深化要素市场化配置改革以“拆除藩篱”推动要素自由流动

郭冠男

本文从分析要素市场化配置改革与建设现代化经济体系的关系入手，认为要素市场化配置是现代化经济体系的基本特征；要素市场化配置是市场发挥资源配置决定性作用的重要基石；要素市场化配置是影响实体经济发展质量和活力的显著因素和制度短板。在分析了我国金融、土地、劳动力资源市场化配置滞后主要表现的基础上，分析提出我国要素市场化改革滞后的根本原因包括经济运行的利益藩篱难以根除，政府退出要素资源配置的主观动力不足；改革累积的惯性依然存在，政府退出要素资源配置的客观能力不足；基本国情对一些重要要素的市场化程度形成硬性制约等。最后分别就我国金融、土地、劳动力资源市场化配置改革提出政策建议。

一、要素市场化配置改革是建设现代化经济体系的重要制度保障

（一）要素市场化配置是现代化经济体系的基本特征

党的十九大报告指出，建设现代化经济体系，必须“把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势”。而供给体系的形成源于各种生产要素的组合、配置和使用，提高供给体系质量必须从供给源头即形成供给的生产要素层面深化改革。生产要素的市场化程度，是市场在配置经济资源中发挥决定性作用的核心，决定了供给的市场化程度，也决定了供给质量与供给效率。因此，从供给源头深化改革，发挥市场配置资源和形成供给的决定性作用，是提高供给质量的关键环节和根本路径，也是现代化经济体系的基本特征。

（二）要素市场化配置是市场发挥资源配置决定性作用的重要基石

要素市场化配置的重要性，是完善社会主义市场经济体制的关键，这是由完善市场经济体制面临的严峻形势决定的。市场经济是通过市场机制配置资源的经济形式，市场机制对资源配置的作用首先要求有完整的市场体系，从而使得供求、竞争、价格等市场行为发生互动关系并调节资源的充分流动。可以说，市场在资源配置中起决定性作用，必然就要求形成要素的市场化配置机制，这也是社会主义市场经济体制的重要内容和本质要求。

（三）要素市场化配置是影响实体经济发展质量和活力的显著因素和制度短板

当前我国要素市场化配置面临严峻的形势。我国在实行40年的改革开放后，形成了较为健全的商品市场（我国社会消费品零售总额、农副产品收购总额和生产资料销售总额中，市场调节的比重达到98%以上）很长一段时间以后，要素市场发展仍然严重滞后。突出表现在，一是普遍存在的二元结构双轨运行现象。实质上，不仅仅是二元双轨，而是多元多轨。一方面，有公开的、透明的、可调控的市场；另一方面还有一个不公开、不透明因而也不可调控的市场。二是价格扭曲。突出的是要素价格形成机制不健全，政府定价范围仍然过多过宽，定价规则不透明，政府不当干预存在。三是市场壁垒。比如，资本市场上，交易所和银行间债券市场的参与主体、交易品种和托管清算均未实现统一，等等。要素市场化配置改革滞后，已经成为影响我国实体经济发展质量和活力的短板。

二、我国要素市场化程度仍然滞后

（一）政府对主要金融要素配置的直接干预仍然过多，政府行为挤出效应明显

1、国家长期对金融行业的准入保持严格管制，金融市场开放性不够

不同市场主体往往难以获得同等的金融市场准入条件，特别是我国长期以来在金融领域对民间资本进入设置了诸多限制，甚至在某些金融领域，外资企业能够进入，而国内民营资本却被挡在门外，在进入金融行业时往往遭遇“弹簧门”“玻璃门”。

2、金融市场主体存在结构型缺陷，市场竞争不充分

在我国现行银行结构中，全国性大银行较多，区域性中小银行偏少，特别是为小型微型企业和农户服务的金融机构严重短缺，导致了金融市场竞争不充分，银行资本利润率远远高于社会平均资金利润率。因此，在中小企业和涉农贷款业务上大银行不屑于竞争，同时区域性中小銀行严重缺乏又导致中小银行市场竞争不充分，综合导致了长期困扰我国经济发展的中小企业融资成本高和贷款难的问题。

3、金融市场价格长期受管制，资本市场行政管制色彩明显

长期以来，我国政府对金融业实行严格的价格管制，导致金融市场无法形成有效的价格机制。另外，我国资本市场也仍然存在明显的行政管制色彩，如交易所和银行间债券市场的参与主体、交易品种和托管清算均未实现统一、股票的发行和上市交易受到严格繁琐的行政审批限制等。

（二）土地市场化程度整体较低，土地供给和利用效率均偏低

1、土地市场化程度难以大幅度提高

一是城市土地市场化面临发展困境。由于我国地方政府对土地财政的依赖程度呈波动上升趋势，土地财政的弊病短期内仍难以消除。二是农村土地在土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的红线下，农村土地市场化进程要服从农业生产与粮食安全、农民与农村稳定的诉求，步子不可能迈得太大。

2、土地供给结构不尽合理

当前工矿仓储用地和基础设施用地占比过高，商服用地和住宅用地比例较低，2017年基础设施用地和工矿仓储用地分别占土地总供应面积的61%和20%。与此同时，工矿仓储用地常以协议出让或挂牌出让，基础设施用地常用无偿划拨方式出让，政府在其中经常发挥直接行政干预的作用，划拨土地面积占土地供应总量的比例近几年还在不断升高，直接拉低了城市土地整体市场化水平。

3、土地市场化区域差异较大

由于土地的不可移动性，具有天然的垄断性，决定了其在空间上的配置无法像劳动力、资金等要素一样实现充分的自由流动。从全国三大区域看，东部地区城市土地市场化程度最高，中部次之，西部则明显落后。从地级市的视角看，经济发展越落后的地区，政府对于土地市场的干预程度越高，越倾向于采用低价、定向的方式出让土地。

（三）劳动力市场配置受制于较多隐形制约，市场化程度仍不充分

1、劳动力要素的市场化配置高度受制于其他制度安排

体制内市场上，微观放权的改革使企业劳动效率提高，冗员现象显性化，并且在国企所依托的这个劳动力市场上，职工工资并不是由劳动的边际生产力决定的，而是由制度决定的。体制外市场上，农村转移剩余劳动力的收入是由市场决定的，大量农村剩余劳动力的进入和非国有企业用工量的不断增加，促进了体制内劳动力市场的改革。体制内外两个市场的矛盾迫切需要建立一个由市场发挥作用的统一的劳动力市场。

2、劳动力市场分割问题突出

一是城乡分割。一方面造成农村转移劳动力难以融入城市，子女教育、养老保险、住房等问题凸显；另一方面，在农村也带来了转移劳动力留守儿童的养育问题、留守老人的赡养问题。二是地区分割。如有的地区实行外来劳动力暂住证制度，当地政府可以向办理了“暂住证”的外来劳动力提供“市民待遇”，但是外来劳动力的工作、生活、子女教育等方面仍然受到限制。三是行业分割。有的垄断行业的劳动力与行业之外的劳动力交流不畅，形成“二元市场”，从而使得垄断行业高于其他行业的生产率只有垄断行业内部人可以获益。

3、劳动力市场的价格严重扭曲

一是收入分配差距过大。2017年，主要发达国家的基尼系数一般在0.24—0.36，而我国2014年基尼系数达到0.467，明显超过国际公认的合理收入分配差距0.4的警戒线，表明我国收入分配差距仍然过大。二是工资决定机制存在问题。劳动力市场的制度性分割造成了劳动力要素难以充分流动，从而使劳动力价格无法真实反映要素供求关系和人力资本水平，降低了劳动力资源的配置效率。

三、要素市场化改革滞后的根本原因分析

（一）经济运行的利益藩篱难以根除，政府退出要素资源配置的主观动力不足

从政府的角度来看，有太多的理由使政府从主观上继续成为要素资源的配置主体，最为深刻的也是在实际中发挥决定性作用的原因是，政府以及依附于政府的既得利益集团，不愿意放弃凭借行政垄断权力获取巨大的潜在收益，尤其是这种潜在收益已经成为政府以及既得利益集团赖以生存的经济基础。

（二）改革累积的惯性依然存在，政府退出要素资源配置的客观能力不足

以土地市场为例进行分析，政府要干的事多，而来自税收渠道的收入少，迫使城市政府寻求一切可能增加收入。在这种背景下，土地批租就成为城市政府实现收益最大化的重要来源。而且当这种获取巨大收益的渠道一旦制度化、衍变为城市政府的“第二财政”时，政府已经很难从土地财政轻易转换为其他财政收入渠道，主动进行土地市场化改革的客观能力受到极大限制。

（三）基本国情对一些重要要素的市场化程度形成硬性制约

追求要素市场化配置的同时，必须要考虑到我国的基本国情。以至关重要的土地要素来说，照搬西方“私有化”+“市场化”+“规模化”的做法，不仅不符合我國基本国情，而且具有巨大的危害性和煽动性。因为，即便在我国的实际城镇化率（非常住人口城镇化率）达到70%时，即我国快速城镇化阶段基本结束，我国仍将有4、5亿农民。即使目前的18亿亩耕地红线仍然保持，留在农村的农民每人仅有4亩左右耕地，显然如此少的土地资源既无法满足这些农民的生活生产需要，也无法通过出让土地获得足够的城市生活费用，甚至相差甚远。而一旦允许土地私有化和自由买卖，一方面，经营农业本来就无利可图的小农会在地方权利与资本结盟的强势介入下大批失去土地，土地兼并将迅速出现。国外如印度的贫民窟便是由此而来。另一方面，丧失了在农村生存的根基之后，农民又无法在城市完全立足（已经进入非常缓慢的城镇化阶段），最终结果是城市贫民窟化与农村社会冲突的同步加剧，由于4—5亿庞大的农民群体，大规模社会动荡将不可避免，其激烈程度将远比其他发展中国家严重。这也是我国农村土地为什么必须坚持土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条红线的根本原因。在这种背景下，农村土地市场化进程就必须要服从农业生产与粮食安全、农民与农村稳定的诉求，小步慢走。完全自由的农村土地市场不符合我国的基本国情，而且这种限制还将在很长一段时期内继续。

四、改革思路、改革任务和改革路径

（一）金融资源市场化配置改革

1、允许具备条件的民间资本依法发起设立中小银行等金融机构，促进不同市场主体的自由平等竞争，构建更具包容性的金融服务业

允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，既是完善金融市场组织体系、提升资源配置效率、更好地服务实体经济的关键举措，也是扩大民间投资市场准入范围、激发民间资本活力的重要方面。由于目前我国在法律法规建设、金融机构监管体制上还存在许多不足之处，大面积开放民资金融机构仍存在较大风险，金融机构的民营化路径应遵循循序渐进的原则，把握好民间资本设立金融机构所应具备的条件细则。

2、以显著提高直接融资比重为目标，以满足经济转型升级和服务城镇化建设为重点，有针对性地完善金融市场体系

大幅度提高债券在融资结构中的比重，实现场内外市场、银行间及交易所市场的互联互通，建立统一的债券监管体系。深化股票发行制度市场化改革，重点从发行环节实质审核转向信息披露。明确地方政府债务主体，提高地方融资活动透明度，启动市政收益债发行，综合运用资产证券化、引入保险和养老金等机构投资者拓宽地方政府融资渠道。

3、完善市场利率体系和利率传导机制，倒逼国内金融机构转型升级，三年内基本完成利率市场化进程

着力健全市场利率定价自律机制，提高金融机构自主定价能力。做好贷款基础利率报价工作，为信贷产品定价提供参考。推动大额可转让存单的利率市场化，取消贷款利率下浮限制，扩大市场化定价的金融产品规模，形成完整的市场化基准收益率曲线。

4、尽快基本实现人民币资本项目可兑换，在局部市场成为国际储备货币，完善以市场供求为基础、参考一揽子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度