中部省份电子政务文本计量分析—以政策工具为视角

孙卓林，何云飞

(安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230039)

电子政务是政府政务流程再造的关键组成部分，是政府提高公共行政效率和实现公共价值的重要载体[1]。“互联网+”行动计划的提出，为电子政务的发展提供了良好的宏观政策环境。而电子政务的发展，还需要具体的政策工具进行引导与调节。在促进电子政务发展的进程中，我国各级政府特别是国务院与省级政府制定了一系列的相关政策。这些政策运用了不同的政策工具，在电子政务发展中发挥了不同的作用。本文以政策工具为研究视角，运用文本计量的方法，对安徽省、河南省、江西省、湖南省、湖北省、山西省等中部六省2010—2016年省级层面的188份电子政务政策进行深入分析，重点研究这些省份的电子政务对政策工具的运用以及这些政策工具的特点和政策工具组合的科学合理性，为新时期电子政务的政策制定提供方向性的指引与参考。

1 中部省份电子政务的政策分析方法与样本选择

1) 分析方法。本文采用的是政策工具的内容分析法。特点是将非定量化的文献资料转化为定量化的数据，并依据这些数据对文献内容做出定量化分析以及进行基于事实的判断和推理。首先，在理解政策工具类别含义的基础上，对政策文本中的内容进行编码以此来定义分析单；其次，根据政策工具理论设计分析维度体系，将符合维度条件的政策编号纳入二维或多维的坐标中进行频数统计；最后，在政策文本内容量化的基础上，对中部六省电子政务的政策工具选择和组合进行研究分析，找出存在的问题并提出优化改善的政策建议。

2) 样本选择及文本编码。本文中所收集到的政策文本皆来源于中部六省的人民政府网。为了保证各省数据的对称性，本文截取时间为2010—2016年。在这时间段中，各省的政策文本的内容都比较齐全。同时由于中部省份对于电子政务的专项政策规定较少，为了满足文本分析过程中样本数量的要求，本文根据电子政务的定义(电子政务是指政府及其他公共管理主体运用信息通讯技术及其他先进技术，对自身的组织结构和业务流程进行优化重组[2])，同时结合如何更好地提供公共服务，鼓励公民参与和促进治理[3]，将电子政务进行了拆解，分为电子与政务，选取涉及将电子与政务相结合的相关政策。在发文单位上，主要是各省人民政府和各省人民政府办公厅。具体情况如表1所示。

表1 政策文本分析单元编码表

2 中部省份电子政务政策文本的统计分析

通过对188份政策文本整理与编码，为定量化统计提供了数据基础。为了剖析这些数据之间的联系和数据所折射出的政策问题，本文从三个方面对数据进行统计描述：政策文本类型、政策年出台数量分布、政策工具二维归类。

1) 政策文本类型。政策文本类型主要有地方法规条例、工作方案规划、通知通报、意见办法等(表2)，其中通知、方案、意见占总数的70.2%，而这些政策主要涉及的是政府政务从线下向线上改造。不同的政策文本类型表达了行文单位对政策对象的不同目的。为了清楚地了解中部各省政府对电子政务发展的态度，本文对文本类型的写作目的进行了整理(见表3)。通过对通知、意见、方案等写作目的的解读，结合发文方向和文本的强制性这两个角度，发现了两个问题。第一个是在电子政务的发展上，上级政府对下级政府的管理是集权性的，基层政府在权力上缺乏自主性，在动力上缺乏主动性，因为公文绝大多数都是下行文，上行文很少，并且都是具有强制性和指导性的文书。第二个是电子政务在各部门之间的发展是各自为政的，缺乏必要交流与整合，这是因为各部门之间在电子政务问题上并没有文书往来。

表2 中部六省电子政务政策文本类型统计情况

表3 政策文本写作目的

2) 政策年出台数量分布。通过对中部六省历年电子政务政策出台数量的统计，可以明确了解中部省份电子政务发展的历程以及政府对该领域的重视程度。本研究中选取政策的时间是2010—2016年。因为在2010年中部各省门户网站全部建立和运营，政府的各项政策也相应在网站上发布。由表4可以看出2015年以后各省关于电子政务的政策数量急剧增长，结合相关的背景知识可知，2015年李克强总理在十二届人民代表大会第三次会议上提出“互联网+”行动计划，将大数据、云计算等一些新概念进入到国务院的政策文件中，中部各省为了响应中央号召，纷纷制订了“互联网+”政务的实施方案和建议。这说明电子政务的政策制定需要相应的技术概念和中央宏观政策的支持。同时从整个趋势上，各省对电子政务的重视程度是趋于上升和稳定的，但各省的政策持续程度略有不同。利用标准差计算公式式中：数值x1，x2，x3，…，xN为每年政策发布数量；μ为其平均值。由表4，计算得出：σ1=4.820 590 756；σ2=3.207 134 903；σ3=4.017 817 46；σ4=1.603 567 451；σ5=3.154 739 443；σ6=2.340 126 167，其中σ1，σ2，σ3，σ4，σ5，σ6分别表示安徽省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、山西省的标准差。因此就政策的持续性而言，σ4<σ6<σ5<σ2<σ3<σ1。可见，在支持电子政务发展上，湖南的波动最小，安徽的波动最大。

3) 政策工具二维归类。在对中部六省2010—2016年电子政务的政策工具的二维分析中，本文选取政策工具类型和政策主题两大维度。政策工具是实现政策目标的手段[4]。不同的研究者对政策工具的类型有不同的见解。加拿大学者霍莱特和拉梅什将政策工具分为强制性工具、自愿性工具、混合性工具。麦克唐纳和艾莫尔在上述分类的基础上，根据强制性、鼓励、能力建设、系统变化四个标准对政策工具进行了进一步的分类，即命令性工具、激励性工具、能力建设性工具、系统变革性工具、劝告性工具五类[5]。命令性工具是政府运用公权力指示受众进行某些活动，不执行将受到惩罚。激励性工具是政府通过物质或精神上的奖励来引导受众进行某些活动。能力建设性工具是通过间接的方式来促进受众进行某些活动，比如环境优化等。系统变革性工具是彻底改变权利以及进行某些活动的方式，从一个新的角度来促进目的的实现。劝告性工具是以说教或者提供建议的方式来引导目标全体从事某些活动。本研究结合电子政务政策具体情况采用麦克唐纳和艾莫尔的政策工具分类方式。政策工具类型只是二维分析中的一个维度，另一个维度是政策领域。《2016联合国电子政务调查报告—电子政务促进可持续发展》中指出，电子政务发展指数(EGDI)是由电信基础设施指数(TII)、人力资本指数(HCI)、在线服务指数(OSI)三个最重要方面的标准化分数的加权平均数得到，而电子参与指数(EPI)是由电子政务调查辅助指标得到。电子政务发展指数是总指数。根据上述指数，郑佳荣、王强、李青元将电子政务分为四个领域即环境建设领域、基础设施建设领域、在线服务和电子参与领域、人力资本建设领域[6]。其中环境建设领域包含政治环境、市场环境、管理环境；基础设施建设领域包含硬件建设、软件建设；在线服务与电子参与领域按照服务对象的不同分为政务办公、政务服务；人力资本建设领域分为领导人员建设和技术人员建设。将上述两个维度组合起来，就形成如表5所示的二维分析框架。将已编码的政策工具对照类型与领域划到相应的空间位置中，并进行频数统计，得到表5。将表5的数据用饼状图的形式表示出来，得到图1。

表4 中部六省电子政务历年政策数量

由图1可知，在2 0 1 0—2016年中部六省在电子政务领域中所使用的政策工具最多的是命令性工具(56%)，其次是劝告性工具(21%)、能力建设性工具(14%)、激励性工具(8%)、系统变革性工具(1%)。而各个政策工具在应用领域中也有区别，命令性工具应用较多的领域是在线服务和电子参与领域(34%)和基础设施建设(30%)；在劝告性工具应用最多的领域是在线服务与电子参与(37%)和环境建设(33%)；能力建设性工具应用最多的领域基础设施建设(34%)和人力资本建设(31%)；激励性工具应用最多的领域是基础设施建设(43%)和在线服务和电子参与领域；系统变革性工具都积聚在环境建设领域(100%)。而对于电子政务各领域而言，命令性工具都是占主导的。

表5 中部六省电子政务政策工具二维分布

图1 政策工具使用百分比示意图

3 研究结论

1)电子政务正处于发展机遇期。从中部六省历年电子政务政策出台的分布来看，2015年是政策出台的高产年，政策数量的增加反映出政府对电子政务发展的关注程度，而关注程度决定了政府对电子政务的推动力度，为电子政务的发展提供了很好的政治基础。而从政策具体领域来看，在政策环境领域中出现了7次系统变革性工具，主要是各省对于“互联网+”行动计划和云计算、大数据等新发展模式的探索，比如《安徽省人民政府关于促进云计算创新发展 培育信息产业新业态的实施意见》《河南省人民政府办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的实施意见》《江西省人民政府印发关于加快推进“互联网+”行动实施方案的通知》，新发展模式为电子政务奠定了基本发展框架，将进一步刺激政府对电子政务的需求，推动电子政务的发展。在基础设施建设方面，各省近几年纷纷出台关于宽带提速降费、三网融合、平台建设的意见并且66%以上使用的是命令与激励性工具，比如《山西省人民政府办公厅关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的实施意见》《湖南省人民政府关于加快推进三网融合试点工作的意见》，强有力地推动了电子政务在技术方面问题的解决。为了防止电子政务服务与办公平台闲置，各省对政务与办公平台的结合，都做出了具体的意见、通知，比如《湖北省人民政府办公厅关于印发2015年全省政务公开政务服务工作要点的通知》《山西省人民政府办公厅关于加强政府网站信息内容建设的实施意见》。政府的支持与电子政务各领域的全面发展为中部省份电子政务营造了良好的发展机遇期。

2) 政策工具的应用存在结构性失衡问题。在188份政策文件中，命令性工具使用频次为301次，占总频次56%，是劝告性工具的2.6倍，是能力建设性工具的3.9倍，是激励性工具的6.7倍，是系统变革性工具的43倍。理想的政策制定应考虑到政策工具的有机结合，在功能上互补，以形成政策合力，发挥预期的政策效果[7]。在中部省份电子政务各领域中命令性工具占主导地位，虽然可以高效地执行上级政府的任务，但是如果缺乏激励性工具和能力建设性工具的辅助，很有可能导致政策执行走样，“僵尸官网”就是电子政务政策工具结构失衡诱发的。因为在上级要求建立官网的指令下，下级政府不得不服从，但下级政府由于缺少激励性工具以及能力建设性工具对主动性的推动，导致消极执行，同时由于对电子政务的考核并不健全，因此很多切实可行的措施并没有得到真正的执行。

3) 忽视电子政务专业人才的建设(外行指导内行)。通过对电子政务中人力资本领域进行分析可以看出，涉及电子政务人力资本建设的政策较少，占政策总数的14.9%。这反映出电子政务人才建设还没有引起足够的重视。从工具类型上看，主要是命令性工具和能力建设性工具，对激励性工具应用很少，这不利于提高公务人员自发运用电子政务的积极性。同时从人力资本领域的分领域涉及的工具来看，在领导人员队伍建设中84.2%使用命令性工具，2.6%使用激励性工具、5.3%使用能力建设性工具、7.9%使用劝告性工具，这可能导致电子政务事业的领导人员对电子政务的业务并不熟悉。在一般工作人员建设中命令性工具占41.9%、能力建设性工具占51.2%、劝告性工具占6.9%，能力建设性工具已成为主导，有利于高素质的电子政务工作人员队伍的形成。将两个分领域综合考虑，未来可能会出现外行指导内行的现象发生。

4 对策建议

1) 抓住机遇，快速发展。过去中部省份电子政务发展的瓶颈是资金、技术和人才[8]。但随着中部省份对资金、技术、人才的投入，中部省份电子政务已进入发展的黄金期。在这期间，必须以大数据、云计算为基础，深化政府服务网站的建设，提高资源共享的程度。在具体实施步骤上应该从三方面入手。第一，主动利用云计算、云储存等技术实现电子政务数据共享。鼓励各个部门进行数据共享和信息资源综合运用，打破数据壁垒。以试点的方式整合联系性较强的数据资源，逐渐奠定政务数据共享的基础。第二，主动运用“互联网+行动计划”将政务数据与社会对接，推进数据信息的纵向开发。只有将便民利民的数据资源推向社会，才能实现数据信息的效用最大化。同时，以社会对政务数据的需求，来倒逼政府完善电子政务的建设。第三，积极拓展电子政务应用的范围。在新技术和新环境下，要以简政放权、降低行政成本为契机，促进行政审批事项由线下走向线上。在思考什么样的事项可以进行线上改造时要结合效益和技术条件，避免在没有技术的支持下使电子政务成为一句口号和在缺乏效益的情况下使电子政务成为一种负担。在上述策略的指导下，促进电子政务的发展，缩小与东部地区的差距，实现弯道超越。

2) 注重对政策工具的综合运用。政策工具的综合运用可以更好地实现政策目标。由于中部省份电子政务的政策工具的使用存在结构失衡问题，即命令性工具、劝告性工具应用多，激励性工具、能力建设性工具、系统变革性工具应用少。因此在未来的政策工具中要适当减少命令性工具与劝告性工具的应用，提高激励性工具、能力建设性工具、系统变革性工具的使用频率，尤其是激励性工具，因为电子政务建设是一个生态系统，命令性工具的过度运用会抑制其他参与者的能动性，只有在激励性工具和能力建设性工具的辅助下，才能激发目标群体参与、运用和建设电子政务的积极性，这样才能从内、外力两个层面来促进电子政务政策目标的实现，保证政策执行不走样。具体而言，将数据资源的访问量纳入到绩效考核中，同时将其作为等级补贴发放标准。数据资源的访问量是数据资源价值的体现，如果以电子政务是否具有某些要素来考察其应用程度，一方面可能会导致大批的“僵尸网站”的出现，另一方面，限制了政务信息应用的渠道。在当今时代背景下，信息媒介日新月异，政府运用电子政务平台只是手段而不是目的，最终目的是使政府资源更好地服务群众，因此，去除中间环节直接将信息资源的访问量作为考核标准，更有利于提高各级政府的积极性和自主性。同时将访问量与补贴挂钩，将更有利于电子政务资金的优化配置，使电子政务与实际情况相结合，避免资金的浪费。

3) 加强对电子政务人才的培养。从政策工具应用领域的使用比例来看，中部省份电子政务的政策导向是忽视电子政务的人才培养，特别是领导人员的培养。这就造成电子政务的发展缺乏规划性，具有明显短期效应特点。同时，随着网络安全形势的紧张，加强电子政务人才的培养已刻不容缓。首先，运用激励性工具(如专业补贴)引导IT专业人才进入电子政务队伍和鼓励公务人员学习电子政务知识，从外部引进和内部培养两个方面来解决人才缺口问题。其次，建立政府CIO(首席信息官)制度，以职务晋升来提高电子政务人才的认知层次，使电子政务发展具有规划性与系统性。目前，在我国已经具有建立政府首席信息官制度的良好基础，在政府信息化和电子政务管理领域，已经具有首席信息官制度的雏形；在我国的行政管理体制结构中、在人事人才管理制度体系中，具有建立首席信息官制度的构架模式和发展空间；我国企业界已经开始实行首席信息官制度，在我国电子政务领域也已经聚集了一支具有良好素质的管理者队伍。再次，实行电子政务外包模式，将社会人才力量整合到体制中。对于这种模式的运用，需要进行数据保密性和安全性评估，对保密性有特殊要求的，不适合采用该模式。最后，完善公务员培训和考核机制，将信息化办公能力纳入培训和考核指标中。通过这些措施，来实现电子政务人才队伍的专业化、规范化、科学化。