大气污染防治审计研究综述

侯晓靖 马丽

【摘 要】 鉴于空气污染的日益严重，大气污染的预防和控制已成为社会关注的焦点，大气污染防治审计也成为我国环境审计新的着力点。通过对国内外大气污染防治审计的研究成果进行全面、系统的综述发现：国外大气污染防治审计的研究集中在审计的内容、程序、技术方法等方面，并且实践研究比较多;国内文献偏重于理论研究，主要集中在大气污染防治审计存在的问题、内容、绩效审计评价等方面;但总体研究还相当薄弱，尚未形成系统的理论体系和具体的实施指南。为了促进相关研究的继续深入，文章根据现有研究存在的问题提出了未来的研究方向。

【关键词】 大气污染防治审计; 雾霾治理审计; 研究综述

【中图分类号】 F239  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）03-0032-04

一、大气污染防治审计产生的背景

近些年，随着生活水平的提升，健康问题越来越受到重视。但大气污染日益严重，已经直接污染了人们的生活环境，危害到人们的身体健康，因此，大气污染防治已经引起人们广泛的关注。美国历史上的“洛杉矶光化学烟雾事件”和“多诺拉烟雾事件”都是由于过度排放烟雾造成的大气污染事件。1952年，举世瞩目的伦敦烟雾事件中，大约4 000人死于呼吸系统疾病，10万人致病。事发后，英国政府决定治理空气污染。我国自2013年以来多地连续出现大范围雾霾天气，尤其2016年的空气质量问题更为严重。环境保护部发布的《2016年中国环境状况公报》显示，全国338个地级以上城市中环境空气质量超标的占75.15%（254个），达标（参与评价的污染物浓度均达标）城市仅占24.85%（84个）。为治理大气污染、改善空气质量，2013年国务院发布《大气污染防治行动计划》。随着财政收入的增加，大量、多层次的财政资金投入到大气污染防治中，2017年中央财政在大气污染防治方面安排的专项资金就达到160亿元，足见中央政府对大气污染防治工作的重视程度。

由于大气污染防治涉及主体较多，既有地方政府又有排污单位，使得大气污染防治过程十分复杂。为保证大气污染防治工作的有效进行，社会公众、市场以及政府都应该参与其中，并且政府治理占据主导地位。社会公众参与反映在一些环境事件的公众参与机制中，但是，为了保证公众能够真正地参与其中，需要大量真实的大气环境信息，而我国的大气环境信息尚未被充分披露。此外，我国公众缺乏参与的能力和权力，公众参与成为形式。因此，为了解决大气污染的困境，就需要与大气污染治理主体对等的权力机构对其治理行为进行监督，加之经济和责任的监督是审计机关的基本职能之一，所以，大气污染防治需要依靠审计部门进行资源环境审计，以期监督各大气污染防治工作主体在履行相关责任时对政策的执行情况以及取得的效益情况。大气污染防治审计就成为大气污染防治工作的重要组成部分，成为审计领域新的着力点。

二、国外大气污染防治审计研究内容及主要结论

国外开展大气污染防治审计方面的研究比较早。受工业发展的影响，1956年英国颁布了《清洁空气法案》，并且英国审计署于2009年发布了《改善空气质量—政策发展》的审计报告。美国审计署（GAO）早在1979年就对空气质量予以关注，而后几乎每年就大气沉降物、大气污染防治、气候变化等问题开展审计工作，采用访谈法、审查文件法、问卷调查法、计算机系统应用法等多种方法，定期发布审计报告。学者的研究主要集中在两方面：

（一）实践研究方面

Cole和Rousseau[ 1 ]分析了大气污染防治审计在建筑行业的作用，概述了与环境评估有关的材料生产和使用的关键问题，介绍了四个类似热阻的商业建筑组件的能源和空气污染审计实例。Chukwu et al.[ 2 ]指出，在发展中国家，通常没有进行环境影响评估就引进了工业企业，因此他们认为应对食品加工业进行审计以确定其对环境气候和空气质量的影响，并可以用调查研究法进行审计;他们强调了环境审计的必要性以及作为项目管理工具的重要性，最后得出的结论是，食品加工行业确实对其环境产生了积极和消极影响，并建议减轻对环境的负面影响。Pooliyadde[ 3 ]阐述了建筑材料的碳排放审计结果。Ballantyne et al.[ 4 ]就土地和海洋的利用对碳排放的影响进行审计评估。Lyer和Rao[ 5 ]对ICT行业进行了360度碳审计，用于审计的工具是Bow-Tie Diagram，一种风险评估工具。他们通过对ICT行业日益增加的碳足迹进行威胁—后果测绘，确定了五个威胁和三个后果，并且使用文献调查法，确定了25个遏制ICT行业碳足迹的障碍，其中有17个在威胁方面，其余8个在后果方面。Gruijter et al.[ 6 ]提出了一种基于数据值的农田土壤碳审计新方法，澳大利亚农场的一项申请表明，使用所提出的方法可以有效审計农场和地区间的土壤碳变化。Gauld[ 7 ]开展了对景区区域委员会全面能源和碳审计的工作，从而确定了温室气体排放总量，并确定了适当的战略以达到减排目标。

（二）理论研究方面

Rhodes et al.[ 8 ]提到美国环境监测系统实验室开发的绩效审计程序能够对整个国家的空气污染进行独立评估;除此之外，该计划还为各参与机构提供了有价值的反馈信息，以提高其测量系统的准确性。Lovell[ 9 ]研究了碳排放审计的框架和审计步骤，认为要实现减排目标，克服企业层面的减排壁垒，需要开发环境审计技术，制定务实和全面的碳审计框架。Shilenje et al.[ 10 ]认为空气污染监管是一个重要的研究领域，随着国家发展和社会经济规模的扩大，空气污染物排放量将增加，污染水平将上升并引发健康问题，因此，最重要的是进行临时和持续的监测，以确定空气污染物水平，并呼吁限制建立高耗能行业，优先使用清洁能源并制定空气质量监管政策及指南。Chene[ 11 ]认为审计有助于实行碳减排计划，REDD（减少森林砍伐和森林退化造成的温室气体排放）等碳减排方案存在重大的腐败风险，国家政府需要建立有效的审计体系来主持REDD计划以确保健全的财务管理和有效执行财务监管。Mckinnon[ 12 ]对碳排放审计程序进行了探讨。