部门预算三年滚动项目库建设浅议

2019-03-05张建宇

合作经济与科技 2019年5期

关键词：部门预算

张建宇

[提要] 本文分析部門预算编制改革过程中，建立三年滚动项目库中存在的问题，并提出几点建议。

关键词：部门预算;预算单位;项目库

中图分类号：F812.3 文献标识码：A

收录日期：2018年12月27日

一、前言

近几年，抚顺市本级部门预算编制精细化、科学化水平不断提高，但在项目预算编制中还存在一些问题，特别是项目库建设处于刚起步阶段，而项目库建设的水平高低却是衡量整个部门预算编制水平的重要标准。根据新《预算法》以及中央、省的相关要求必须编制三年滚动部门预算，现有项目库难以满足编制三年滚动部门预算的要求，项目库的建设提上日程。

二、市本级部门预算项目库现状及存在的问题

目前，市本级部门预算项目库按照中央、省的相关要求编制三年项目库。每年9月份，财政部门发出下一年（暨三年中期规划）部门预算编制通知后，各预算单位根据需要编制出下一年（暨三年中期规划）的项目支出预算，上报财政部门。财政部门汇总形成项目库，经过几个月的审核，将不合格的项目淘汰，形成下一年（暨三年中期规划）的部门预算草案，经市人代会审核通过。问题在于项目库中的后两年项目预算并没有实现滚动运行，等一年后再次编制下一年（暨三年中期规划）部门预算时，项目并不是从上一年编好的项目库中滚动下来，而是另起炉灶重新编制一年（暨三年中期规划）的项目支出预算。

这种三年滚动项目库并不是真正意义上的三年滚动项目库，虽然同时编制了三年的项目预算，但真正有用的是第一年的项目预算，后两年的项目预算因没有滚动运行，并没有起到应有的作用。实际上还是一种短期部门预算编制方法，存在明显的缺点，难以满足中期（三年）部门预算编制的要求。

（一）项目预算决策行为短期化。抚顺市实行的“三年项目库”虽然要求预算单位同时编制三年的项目预算，但只对第一年的项目预算进行严格审核，对后两年的项目预算不做太多要求，只对项目预算总额进行控制，来年预算单位可以全部推倒重编。这使得预算单位在编制项目预算时只顾眼前，不作长远考虑。只重视编制当年项目预算，后两年项目预算随便对付一下即可，反正来年可以重新编制。这容易导致预算单位决策行为短期化，出现寅吃卯粮、项目预算可持续性发展不足等弊病。

（二）项目预算年度之间可比性差。某一个项目预算的编制是否合理、依据是否充分，有时只要通过简单的多年历史数据对比，就可以轻易的发现问题。但由于每年的项目库中只有当年的项目预算数据，各年份的项目库是相对独立的，难以进行多年历史数据对比，有些问题容易被掩盖，不易监督。

（三）项目预算与政策联结机制存在不足。项目预算与政策的联结机制的不足使得大量的财政资金被配置到一些经费类和政绩类项目中，如行政管理费、三公经费、楼堂建设和政绩工程等项目，而市政府政策和战略所指向的项目却无法获得与之相适应的财政资金，项目预算有效性控制不力。

（四）项目预算审核时间不充分。在编制项目预算时，从预算单位编制项目预算到财政部门审核完成只有不到两个月的时间，在这么短的时间内完成预算单位的项目预算编制、财政部门的项目预算审核、第三方单位的项目预算可行性评审等大量工作，是一个很难完成的工作，造成的后果必然是项目预算审核工作的缩水，走过场。

（五）项目预算与项目绩效预算两张皮。当前，财政部门要求市本级预算单位在编制项目预算时同时编制绩效预算，以加强对项目进行绩效监督。但在实际编制时预算单位往往是只重视项目预算的编制，轻视项目绩效预算的编制。且由于各种客观原因项目绩效预算不能与项目预算同步完成，一般只有在项目预算基本审核完成后才开始编制绩效预算，这时即使项目在绩效方面存在问题，更换项目也会非常困难。财政部门审核时也将重点放在项目预算上，使项目绩效预算成为了摆设，失去了应有的绩效监督的作用。

（六）预算单位对编制三年滚动项目库普遍存在畏难情绪。编制三年滚动项目库与之前只编制当年项目预算比起来，无论是工作量还是工作难度都是成倍的增加，且项目预算编制不是预算单位财务人员独立就能编制完成的，要动员预算单位领导、各个业务部门、财务部门各个方面的力量共同合力才能编制好三年滚动项目预算。在工作量和工作难度大幅度增加的情况下，预算单位相关人员缺乏对未来的工作预测机制，对中长期的工作计划把握不准。普遍存在三年项目预算即使是编了，来年也要重新编制，费力不讨好的心理。

三、建设适合市情的三年滚动项目库几点建议

鉴于抚顺市“三年项目库”存在的诸多不足已经阻滞了部门预算编制的进一步发展，建立真正有效的三年滚动项目库已经成为抚顺市部门预算管理改革的重要任务。需要强调的是，三年滚动项目库的建立不能一味照搬，在吸取我国其他省市项目库建设的先进经验的基础上应结合本市的经济发展水平、行政能力等多方面因素建立具有本市特色的三年滚动项目库。

（一）建立长期存在的开放式三年滚动项目库。在财政部门设立一个长期存在并实时开放的三年滚动项目库，通过网络实现预算单位和财政部门共享。三年滚动项目库分成三个子库：一是各预算单位自己的多年（应不少于三年）滚动项目库，存放的是预算单位未来多年预期拟安排的项目;二是财政三年滚动项目库，存放的是预算单位上报到财政部门未来三年预期拟安排的项目;三是历史项目数据库，存放的是历年来已经纳入预算并已执行的项目。单位项目库实时开放，预算单位随时可以对项目库中的项目进行增减修改。编制部门预算时，预算单位从单位项目库中筛选项目上报到财政项目库，财政部门根据当年财力和相关政策对财政项目库中的项目进行筛选，形成未来三年的部门预算。只有列入项目库中的项目才能纳入部门预算，更换项目原则上只能更换列入项目库的项目。

（二）项目预算编制时间提前，使之适应项目库管理的需要。现行部门预算编制程序是“二下二上”，编制时间为每年9～12月。建立三年滚动项目库后，项目预算编制时间提前到每年3月份，部门预算草案经市人代会审核通过后开始。要求各预算单位按照单位职能、实际工作要求实事求是的规划未来三年的项目预算。9月根据财政部门下发编制下一年部门预算通知中的相关要求（“一下”），对单位项目库中的项目进行调整并按照项目的轻重缓急进行排序。“一上”时将单位项目库中的项目进行筛选上报给财政部门。项目预算编制时间延长了6个月，保证预算单位有足够长的时间来编制项目预算，保证项目预算的准确性，并减轻编制工作强度。

（三）制定适合三年滚动项目库管理的项目支出预算编制方法

1、完善项目分类标准，区分经常性项目和发展建设类项目。经常性项目是指每年都要安排的项目，主要都是一些经费类项目，如三公经费、会议费、培训费等;发展建设类项目一般是指一次性项目，如基本建设、科技发展等。区分两者的原因在于经常性项目大都是需要财政严格控制的项目，发展建设类项目则大都是鼓励发展的方向。两者审核方向相左，项目排序标准也不同，分成两类后便于三年滚动项目库的运行。

2、规范项目内容编制，保证项目的独立性。将项目预算内容进行规范，使项目具有独立性，保证淘汰一个项目不会影响到预算单位其他方面的运行。从近几年的项目支出预算编制分析来看，有些预算单位项目预算中经常捆绑其他不相关的内容，淘汰一个项目会影响到预算单位其他方面的运行，这样的项目不适合于三年滚动项目库管理，需要及时淘汰。

3、整合项目预算、绩效预算，解决项目预算和绩效预算两张皮问题。首先，要完善项目绩效指标体系的规范化、科学化。建立项目绩效指标库，由预算单位编制项目预算人员自己编写绩效指标改为从项目绩效指标库中进行自由选择，降低项目绩效预算的编制难度;其次，重新设计项目预算编制审核程序，使得项目绩效预算嵌入到预算单位和财政部门编制、审核项目预算各阶段中，将项目预算的详细内容和项目绩效预算内容有机地融合在一起，避免项目预算和绩效预算各编各的、各审各的问题。保证绩效预算落到实处，加强项目预算的绩效监督。

（四）加强对三年滚动项目库中项目的审核，保证入库项目的真实性、有效性。由于编制三年中期项目预算需要较高的专业水平，应建立科学、规范、透明的审核机制，在预算单位将项目纳入项目库前应由专业的相关部门对之进行审核，审核通过后方可列入项目库，并根据客观条件的变化，如物价波动，对已入库的项目随时进行调整，以保证项目库中项目的真实性、有效性，实现三年滚动项目库的动态管理。

（五）制定修改项目预算编制相关制度，保证三年滚动项目库的顺利运行。建立三年滚动项目库是部门预算编制改革的一个重要内容。项目预算的编制方法等诸多方面都发生了重大变化，预算单位原有的项目预算編制制度不再适用，财政部门要根据实际情况做好修订相关项目预算编制制度，为三年滚动项目库的建立打好基础。

（六）提高财政部门和预算单位人员思想认识，加强技术培训。一是加大对建立三年滚动项目库的宣传力度，提高各相关方面对三年滚动项目库的认识，树立三年滚动项目库概念;二是建立和完善预测模型和计算机技术。组织财政部门和预算单位技术更新，根据实际需要更新部门预算编制系统。使得建立三年滚动项目库拥有可靠的技术支持;三是加强项目预算编制审核相关人员的业务能力。这里不仅仅是指相关的财务人员，还包括预算单位各业务处室的相关人员。切实提高他们的专业技能和业务素质，在精通本专业的技能外熟练掌握部门预算编制的基本技术和方法，成为复合型人才，提高预测能力，保证三年滚动项目库中项目质量。