不得超过招标项目估算价的2%，国家对于投标保证金上限另有规定的，从其规定”；“履约保证金不得超过中标合同金额的10%”。《国家电网公司物资采购合同承办管理办法》规定：“合同规定有履约保证金的，物资公司应要求供应商在物资合同签订后5日内提供，并及时移交财务部门。”

2009年以来，国网公司持续深化物资集约化管理，推动物资管理从松散到集中、从粗放到精益、从单一采购向供应链管理的变革，构建了集中统一、精益高效的物资管理体系。2013年，国网公司提出了深化物力集约化管理的更高要求，物资管理作为物力集约化管理的重要环节，在集中采购范围拓展和策略优化、物资供应效率、服务质量以及体系协同运作等方面仍有较大的提升空间，全程风险防控任务仍然艰巨。因此，在国网公司采购管理中引入保证保险有很高的现实价值。

二、保证金发展现状及存在的问题

（一）国内保证金的主要形式

在招标采购活动中会涉及到投标保证金、履约保证金等各类保证金。其中，投标保证金是指在招投标活动中，投标人随投标文件一同递交给招标人的一定形式、一定金额的投标责任担保。履约保证金指中标人在履行合同时，为保证合同的履行所提供的一定形式、一定金额的担保。我国保证金的形式一般有以下几种：银行保函或不可撤销的信用证、保兑支票、银行汇票、转账支票或现金支票、现金以及招标文件中规定的其他形式。目前，全国各地的保证金收取形式以现金、银行保函和担保公司保函为主。

2016年以来，国家和地方主管部门要求全面清理各类保证金〔见后文三（二）相关政策〕，转变保证金缴纳方式。传统的保证金缴纳和管理形式已经越来越不适应国家减轻诚信成本的改革方向。

（二）现行保证金收缴与管理存在的问题

1.对于招标方来说，传统的保证金形式一方面会面临大量、繁琐的保证金收取、保管、计息退还等工作，每年记账及对账工作量巨大，需要投入大量的人力、物力负责管控，需要承担资金保管风险；另一方面开标现场收取相关票据，由于时间紧、参与投标企业多，在收取过程中无法及时准确核对银行保函、汇票等票据的真伪，虚假票据难以辨认且时有发生，存在违约导致后续无法追偿的风险。

2.对于投标方来说，面临资金筹集压力，特别是大型项目需提交保证金数额相对较大或开具大额银行担保票据等，若投标方无法及时筹集资金或很难办理银行保函，将无法参与投标以及后续的合同签订，这会降低投标项目的有效竞争，从而使招标方利益受损。

3.对于保证金本身而言，以现金形式缴纳之后，其及时退还、增值利息的处理等，都涉及公平和诚信问题。因此，引入银行保函、保险公司保函是国家供给侧改革所鼓励的方向之一。

4.目前银行保函存在着资格审查繁琐、办理手续复杂、成本费用较高、诚信对价苛刻等方面的问题，客观上需要保险公司这类第三方风险管理机构，以大数法则形式、用一定的杠杆率来提高保证金使用效率，降低社会诚信成本。

（三）保证保险的市场需求

在市场经济条件下，企业现金流量在很大程度上决定着企业的生存和发展能力。从招标方的角度看，盘活招投标过程中的各类保证金，有利于投标方降低资金成本，提高竞争力，提升参与投标时的降价空间，间接达到降低招标方采购成本的目的；从投标方的角度看，投标方在资金规模不变的情况下，现金净增加额越大，应变能力越强，参与市场竞争的活力就越强。通过保险的方式对招投标环节的违约风险进行转嫁，实现保险的资金融通功能，释放企业现金活力越来越成为市场的普遍需求。

保证保险能很好地解决上述存在的问题。投标保证保险是指投标人参加合法的招标投标竞争中，因违反招标、投标文件约定，造成招标方经济损失的，由投标人承担的经济赔偿责任，保险人按照保险合同的约定负责赔偿。履约保证保险是指中标人不按照合同约定或法律的规定履行义务，给业主造成经济损失的，保险人按照保险合同的约定负责赔偿。

目前市场上保险公司大都有投标保证保险和工程履约保证保险的基本产品，但缺少物资采购类履约保证保险产品。保险公司更青睐工程类投标保证保险和市政项目工程履约保证保险方面的业务，对其他领域保证保险的承保较为谨慎，也缺乏相关业务实践经验。物资采购、服务类等履约保证保险产品的研发还相对滞后，不能满足客户的需求。

▶表1 保证保险与银行保函申请流程比较

三、在国网公司采购管理中引入保证保险的可行性

（一）保证保险的优势

像国网公司这种大型集团企业每年招标采购项目众多，采购规模大，存在大量保证金账面余额，且不同项目保证金退回方式及利率结算各有差异，为项目管理、财务管理等工作带来诸多不便。保证保险是发达国家的一种成熟担保方式，用保证保险替代传统的保证金将会带来很大的便利。其具体优势体现在：

1.为国网公司各级招标及财务管理工作“松绑”，为国网公司整体采购管理“增效”，为施工企业和供应商“降本”。以现金形式的保证金缴纳、记账、管理及退还会给物资、财务、合同等部门带来事务性的工作压力。而保证保险办理手续简便、周期短，相关管理部门无需投入过多的精力。通过引入保险机制将降低投标方运营成本。

假设某大型集团企业每年的采购金额约4000亿元，参照国家招投标法的相关规定，投标保证金按合同预估金额的2%收取，那么投标保证金规模可达80亿元，采用投标保证保险的方式缴纳保证金，这笔沉淀资金将被释放，一定程度上解决了供应商资金被占用的问题。

2.丰富保证金形式，完善市场机制。借助保险小成本大保障的优势，降低投标方经营成本，使更多的投标方得到参与招标项目竞争的机会，在没有资金压力的情况下，投标方将有条件提供更优质的服务，在生产设备更新、技术研发、人员培训等方面资金投入空间增大，招标方将会享受到更多的服务保障。投标报价降低，有效促进市场合理竞争和建立良好的市场机制，进而降低了招标企业的采购成本，增加了招标方的利益。

3.保证保险办理手续简便，无失信风险。银行保函准入标准较高，手续较复杂（详见表1）。且银行更偏重于工程类项目，对物资类项目较为谨慎。使用银行保函还存在一定的失信风险，例如投标方向招标方提供虚假银行保函，或提交银行保函后，投标方私下去银行办理挂失手续等。而保证保险条款中规定保险合同生效后，未经被保险人书面同意，投保人不得解除保险合同。

4.保证保险与现金、银行保函相比综合成本最低。

（1）测算因子及选取标准

①假设国网公司收取的投标保证金平均每次约为20万元（保证期限三个月），收取的履约保证金每个合同为100万元（保证期限一年），那么，投标保证期限按三个月测算，履约保证期限按一年测算。

②企业的资金获取成本以银行短期贷款利率计算，保证金收益以银行存款利率计算。参照中国银行上海地区利率水平，银行保函手续费每季度2.5‰（GRQ=2.5‰），每年手续费1%（GRY=1%），一年以内（含一年）短期贷款年利率LRY为4.35%，活期存款年利率DRY为0.30%，以单利计算：

短期贷款月利率LRM=4.35%÷12=0.36%活期存款月利率DRM=0.30%÷12=0.025%

③对于单一投标项目，保险公司的投标保证保险费率为3‰～9‰；履约保证保险费率（年度）为1.5%～4%。现选取投标保证保险费率IRB为5‰、履约保证保险费率IRP为3%进行测算。

（2）测算方式与结果

为使公式表达简洁清晰，各项参数用字母表示：现金成本CC，银行保函成本GC，保证保险成本IC，资金获取成本CAC，活期利息收入CII，银行手续费BC，保证金B，保证期限T。

①投标保证金成本（三个月）

对比表2数据可以看出，无论是投标还是履约，保证金缴纳的三种方式中，保证保险成本最低，银行保函成本最高。对于一般企业来说，无论是自筹、银行贷款还是其他方式，频繁的融资难度较大，成本较高。大量占用流动资金不利于企业的周转运作，而使用保证保险可以大幅降低企业资金成本。通过释放保证金，将“死钱”变成“活钱”，缓解企业财务压力。

（二）招投标流程中引入保证保险的相关政策与实践情况

1.中央相关鼓励政策

2014年8月，国务院发布了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号），要求推动保险服务经济结构调整和转型升级。

2016年1月，国务院办公厅出台了《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号），要求“探索推行业主担保、银行保函等第三方担保制度，积极引入商业保险机制”。

2016年6月，国务院办公厅出台了《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发〔2016〕49号），提出“各省须全面清理各类保证金，转变保证金缴纳方式”。

2017年8月，国资委与住建厅联合发布《关于进一步推动中央企业工程建设领域保证金保函替代工作有关事项的通知》（国资厅发财管〔2017〕49号），明确了要“全面推行保函替代保证金”。

2018年7月，国家住建部发布《关于加快推进实施工程担保制度的指导意见（征求意见稿）》（建办事函〔2018〕339号），明确要“大力推行投标担保，其中，银行保函、工程担保公司以及工程保证保险保单统称为保函”。

2.部分地方政策与实践

2015年10月30日，福建省住房和城乡建设厅、福建省金融工作办公室、原中国保险监督管理委员会福建监管局联合下发《关于鼓励建筑业企业采取多形式履约保证的通知》（闽建筑〔2015〕29号），明确建筑业企业可以根据自身情况，选择建设工程保证保险作为各类工程履约保证，与现金保证具有同等效力。在原来工程保证金形式的基础上增加建设工程保证保险的形式，即“允许投标人自主选择使用现金或银行保函或担保保函或投标保证保险等方式”。在招标文件中的表述方式为：“投标人可以以现金或银行保函或担保保函或投标保证保险的方式提交。”

2015年10月，宁波市金融办、宁波市住建委、宁波市发改委、宁波市交管办、原宁波保监局发布《关于开展建设工程综合保险试点工作的通知》（甬金办〔2015〕51号），明确保险公司所提供的保险合同或保险单作为工程担保的形式之一，与保证金、银行保函、担保公司保函具备同等效力，试点参保对象可自愿选择，各担保受益人及主管单位不得拒绝或限制使用。各项保险在使用流程上与原保证金、银行保函使用流程保持一致。

2016年6月，四川省住建厅出台了《关于切实减轻建筑企业负担有关工作的通知》（川建建发〔2016〕531号），鼓励“通过保险监督管理部门认定，取得建设工程保证保险资格的保险公司利用保险的风险管理功能、专业技术、无需授信等优势，通过对建筑企业履约能力判断，差异化进行保险费率调节，试行工程投标保证金、工程履约保证金、工程质量保证金以保证保险方式缴纳”。

2016年底，浙江省住房和城乡建设厅、人力资源和社会保障厅、原浙江保监局联合印发《关于进一步完善工程担保制度推行建设工程综合保险工作的通知》（浙建〔2016〕10号），明确自2017年1月1日起，在全省范围内推行建设工程综合保险。通知指出，建设工程综合保险是在工程建设过程中由保险公司提供的一种工程担保机制，可以涵盖建设工程招标投标、合同履约、工程款支付、质量保修、农民工工资支付等各个阶段和环节。保险公司出具的保险合同或保险单作为工程担保的形式之一，与现金、银行保函具有同等效力。

2018年3月，宁夏住建厅、人保厅、金融局和保监局四部门联合发布了《关于在全区房屋建筑和市政基础设施领域开展建设工程保证保险银行保函工程担保工作的通知》（宁建建发〔2018〕12号），明确房屋建筑和市政企业可以根据实际情况，选择保证保险、银行保函、工程担保等形式进行保证金的缴纳，与现金保证具有同等效力。在原来保证金形式的基础上增加了保证保险的形式。

3.国网公司相关制度与实践

2017年9月，国网公司下发《关于转发〈关于进一步推动中央企业工程建设领域保证金保函替代工作有关事项的通知〉》（财基〔2017〕46号），提出“各单位财务部门要积极配合本单位工程、物资部门做好工程建设领域保证金清理和保函替代保证金工作”。

2017年下半年，国网上海市电力公司（以下简称“国网上海电力”）承接国家电网公司“国网招标采购大数据分析与应用”和“物资供应链金融价值分析与创新应用”两个课题研究项目，将投标保证保险、履约（质量）保证保险纳入了课题成果的创新应用场景中，探索保险业务的可行性，以及对国网公司供应商、客户带来的经济效益，希望能将保险模式嵌入国网物资供应链为提高管理、改善服务，发挥更大的效用。

国网上海电力委托英大长安保险经纪有限公司（以下简称“英大长安”）调研多家银行保函的申办要求、流程及费率等情况，根据自身物资采购规模、采购流程等现行模式梳理出常见的风险点，设计出符合实际要求的保险方案，并与保险公司共同构建供应商信用评价合作体系。国网上海电力在2018年年初发布的《关于办理2018年度投标保证金的通知》中正式引入投标保证保险，明确投标方可以通过投标保证保险的方式缴纳年度投标保证金。投标方购买年度投标保证保险后，凭借保险公司出具的保险保函在国网上海电力换取年度保证金专用证明，在当年度内参与国网上海电力的招投标活动时只需提供年度保证金专用证明，无需再办理其他保证金手续，十分方便。随后，吉林、青海等地电力公司在招标采购中也陆续效仿国网上海电力的做法，取得了很好的效果。投标保证保险的落地实施验证了在国网公司采购管理中引入保证保险是切实可行的。

（三）供应商信用评价合作体系的建立

基于国网公司和保险公司对供应商不同维度的信用评价标准，英大长安协助国网上海电力建立了供应商信用评价合作体系，即保险公司运用自身的核保机制与外部的资信调查（委托第三方），同时参考国网公司对供应商绩效评价的标准，对保险责任进行风险把控，选择优质供应商进行承保。国网公司相对应地将保险公司承保过程中形成的对供应商的信用评价结果运用到评标、考核等环节，从而提高对供应商评价的客观性。这种对供应商的信用进行多重把关，能有效加强对供应商的管理，能有效减少供应商不良行为的发生，对国网公司深化物资供应链管理起到一定的积极作用，对国网公司和保险公司是一种双赢的举措。

四、结论

综上所述，本文通过对保证金原有形式（尤其是现金形式）弊端的阐述，对比多种保证金缴纳方式的优劣，以实际案例作验证，分析了在大型集团企业采购管理领域引入保证保险的优势和可行性。在大型集团企业采购管理领域中引入保证保险，能够有效地解决招标采购过程中长期存在的诸多痛点，使更多的投标方得到参与招标项目竞争的机会。同时，这些大型集团企业享受到了更多的服务保障，采购成本和营商环境得到了优化，效率效益得到了增长。

国网上海电力在其采购管理中引入保证保险的做法，顺应了国家政策及供给侧改革的要求，创新了体制机制，发掘了动力活力，实现了诚信共赢、产融结合、专业协同、降费减负、风险防控。推而广之，国网公司这方面的探索实践为大型集团企业的采购管理提供了很好的借鉴。