中国特色政党监督的体系结构及其内在逻辑

肖存良

（复旦大学，上海 200433）

俗话说，“自己脖子后的灰自己很难看到”，这意味着自己监督自己十分困难。西方认为中国共产党不能够进行有效的自我监督。十八大以来，中国共产党是如何进行有效党内监督的呢？中国共产党是如何破解长期执政条件下实现有效的自我监督这一历史性课题的呢？①本书编写组：《党的十九大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2017年，第468页。过往对中国共产党党内监督的研究主要是从党内民主、依法执政、民主集中制、党务公开和党内监督制度建设等方面展开，②著作主要有《党内监督机制研究》 （张建明，北京：光明日报出版社，2008年）、《党内监督概念》（谢志高，北京：中国方正出版社， 1993年）等；论文主要有《加强党内监督制度的思考》（蔡志强，《中国领导科学》2017年第1期）等。这些研究过于分散，没有建构起具有中国特色的政党监督体系结构，也没有对十八大以来中国共产党党内监督鲜活经验进行总结。本文借助于新世纪以来国内学者对于中国共产党领导与执政的区分理论，总结十八大以来中国共产党党内监督的基本经验，力图构建中国特色政党监督的体系结构，提出中国共产党的党内监督实际上是领导党监督执政党，意欲以此解释十八大以来中国共产党党内监督巨大成就的原因，从而开辟中国政党监督研究的新视角。

一、两种政党监督模式及其问题意识

现代政治是政党政治，现代政党是现代社会的产物，现代社会是分化的、多元化的社会，多元化的社会必然会产生多个政党代表社会多元利益，从而形成了现代社会中的多党。现代社会多党之间的相互监察和督促，就形成了政党监督。政党监督是政党为了实现特定目标、对其他政党或政党内部进行的监察、督促、管理或保障活动。政党监督既包括政党之间的相互监督，或称为异体监督、党际监督，又包括政党内部的监督，或称为同体监督、党内监督。西方与中国由于不同的政治结构和政治生活，形成了两种不同的政党监督模式。

在西方的政党政治中，无论执政党还是在野党，其首要目标都是通过赢得竞争性选举而执掌国家政权，各政党为了在选举中获胜，在竞争过程中必然会采取各种手段和措施，揭别人之短而扬自己之长，通过互相揭露对方短处乃至丑闻的方式而进行严厉的政治监督，这在欧美等西方国家选举过程中已经司空见惯。①［澳］约翰•基恩：《生死民主》（上），安雯译，北京：中央编译出版社，2016年，第284页。即使竞争性选举结束，某一政党获胜并执政之后，在野党也会在议会中通过种种方式对执政党进行严格的监督，一旦执政党被挑出毛病，在野党就随时准备取而代之执掌政权。其典型就是英国的“影子内阁”②［英］戴维•米勒、韦农•波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2002年，第749页。，在英国的政党政治中，下院最大的反对党领袖和下院中有影响的反对党议员，会在已有内阁之外再组建一个内阁，专职对已有内阁进行监督，一旦议会启动对执政党的不信任程序，执政党倒台，“影子内阁”就取而代之，成为执政内阁。

与强大的党际监督相比，西方政党的党内监督则异常薄弱。如美国民主、共和两党之间的党际监督火药味十足，新世纪以来愈演愈烈，③赵忆宁：《探访美国政党政治——美国两党精英访谈录》，北京：中国人民大学出版社，2014年。而党内监督则基本缺位，甚至可以说几乎没有监督。“即使党内发生腐败问题，一般也谈不上什么监督。只有当党内官员腐败问题被新闻媒体曝光，影响到该政党的形象特别是竞选时，党内监督才会发挥作用”④张建明：《党内监督机制研究》，北京：光明日报出版社，2008年，第9-10页。，因而“这类政党的党内监督与其说是党内监督，还不如说是因为党外监督的压力特别是竞选压力转化为党内监督更为准确”⑤张建明：《党内监督机制研究》，北京：光明日报出版社，2008年，第10页。。欧洲的社会民主党、工党、保守党和基督教民主党等政党党内监督较美国强大，⑥张建明：《党内监督机制研究》，北京：光明日报出版社，2008年，第30-35页。但与激烈的党际监督相比，依然是小巫见大巫。张建明在总结西方政党监督特征时即指出，“西方政党的优势在政党外部的监督，特别是政党与政党之间的监督，但党内监督则显得相当薄弱”。①张建明：《党内监督机制研究》，北京：光明日报出版社，2008年，第8页。总之，西方政党监督模式是以党际监督为主，党内监督为辅；党际监督发达，党内监督普遍不发达，在美国等国家甚至形同虚设。

我国在现代化所导致的社会分化过程中间也产生了多党，并形成了两波政党产生的高潮，②第一波是辛亥革命之后的1912—1914年形成的高潮，当时产生的政党约有300多个。第二波是在抗日战争结束之后的1945—1946年形成的高潮，当时产生的政党约有10多个。但是在革命洪流淘汰筛选之后剩下来的是九个政党，即中国共产党和八个民主党派。因而中国的政党监督也包括两个层面：一个层面是中国共产党与各民主党派之间的党际监督，以民主党派监督中国共产党为主③政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室：《人民政协重要文献选编》（下），北京：中央文献出版社、中国文史出版社，2009年，第766页。；另一个层面是中国共产党和各民主党派的党内监督，以中国共产党的党内监督为主。

在我国的党际监督中，民主党派“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助”④《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第225页。“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正”⑤同上书，第273页。。所以，“毛主席说，要唱对台戏，唱对台戏比单干好”⑥同上书，第270页。。民主党派对中国共产党的监督促使中国共产党民主决策、科学决策，民主执政、科学执政，在执政过程中少犯错误，乃至不犯错误。

但是在我国的政治结构和政治生活中，既不存在西方那样的竞争性选举市场和议会，中国共产党与各民主党派之间也不是竞争执掌政权的竞争关系，而是合作关系——各民主党派自觉接受中国共产党领导，参加国家政权，形成了共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政的政治格局。在这种政治格局及其由此形成的政治生态中，民主党派虽然代表自身阶层和社会群体而对中国共产党进行民主监督，但这种监督是合作性监督而不是竞争性监督，更不是以夺取政权为目标的那种咄咄逼人的监督，不可能像西方政党监督那样剑拔弩张、那样高度发达，参政党也不可能在政党监督中唱主角。

中国共产党作为长期执政的无产阶级政党，作为工人阶级先锋队和中华民族先锋队，保持自身的长期执政能力、先进性和纯洁性则是时时刻刻需要注意的问题，这些问题的解决主要不是依靠参政党民主监督，而是依靠执政党自我监督。中国共产党在治国理政的过程中，一直是把党内监督排在第一位。邓小平指出：“第一，是党的监督。”①《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第270页。习近平总书记明确指出：“党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的。”②《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第187页。王岐山同志也指出：“在党和国家各项监督制度中，党内监督是第一位的，党内监督失灵，其他监督必然失效。”③本书编写组：《党的十九大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2017年，第19页。我国显然是党内监督重于党际监督，同体监督重于异体监督。综上所述，在中国与西方不同的政治结构与政治生活中，形成了两种正好相反的政党监督模式：西方以党际监督为主，党内监督为辅；我国则以党内监督为主，党际监督为辅。

西方学者从西方政党异体监督为主的视角出发，必然认为政党自身不能切实有效地监督自身，因而中国共产党也不能有效地监督自身，由此得出中国共产党反腐败不力、中国全面腐败的结论。④吕增奎：《执政的转型：海外学者论中国共产党的建设》，北京：中央编译出版社，2011年，第9页。但是十八大以来，中国共产党在自身监督和反腐败领域却取得了历史性成就，截止到十九大召开之时，“440多名省军级以上党员干部及其他中管干部、8900多名厅局级干部、6.3万多名县处级干部严重违纪违法受到惩处。反腐败力度史无前例、成效世界瞩目”⑤本书编写组：《党的十九大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2017年，第18页。“不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”⑥习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日），北京：人民出版社，2017年，第8页。。反腐败的巨大成就是中国共产党全面从严治党、大力加强党内监督的结果。

二、中国特色政党监督的体系结构

在把中国共产党的领导与执政区分之前，中国共产党在同体监督中只能既是监督主体，又是监督客体。“一切党的组织和党员既是监督者，又是被监督者，既是主体，又是客体。他们在行使监督权的同时，也履行接受监督义务。”⑦谢志高：《党内监督概论》，北京：中国方正出版社，2004年，第9页。从而把中国共产党视为不可分割的“一”，西方学者也从这种视角来观察中国共产党，因而从形式逻辑出发指出中国共产党自己不能有效地监督自己，形成了中国共产党党内监督的“形式逻辑陷阱”。但是在现实政治生活中，中国共产党的各项职能包括监督职能是由不同部门、不同机构和不同人来承担的，不是简单的不可分割的“一”。在新世纪对中国共产党的研究则是“一分为二”，即指出中国共产党自局部执政到全面执政以来，实际上具有双重属性：一重属性是领导党的属性，另一重属性是执政党的属性。作为领导党，中国共产党是领导党和国家前进的核心力量。作为执政党，中国共产党是执掌国家政权的执政力量。二者一体两面，属于中国共产党发挥职能作用的两个不同维度。

“党的领导是专指中国共产党对中国人民在中国的政治经济社会事务方面的领导，是指在以自己提出、实际上体现着中国人民的共同利益的价值观念、路线、政策吸引党外人民群众、甚至其他党派及其成员的支持和追随的前提下，中国共产党在社会的政治、经济、文化等领域的事务中从事引导、组织、带领人民群众和其他追随者为实现党所提出的价值观念、路线、政策而共同奋斗的活动。”①张恒山：《中国共产党的领导与执政辨析》，《中国社会科学》2004年第1期，第5页。领导的本质是影响而不是强制，是权威而不是权力，更不具有法律效力。②张明军：《领导与执政：依法治国需要厘清的两个概念》，《政治学研究》2015年第5期，第10-12页。“坚持共产党的领导，最根本的、最主要的是靠党的思想政治领导的正确，靠党的路线、方针、政策的正确；是靠党和人民的密切联系，党的主张经过反复和群众商量，集中群众的意见，反映最大多数人的最大利益；是靠广大党员的带头和模范作用。”③彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，北京：中央文献出版社，1989年，第103页。

十九大修改之后的《中国共产党章程》对领导党的描述如下：“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。党必须集中精力领导经济建设，组织、协调各方面的力量，同心协力，围绕经济建设开展工作，促进经济社会全面发展。党必须实行民主的科学的决策，制定和执行正确的路线、方针、政策，做好党的组织工作和宣传教育工作，发挥全体党员的先锋模范作用。党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。党必须加强对工会、共产主义青年团、妇女联合会等群团组织的领导，使它们保持和增强政治性、先进性、群众性，充分发挥作用。党必须适应形势的发展和情况的变化，完善领导体制，改进领导方式，增强执政能力。共产党员必须同党外群众亲密合作，共同为建设中国特色社会主义而奋斗。”④《中国共产党章程》，http: //www.12371.cn/special/zggcdzc/ ，2018年1月4日。作为领导党，中国共产党要总揽全局，协调各方，经过调查研究之后制定正确的路线方针政策，确定经济与社会发展目标，然后团结、带领、督促各方去为实现自身所制定的宏伟蓝图而共同奋斗。

党的执政“就是中国共产党的代表在合法地进入和掌控国家权力机构的前提下， 以国家代表的名义行使国家权力、贯彻党的治国主张、处理全国的政治经济和社会事务、谋求和实现全国人民的利益的活动”⑤张恒山：《中国共产党的领导与执政辨析》，《中国社会科学》2004年第1期，第9页。。执政具有强制性，是一种权力而不是权威，可以用法律来规定某一政党的执政地位。⑥张明军：《领导与执政：依法治国需要厘清的两个概念》，《政治学研究》2015年第5期，第10-12页。作为执政党，中国共产党及其各级组织进入国家政权领域，担任行政职务，开展行政行为，进行治国理政。十九大修改之后的《中国共产党章程》 中对党的执政的描述表现为党要带领人民进行政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等各个方面的建设工作。

领导党与执政党虽然统一于中国共产党这一主体之中，但二者工作内容、工作方式方法和工作手段都不一样。领导党制定路线方针政策和社会发展目标，执政党实现路线方针政策和社会发展目标。领导党制定的路线方针政策体现在政治、经济、社会、文化和生态文明的各个方面之中，执政党就是要根据领导党的要求，具体开展政治、经济、文化、社会和生态文明建设。领导党是“指路者”和“督促者”，执政党就是“行路者”和“被督促者”。领导党是群众的“向导”，执政党负责带领群众在“向导”指引下前进。

基于领导党与执政党的上述区别，在执政尤其是长期执政的过程中，“执政党的地位，很容易使我们同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是增加了”①《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第214页。“执政党的地位，还很容易在共产党员身上滋长着一种骄傲自满的情绪”②同上书，第214页。“我们党长期执政，面对的严峻挑战是权力容易被侵蚀、党的干部脱离群众”③本书编写组：《党的十九大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2017年，第18-19页。。执政过程中产生的官僚主义、脱离群众和权力侵蚀既对中国共产党形成了“执政考验”，又削弱了中国共产党的领导能力，导致执政党背离领导党，形成了二者之间的张力。消解这种张力，在党内监督处于政党监督首位的条件之下，关键在于用党的领导监督党的执政，纠正执政党执政过程中存在的种种问题，使执政党与领导党保持高度一致，执政党跟着领导党走；其次是依靠民主党派即参政党对执政党的民主监督。

因而党内监督主要是领导党监督执政党，即领导党监察、督促执政党全面准确有效地贯彻执行领导党的路线方针政策，一旦执政党偏离领导党的意图，领导党即予以校正。在我国的政治生活中，党要管党主要是指领导党要管住执政党。“加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里”④习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日），北京：人民出版社，2017年，第67页。，主要是强调要加强对执政党执政用权的监督，领导党本身并没有权力，也不依靠权力进行领导，主要依靠影响力、吸引力和号召力等进行领导。相反，执政党则需要依靠权力施政，乃至实施强制性施政行为。领导党与执政党的二元一体使中国共产党既“一分为二”又“合二为一”，这就摆脱了中国政党监督所谓的“形式逻辑陷阱”。

参政党的民主监督是在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。参政党一方面接受领导党的领导，另一方面对执政党进行民主监督。参政党监督执政党主要是依据领导党的路线方针政策，而不是自身另立标准对执政党进行监督。如果执政党背离了领导党的路线方针政策，参政党即提出批评和意见建议，但不像领导党那样直接通过监督校正执政党的行为。参政党由于代表特定的功能团体和社会群体，能从自身视角出发提出一些领导党可能没有注意到的问题，进行一些领导党可能没有注意到的监督，因而是对领导党监督执政党的一种重要补充。

从领导党的角度出发，领导党的领导地位主要基于以下四个方面：一是其先锋队的组织性质和全心全意为人民服务的政党宗旨，中国共产党是没有私利的政党。二是其形成了具体的领导制度和长期形成的领导权。三是中国共产党具有强大的自我纠错、自我革新能力。在党的历史上，当中国共产党在某一时期犯了领导错误之后，自身又能够经过巨大努力进行纠正，如中国革命时期纠正党内各种“左倾”或右倾错误，“文化大革命”结束之后拨乱反正等。四是本文所指出的中国共产党具有强大的自我监督能力。实践证明，中国共产党的性质宗旨、领导制度的确立、强大的自我革新能力和自我监督能力使得中国共产党作为领导党总能制定出正确的路线方针政策，十九大报告指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日），北京：人民出版社，2017年，第20页。这种领导主要是作为领导党的领导，即“把方向、谋大局、定政策、促改革”，总揽全局，协调各方。

综上所述，我国政党监督不再是形式逻辑意义上的自身监督自身，而是蕴含有丰富的内容——在中国共产党这一主体之中包含了两个层面：领导党和执政党；两个监督主体：领导党和参政党；两个监督客体：执政党和参政党；四种监督形式：领导党监督执政党，参政党监督执政党，领导党监督参政党和执政党监督参政党。同时领导党领导执政党和参政党。由此，形成了中国政党监督的多元结构。西方政党监督以异体监督为主，主要是多个在野党从外部监督执政党，属于外部多元主义（参见图1）。中国政党监督则以同体监督为主，主要是领导党从内部监督执政党，属于内部多元主义（参见图2）。

从政党监督的实际成效来看，西方的外部多元主义在长达两三百年的时间内形成了政党监督的制度化、规范化和法律化②马利：《论西方国家政党监督的几个问题》，《中国青年政治学院学报》2011年第4期，第69-73页。，取得了良好的监督实效。中国的内部多元主义在制度化、规范化和程序化上尚有较大提升空间，但十八大以来也取得了许多实行西方民主制度的发展中国家难以望其项背的历史性成就。从西方外部多元主义的视角出发，就难以理解十八大以来中国共产党党内监督所取得的巨大成就。相反，从内部多元主义的视角出发，我们就找到了十八大以来党内监督成就的密钥。

图1 外部多元主义

图2 内部多元主义

三、推进内部多元主义：党的十八大以来的政治行动

中国政党监督的重心在党内监督，党内监督的重心在领导党，因而加强中国政党监督的核心与关键在于加强领导党建设，充分发挥领导党党内监督主体功能。反过来说，加强党内监督建设的重要任务也是为了解决领导党弱化的问题。《中国共产党党内监督条例》明确，党内监督的任务是“重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛、管党治党宽松软问题，保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当”①本书编写组：《〈中国共产党党内监督条例〉及相关法规》，北京：中国方正出版社，2016年，第2页。。

根据《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党巡视工作条例》等相关文件和十八大以来中国共产党党内监督实践，发挥领导党监督功能主要包括两个方面：一个方面是根据执政党与领导党一体两面的基本特点，从内部激活和加强执政党的领导党功能，使各级党委既成为强大的执政主体，又成为强大的领导主体，由此加强对执政党的党内监督。另一个方面是在执政党之外建立一些代表领导党且平行于执政党的组织机构，从外部监督执政党，通过外部制度建设把执政党权力关进制度的笼子里。

从执政党内部激活和加强领导党职能主要体现在《中国共产党党内监督条例》第九条之中，该条指出“党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督”①本书编写组：《〈中国共产党党内监督条例〉及相关法规》，北京：中国方正出版社，2016年，第3页。，各级党委（党组）全面领导党内监督工作，负主体责任，纪委负监督责任。党委（党组）主体责任是政治责任、分内责任和全面责任，而不是业务责任、额外责任和单项责任。②张正耀：《一位巡视组长的实践与感悟》，北京：中国方正出版社，2017年，第5-6页。党委（党组）主体责任也体现在《中国共产党章程》之中，党章要求各级党组织要“经常讨论和检查”“纪律检查工作”，整体推进反腐倡廉建设。发挥执政党的领导党功能要求各级党委（党组）既要领导和支持监督，又要接受监督，集二者于一体。

过去长期存在的问题就是重执政轻领导，重业务轻监督。习近平同志指出：“长期以来，党内存在的一个突出问题，就是不愿监督、不敢监督、抵制监督等现象不同程度存在，监督下级怕丢‘选票’，监督同级怕伤‘和气’，监督上级怕穿‘小鞋’。在不少地方和部门，党内监督被高高举起、轻轻放下，成了一句口号。党内监督缺位，必然导致党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力。”③《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第185页。不少党委（党组）不重视领导党内监督，“没有把这个看成是自己的责任，而是看成纪委的责任”④张正耀：《一位巡视组长的实践与感悟》，北京：中国方正出版社，2017年，第5-6页。。

十八大以来加强领导党建设的一个重要方面就是全面加强各级党委（党组）的领导责任和领导意识，落实党委（党组）监督主体责任。习近平同志指出：“党内监督是永葆党的肌体健康的生命之源，要不断增强向体内病灶开刀的自觉性，使积极开展监督、主动接受监督成为全党的自觉行动”⑤《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第185-186页。“党的各级领导干部一定要把责任扛在肩上，做到知责、尽责、负责，敢抓敢管，敢于监督”⑥同上书，第186页。。党委（党组）主体责任落实后，就能充分发挥各级党委（党组）的主体性和能动性，统筹安排地方各级党内监督工作，从而全面实现从内部加强领导党对执政党的监督。十八大以来党内监督取得巨大成就，加强各级党委（党组）的监督主体责任是一个重要方面。

发挥党委（党组）监督主体作用在激活和加强领导党建设的同时，也具有自身的局限性。主要是这种监督虽然依托执政党，加强了领导党，由领导党统筹监督执政党，但领导党和执政党依然处于各级党委（党组）这同一主体之中，一旦地方党委（党组）的主要领导干部腐败，就会既影响到执政党，也影响到领导党，领导党的内部监督功能就难以发挥出来。正如一位老纪检干部感叹道：“为什么有的地方长期不查处违纪案件，一查就是窝案、串案，拔出萝卜带出泥？就是因为主要领导在那儿捂盖子，结果一查就是一批。有的人认为查处违纪案件，影响政绩、影响当地声誉，不查别人不知道、又不得罪人，这种状况与落实主体责任是相悖的。”①张正耀：《一位巡视组长的实践与感悟》，北京：中国方正出版社，2017年，第6页。因而在内部激活领导党、加强领导党对执政党监督虽然推动了内部多元化，但内部多元化程度明显不足，还需要从外部来加强领导党，建立代表领导党的监督机构，从外部直接加强对执政党的监督，从而进一步推动内部多元化。

从外部建立代表领导党的机构平行监督执政党，是加强领导党建设的一个重要方面。列宁晚年在加强苏共建设的过程中，就主张把中央监察委员会和工农检察院合并。中央监察委员会由75—100人组成，全部从工人、农民中产生，享有中央委员的一切权利。②《列宁选集》 第4卷，北京：人民出版社，2012年，第780页。中央监察委员会是列宁设计的党内平行监督机构，作为平行于中央委员会和政治局的机构对其进行严厉的政治监督。它有权审查中央委员会与政治局会议的一切文件，“凡与政治局会议有关的文件，一律应在会议前24小时送交中央委员会和中央监察委员会的各委员，刻不容缓的事情除外，这类事情要通过特别程序通知中央委员会和中央监察委员会委员并加以解决”③同上书，第782页。。十八大以来，中国共产党在加强外部平行监督中的行动主要包括三个方面：一是强化纪委监督力度；二是强化已有的外部平行监督机构建设，主要是强化巡视制度；三是建立新的外部平行监督机构，主要是设立国家监察委员会。

纪委一直是党内监督的专责机关，负责监督执纪问责。各级纪委与同级党委的关系及其制度设计一直是党内监督的一个重要方面。改革开放以来，各级纪委一直实行双重领导体制④李辉：《当代中国反腐败制度研究》，上海：上海人民出版社，2013年，第93页。，在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作，“但是几十年的实践告诉我们，党内监督实际上是以横向同级领导为主，纵向上级领导为辅。各级纪委都是在同级党委领导下开展工作，主要是对同级党委负责。在这样的体制下，纪委很难有效地履行其监督同级党政组织和领导成员的职责”⑤张建明：《党内监督机制研究》，北京：光明日报出版社，2008年，第74页。。它还存在独立性不强、权威性不够、缺乏必要的监督权等问题。⑥同上书，第74页。

十八大以来，在原双重领导体制基础上了建立了一种新双重领导体制，主要是由传统同级党委领导为主转变为上级纪委领导为主，强化了上级纪委对下级纪委的领导，“执纪审查工作以上级纪委领导为主，线索处置和执纪审查情况在向同级党委报告的同时向上级纪委报告，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”①本书编写组：《〈中国共产党党内监督条例〉及相关法规》，北京：中国方正出版社，2016年，第8页。“纪委发现同级党委主要领导干部的问题，可以直接向上级纪委报告；下级纪委至少每半年向上级纪委报告1次工作，每年向上级纪委进行述职”②同上书，第8页。。新双重领导体制使纪委在对同级党委的监督中独立性更强、权威性更高，更敢于监督，也更有能力监督。但还不完全是党外平行监督，还有必要从新双重领导体制逐渐过渡到彻底的平行监督模式，③张建明：《党内监督机制研究》，北京：光明日报出版社，2008年，第76页。进一步从外部强化纪委代表领导党对执政党的监督，推动党内监督的内部多元化。

“巡视是党内监督的战略性制度安排”④《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第170页。“重点检查被巡视党组织是否维护党章权威、贯彻从严治党方针、执行党的路线方针政策和决议，是否存在党的领导弱化、主体责任缺失、从严治党不力等问题，督促其担负起管党治党责任”⑤同上书，第170页。。巡视制度是巡视机构代表领导党从外部对执政党进行监督的重要制度。巡视制度在十八大之前就已存在，但是真正发挥巡视制度从外部监督执政党的强大威力是十八大之后。十八大到十九大期间，“中央巡视工作领导小组召开115次会议，组织开展12轮巡视，共巡视277个党组织，完成对省区市、中央和国家机关、中管企事业单位和金融机构、中管高校等的巡视，在党的历史上首次实现一届任期内巡视全覆盖；对16个省区市开展‘回头看’，对4个中央单位进行‘机动式’巡视。中央纪委审查的案件中，超过60%的线索来自巡视。巡视的力度和效果不断增强，利剑作用彰显”⑥《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》，2017年10月29日，http: //news.xinhuanet.com/politics/2017-10/29/c_1121873020.htm，2018年1月4日。。巡视是代表领导党从外部平行监督执政党的一把利剑，也是推动内部多元化的一项重要制度。

十八大以来领导党对执政党平行监督的一项重要制度创新就是设立了国家监察委员会。国家监察委员会是中国共产党统一领导、对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖、权威高效的国家反腐败机构，“目的是加强党对反腐败工作的统一领导，整合分散的反腐败力量”⑦同上。，形成党和国家反腐败的合力。中国共产党先是在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点，改革试点工作成效显著：一是扩大了监察范围，“改革后，北京市监察对象达到99.7万人，较改革前增加78.7万人；山西省监察对象达到131.5万人，较改革前增加53万人；浙江省监察对象达到70.1万人，较改革前增加31.8万人”⑧《积极探索实践 形成宝贵经验 国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》，2017年11月5日，http: //www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm， 2018年1月4日。。二是健全了反腐败领导体制，“从组织形式、职能定位、决策程序上将党对反腐败工作的统一领导具体化，决策指挥、资源力量、措施手段更加集中统一，党领导的反腐败工作体系更加科学完备”①《积极探索实践 形成宝贵经验 国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》，2017年11月5日，http: //www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm， 2018年1月4日。。三是构建了集中统一、权威高效的监察体系，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。②同上。改革试点成功之后，十九大报告提出，要“将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律监察机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”③习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日），北京：人民出版社，2017，第68页。。十九大之后，全国各地根据十九大精神建立了国家监察委员会。国家监察委员会对执政党行使公权力进行全面的党外平行监督，是推进内部多元化的一项重要制度创新。

从领导党与执政党二元一体的角度来看，强化纪委监督力度、强化巡视制度、创建国家监察委员会都不是强化执政党，而是强化领导党，通过这些机构代表领导党对执政党进行全面监督。至此，我们找到了十八大以来中国共产党党内监督取得巨大成就的原因，就是中国共产党从激活执政党的领导党功能、加强外部平行监督机构建设等方面全面加强了领导党建设，领导党监督执政党，领导党推动党内监督，形成了全面从严治党的政党格局。

四、结论

十八大以来，中国共产党在党内监督领域全面加强了领导党建设，以领导党监督执政党，以党内监督带动政党监督，再加上民主党派对中国共产党的民主监督，形成了具有中国特色的政党监督体系结构。新时代推进全面从严治党，强化党内监督，需要进一步加强领导党建设，推进内部多元主义。既要强化执政党的领导党功能，又要进一步建立健全代表领导党从外部平行监督执政党的组织机构，国家监察委员会只是其中之一，还需要进一步建立健全类似机构，代表领导党从外部对执政党的执政用权进行全方位平行监督，真正把权力关进制度的笼子里。西方政党监督的外部多元主义已经实现了制度化、规范化和法制化，中国政党监督的内部多元主义建设则方兴未艾。十八大以来的实践只是迈出了第一步，在新时代尚有巨大的拓展空间。