城管执法简易程序处罚常见问题

■ 濮加友

简易处罚程序又称当场处罚程序。由于城管执法对象的特殊性和简易处罚程序简便、快捷的特点，城管执法人员经常运用简易处罚程序，查处违法行为，为城市管理发挥了很大的作用。但是，由于法律规定不够完备、实务操作不够规范，因此，城管执法简易程序处罚案件也存在一些问题，需要相关部门加以研究，认真应对。

一、关于警告

警告，作为《行政处罚法》规定的罚种之一，是所有罚种最轻的一种。由于对当事人的影响非即时、刚性、硬式的，几乎没有什么直接的影响。城管执法人员认为，警告所起的作用十分有限。其实，作为一种无形的、潜在的、长期性的东西，它起到的是后发、柔性、软式的作用，可以避免冲突、消除对抗。城管执法人员应该给予足够的重视。 特别是，现在全国各地城管部门普遍推行信用惩戒制度，城管执法人员可以结合信用惩戒制度用好警告。比如，警告一次计扣若干分，警告数次以后，累计扣分，相应给予一般、较重、严重的信用惩戒，进行约谈，作为检查或者抽查的重点，禁止申办某些活动，限定范围的公示或者书面告知，向社会公布，不享受低保、不作为扶贫对象、列入黑名单……等等，这样就能对当事人起到足够的威慑作用。

二、关于执法证件的公示

实践中，少数城管执法人员不重视执法证件的公示（俗称“亮证”），在法院的判决中就有这样的案例，城管执法人员以为当事人比较熟悉，在适用简易程序进行处罚时，没有亮证，当事人对处罚决定不服，提起诉讼。法院认为，城管执法程序违法，判决城管部门败诉。因为《行政处罚法》第三条第二款规定，不遵守法定程序的，行政处罚无效。因此，城管执法人员进行当场处罚时，必须亮证。

那么，城管执法人员何时出示执法证件呢？根据《行政处罚法》第三十四条之规定：执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件。问题是如何理解“执法人员当场作出行政处罚决定的”这句话？有的认为在执法人员作出处罚决定之后；有的认为在执法人员作出处罚决定时（即“双同时”，一边作出行政处罚决定书，一边出示执法证件的一种行政行为）。

《行政处罚法》第三十七条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。由此推断，执法人员出示证件的时间应该是在调查或进行检查时。 由于简易程序中，执法人员当场作出行政处罚决定的行为，必定要经过调查或者检查。所以，城管执法人员适用简易程序当场作出处罚决定，宜在一开始执法时就亮证。

三、关于执法人员人数

现行的《行政处罚法》关于简易程序的法条中没有规定执法人员的人数。不知是刻意的回避，还是无意的疏忽。目前，行政执法人员适用简易程序进行处罚，除了公安部门明确规定交警可以一人执法，其他部门、地方的《行政处罚法》不作规定，明确规定为两人执法。城管执法人员适用简易程序进行处罚时宜为两人执法。理由有三：一是虽然《行政处罚法》没有规定简易程序执法人员的人数，但是，“不能自查自罚”是基本的法理，而且《行政处罚法》第三十七条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人。简易程序难免涉及到调查、检查。二是很多部门、地方（比如环境保护行政处罚办法、旅游行政处罚办法、上海市城市管理行政执法条例等）都明确规定适用简易程序进行处罚须两执法。三是法院的主流观点、绝大多数判决支持适用简易程序进行处罚须两人执法，不认可一人执法。

四、关于个体工商户的法律地位

由于《行政处罚法》没有界定个体工商户属于公民还是其他组织，导致执法实践中存在混乱。一线城管执法人员有的把个体工商户作为公民处理，有的作为其他组织对待。这直接关系到简易处罚程序的适用，把个体工商户作为公民处理，罚款金额最高50元；把个体工商户作为其他组织对待，罚款金额最高1000元。原国家工商总局对云南省工商局《关于对个体工商户适用简易程序当场实施行政处罚定性有关问题的请示》答复：“对个体工商户当场实施行政处罚，应当依照《中华人民共和国民法通则》第二章第四节的规定，按公民对待。”而《民法通则》将个体工商户列入“公民（自然人）”一章，也不属于民事诉讼法中其他组织的范围，在诉讼中以营业执照上登记的业主为当事人。综上，对个体工商户适用简易程序进行行政处罚时，应遵守50元以下的金额限制，超过50元则适用一般程序。

五、关于暴力抗法

不少管理对象认为，简易程序处罚就是“罚点钱”。对简易程序处罚不理解、不配合，对执法人员不尊重，其极端表现形式就是当街辱骂、暴力抗法。另一方面，少数城管执法人员对简易程序处罚不重视，简单化处理，导致矛盾激化，甚至出现暴力抗法。要想在简易程序处罚中避免或杜绝暴力抗法事件的发生，做到以下几点：

确保准备充分。城管队员在执法之前应当认真做好准备工作，对辖区内管理对象的基本情况调查摸底。执法时保证执法证件、执法文书齐全，通讯设备畅通，执法记录仪每人一个，而且打开能正常使用，其他取证工具完好。对于“钉子户”，要制定应急预案，和警方事先沟通，危急时刻能迅速获得警方的支援。可以集中小队或者分队的城管执法力量。必要时穿戴防护装备。

确保取证有力。城管队员在劝导纠违阶段，应当注意采集保存证据。既要注重对违法行为、违法事实进行取证，又要对城管队员说服教育，对管理对象的内容及过程记录保存。在完整取证的前提下，城管队员要保证取证的质量，抓住违法行为的关键环节，选取合适的角度和参照物。

确保程序正确。城管执法队员应当保证出示了执法证件、履行了告知义务、证据保存完好、执法文书有当事人签名等。执法程序的正确规范有利于对违法行为的查处，也使警方查处暴力抗法时有理有据、顺利进行。

注重宣传教育。城管队员在执法过程中，要注意做好沟通工作，了解其文化程度、家庭状况、生活习性和性格等，努力和管理对象建立较好的关系。对于文化程度较高的，以说理为主，力争说服；对于文化程度较低的，注重劝说、教育和安抚，向其宣传法律规定，争取让他们明白执法工作对事不对人，主动接受处罚。

理智应对，强化防范。城管队员要讲究执法技巧，尽量化解矛盾，缓解对立情绪，防患于未然。在执法过程中，要保持冷静，沉着应对，控制自身情绪，避免极端行为。要对管理对象保持警惕，不能被表面现象蒙蔽。执法过程中要密切关注现场情况变化，对管理对象的情绪反应要敏感。树立防侵害意识，加强自身防范。发现管理对象有暴力抗法倾向时，要缩小其活动半径，降低其寻找“帮手”的几率，对可能产生威胁的工具、器械进行必要的隔离或直接暂扣，最大程度减少城管队员受到人身伤害的几率。一旦发生暴力抗法现象，城管队员之间要分工明确，相互配合，避免混乱局势扩大，切忌与管理对象发生正面冲突。学会自我保护，在保护自身前提下，尽可能控制局面，以退为进，等待增援。必要时“中止执法”，由简易程序转为一般程序，防止矛盾激化。

探索非接触性执法。非接触性执法，是指执法人员利用信息技术手段对当事人的违法事实进行收集和记录，形成特定的影像证据资料，依法对当事人给予处罚的执法方式。非接触性执法最大的特点是，执法人员利用信息技术手段对违法事实进行取证，从而最大程度减少和当事人的接触，从根本上消除暴力抗法。各地要创造条件，积极探索非接触性执法。

城管执法机构应当梳理总结应对之策，细化科目，制定合法、合理、实用的规范和操作指南，纳入规范化建设，切实加强实务培训和针对性演练。