论我国行政问责制的法律缺失及其重构

陈毅恒

摘 要：行政问责制度对于我国加强政府职能部门工作考核体系的构建意义重大。然而，问责制度并不具备国家法律的权威地位和执行力度。在问责过程中，责任追求主体不清晰、追究范围不全面、责任分担者比例划分不均等问题屡见不鲜。本文通过讨论问责制和法律之间的关系，提出完善法律化问责制改革的构想，为我国行政监督走向法制化的进程提供一些理论参考。

关键词：行政问责 问责主体 法律缺失 立法问责

1.我国问责制的法理地位

问责制的提法最早是出现在2002年香港立法中对于官员政绩是否达到民意要求的法理性制度，属于法律的范畴。我国大陆从2003年开始陆续出现了地方性责任追究规则，但是在整体上还未形成统一的法理系统，不属于法律范畴。其具体表现有以下几个方面：

（1）问责制是中央政策而非法律。2004年中央出台《党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》等规定。这些规定属于对当事人的行政纪律处罚的范畴。它们既非法律制度，也不针对全体公职人员。

（2）問责制的地方性。问责制产生于各省级人民政府出台的行政问责暂行管理办法的过程中，没有全国性的统一规章制度。而中央关于公务员管理的统一法规只涉及了人事管理方面，并未触及责任追究层面。

（3）现行问责制度的缺陷性。我国行政问责制度不具备法律意义上的严谨性和全面性。主要体现在问责原因过于宽泛，伸缩性大，失责定义抽象等方面。另外，问责的形式只限于行政责任追究和道德责任追究，对于责任缺失而产生的危害后果没有法律责任的追究，部分地方政府在问责时以“失职”作为结论，并没有上升到“渎职罪”的法律责任承担的层面。就问责制度本身而言，也存在着问责范围定义不全面（大多是职能履行问责，道德问责和政治问责极少涉及），问责程序不完善等问题。

2.问责制度不完善的社会影响

由于问责制产生的基础是地方性政策执行者在工作中履职缺失而出台的临时规则，所以它带有一些法律的补偿性和救济性。但是它较之法律制度对于社会约束力还有很多不足之处，其社会影响如下：

（1）构成问责的条件不统一。由于现在问责制度没有统一的范围，导致了各地在是否构成责任缺失标准上有分歧。比如认定“作风问题”上，各地对于发生“婚外恋”是否需要责任追究的看法不同，即使在被追责的同类案例中，对于问责结果的处理意见也不相同。

（2）责任担当划分不均。在问责追究的过程中，主要责任人和连带责任人难为得到准确的需要承担责任的界线划分。这是由于我国的体制改革和行政系统改革还在完善的过程中。失责情况的产生究竟属于行政性失误还是责任人履行义务缺失难以得到像法律上一般严禁的界定。这就造成了问责过程中主次连带责任比例无法精确划分的问题。

（3追责诉求者不确定。责任的初始赋予人是人民，所以从法理上讲，人民应该是追责的诉求者。但实际操作中，问责的主体往往是上级部门，并不是人民代表大会或是由公民直接问责。

（4）问责涉及问题层面单一。现有的问责多集中在滥用职权和一些造成重大财产和生命损失的失职情况。对于不能充分履行职能的情况缺少监督和成熟的考核办法。

（5）问责力度不及法律。现有问责过程中，对于调查情况时遇到的阻力，地方性的保护等等困难缺乏相称的执行力度。这也是问责制度和法律上民事或刑事调查制度最大的差别。

3. 依法完善问责制的几点设想

历史上的官员贪赃枉法是属于法律管辖范畴的，然而，行政人员对于本职责任未能履行到位或不具备履行能力的考察范围是否要划分到法律监管层面还需要一个实践验证的过程。本文仅对于现阶段问责工作如何利用法制弥补自身缺陷提出以下几点设想：

（1）通过立法，确定问责诉求者主体。我国政府除外的第三方问责法律主体还没有建立起来。我国政府的主体是代表人民行使权力，那么，作为监督者的第三方问责发起人也应该是由代表人民的团体来担当。我们根据政府层级权限的不同通过立法设立不同的问责监督发起人，并明确其合法权力和法律地位。

（2）通过立法，明确被追责客体的具体责任划分。针对被问责时连带责任承担比例划分不均的问题，应当通过立法，把责任人所应履行的职能内容尽可能从法律的角度进行定义和划分。通过出台对行政从业者的法律职能描述避免在问责处理时主次不分的情况发生。

（3）量级化问责行为触发事件。通过立法，对于失职所造成的直接或间接公众利益损害水平进行分级和量化的工作。对于触发此类损害事件的失责者要根据法律规定的具体标准区别对待，可划分为轻度问责，中度问责和重大问责级别加以执行。

（4）区分行政失责和业务失责。在法律界定失责内容的同时，还应当更加细化其责任缺失的具体性质。应当通过法律划分出其在责任履行中由于业务失责所需要承担的法律责任；剥离出其行政水平不高，政策执行失误的部分。法律追责实现其法律风险上的对等补偿。行政追责实现政体地位、政治权利上的对等补偿。

（5）赋予问责机制相称的法律权利。通过立法建立与问责程序相称的法律权利，让问责程序以执法模式开展进行。主要做法可以从模仿检察院设置各级问责机关；建立问责法定诉求者制度、行政当事人回避制度、被问责任人申诉辩护制度等等法定程序。同时，加强现有的人民代表大会监督制度的法律体现性，制定法定程序来落实和发挥宪法中关于民主监督的权利。

问责制度的依法改革并不是简单的把追责程序法律化，它需要从传统的行政习惯影响中脱离出来，变成独立的法律体系来进行操作。

4.结束语

法律和行政是国家机器正常运转的主要保障制度和手段。在社会结构发展到了一定阶段，法律和行政所交集的领域将会更加广泛和深化。行政问责的依法重构设想虽然带有一定的主观性，但是，作为一种理论上可行的措施还是值得我们去认真思考和大胆尝试的东西。

参考文献

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