农村集体经济运行机制创新研究——基于云南盐津县绿色生态经济实践分析

云南省盐津县乡村现代化治理课题组

一、问题提出与文献梳理

党的十九大指出，要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。新时代孕育出壮大与发展集体经济战略的伟大使命。中国特色社会主义进入到了新时代，我国社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，我国社会发展已经从如何发展更快转化为如何发展更好，当前工作的重点是解决发展不平衡不充分的问题，集中表现为城市与农村发展不平衡，农村集体经济不充分。在我国工业化与城镇化战略发展中，农村集体经济发展受到了前所未有的挑战与冲击。探索农村集体经济运行机制创新的相关性问题，将有助于改变集体经济固化运营模式，赋予农村集体经济新特质，创新出多类型多层次的农村集体经济运行机制。从目前学术研究现状看，有关集体经济运行机制研究成果主要集中在集体经济理论史的研究，三大热点问题的研究，包括产权研究、村民自治研究与治理研究。

集体经济理论史的研究。学者们认为农村集体经济是上世纪五十年代初农业合作化运动下的产物，主要是指以农民自愿性联合为基础，以自然村为基本单位，将各自所有的土地、较大型农具、耕畜等生产资料投入集体所有为基本方式，通过集体组织对农村生产实施统一经营管理并采取按劳分配的经济形式。现代意义上的集体经济，徐勇认为，我国集体经济发展形成两种走势和实现形式: 一是为数不多的村庄仍然坚持集体统一经营，有的村迅速发展壮大，成为“明星村”；二是“不少村庄在分户经营基础上，通过土地股份合作等方式，实行统一经营，由此引起对集体经济和统一经营的不同认识”①徐勇.市场相接：集体经济有效实现形式的生发机制[J].东岳论丛，2015（03）:30-36。。改革开放后的集体经济是与市场经济相随的，它是中国经济发展史上从未出现的新事物，从其实质看，集体经济与国有经济、私营经济都是我国市场体系中微观经济组织体系，都是独立自主的市场主体与运行模式，因此，在新时代的市场经济背景下，探索与创新集体经济有效实现形式，将有着重要价值。“作为集体土地所有者的村集体经济组织，在一定程度上延续了我国乡村治理的传统，熟悉当地情况，理应成为实施乡村振兴的关键实施主体”①陈美秋.乡村振兴、集体经济组织与土地使用制度创新[J].南京农业大学学报（社会科学版），2018（ 02）:27-34。。

集体经济与产权关系的研究，此类观点提出重构产权制度是积极发展我国农村集体经济的关键。贺雪峰认为“我国设计的农村土地集体所有制，是符合集体经济发展国情的，具有内在优势”②贺雪峰.论农村土地集体所有制的优势[J].南京农业大学学报（社会科学版），2017（03）:1-8。。集体经济是人类的理想经营方式和组织方式，产权与利益是集体经济（组织）形成和有效实现的最重要前提条件和经济基础。谭秋成认为我国农村集体经济未来改革方向应改变传统的“按人承包”转为“按户承包”方向，“让农村农户获取持久性的土地承包与经营权，且允许进行承包经营权不受制约性地自由流转”③谭秋成.农村集体经济的特征、存在的问题及改革[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2018（05）:94-103。。

集体经济与村民自治关系的研究，这种观点认为农村集体经济发展中存在着集体经济组织功能定位不明晰，功能混淆，“需要明晰村民自治组织功能，重构集体经济组织与村民组织自治关系”④徐增阳，杨翠萍.合并抑或分离:村委会和村集体经济组织的关系[J].当代世界与社会主义，2010（03）:16-18。。也有学者区指出“村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，但无法根本解决村民与社会的关系，特别是市场与村民关系”⑤于建嵘.村委会不宜变成集体经济组织[J].当代社科视野，2008（09）:58-59。。项继权认为村民理事会是我国农村社会中的村民自治重要组织，农村集体经济及集体产权具有地域性、共享性和封闭性，也难以自由流动，因此，“村民理事会应把发展特色种植产业作为壮大集体经济和打造村庄发展品牌的作为重要内容”⑥项继权.村民理事会:性质及其限度[J].福建论坛（人文社会科学版），2017（09）:155-160。。

农村集体经济治理模式的研究。学者普遍认为不同治理模式会形塑集体经济的不同实现方式。从农村集体经济外向治理模式看，熊彩云认为“政府扶持是发展经济的外部推力”⑦熊彩云.政府扶持:集体经济有效实现形式的外部推力[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2015（01）:21-27。，从农村集体经济内生治理模式看，张明指出农民自愿是农村集体经济主体形成的基础，“合作机制农村集体经济有效发展的组织制度基础”⑧杨 嬛.合作机制:农村集体经济有效实现的组织制度基础[J].山东社会科学，2015（07）:155-160。。邓蓉认为重塑农村集体经济组织主体地位关键在于厘清与村两委、农民专业合作社等关系，提出要“创新集体经济治理管理机制，明确集体经济组织法律地位，构建起新型的法人治理结构”⑨邓蓉.农村土地制度改革进程中的集体经济组织主体地位重塑[J].农村经济，2017（03）:43-48。。从利益分配模式看，“村转居”及集体经济利益分配是一项复杂的系统工程，本着“政社分开”、“社经分离”及“公进私退”原则，不断完善和细化法规、政策⑩赵秋成.城市化进程中“村转居”社区集体经济利益分配问题[J].农村经济，2017（08）:27-32。。

从上述有关集体经济的研究进展看，随着国家“精准扶贫”、“乡村振兴战略”持续推进，当前国内学者有关集体经济发展研究成果日益拓展与丰富。另一方面，基于有关研究与文献检索看，目前较少学者从集体经济运行机制与效用等角度进行系统研究。实践出真知，云南盐津县以政府扶持为导向，以土地使用制度、组织运行管理机制创新为抓手发展壮大集体经济，激活出多重社会效应，取得了良好效果。本文通过对云南盐津县集体经济的典型案例分析，试图从产权、集体公司、村民理事会、制度创新等四个维度揭示出集体经济在资源型贫困县治理过程中发挥实际功用，以期为其它类型集体经济的治理提供可靠的借鉴。

二、产权明晰：集体经济运行的利益实现机制

盐津县在发展与壮大集体经济工程中，通过明晰产权，形成了与社会主义市场体制相适应的多元型集体经济。自2015年以来，盐津县实施了“一改”集体经济强村工程，“一改”即深化产权制度改革，确权确股确员，具体包括：（1）清资核产。盘清集体所有资源性、经营性和非经营性资产，协商评估、登记造册；（2）确认身份。通过村民大会或村民代表大会商议，确认集体经济组织成员身份，即股东。（3）还权赋能。将村集体经营性资产全部折股量化到人，赋予村民对集体资产股份占有、收益、抵押、信贷、继承等权力。

从产权单位与集体经济关联分析看，（1）产权单位结构性分析：产权包括占有权、所有权、处置权与经营权，产权实为权利组成的系统，权利系统可分为单一体产权单位与多元体产权单位。单一体产权单位治理系统相对简单、权责明确、规则统一，产权与治理绩效容易达成一致，多元体产权单位治理由于涉及复杂性利益主体，运行系统相对复杂，多需要协商式治理方式。盐津县将村级集体经济组织定位为有限责任公司，实施公司化经营，理顺村委会关系，获得市场主体地位，明确集体经济性质，开展生产经营活动，将村集体、农户和经营主体联合；（2）产权单位层级性分析：这主要用以说明权利在纵向组织层面的配置，包括不同层级单位的所有权、处置权与经营权，要求在对集体经济治理中要突出层级特质，对高层级的产权单位治理宜采取行政协同机制，低层级的产权单位治理宜采取柔性式的民主方式。盐津县将村级集体经济组织实行政权与经营权分离，明确集体经济性质，开展生产经营活动，统一注册，按照统一格式，对全县94 个村集体公司进行统一登记注册，还着力解决村集体公司在税收、贷款、产权办理、财政补贴等方面的政策扶持，制定相关扶持办法，畅通了村集体公司发展的渠道；（3）产权单位规模性分析：产权单位是依托着一定组织为载体形式的，组织规模会影响着产权配置与治理的整体效益，相比其他类型经济形式，以产权明晰为基础的集体经济以其优势市场机制，经济规模效应易于溢出。盐津县以村集体公司为主导，通过与合作社、龙头企业、产业大户等合作，为农户产业发展提供产前、产中和产后服务，全县以村集体公司为平台，结合“5+N”产业布局，通过土地流转、资源入股等方式，大力发展种植、养殖等“短平快”产业。群众通过土地租金、入股分红、务工报酬等方式直接增加收入，同时，村集体公司积极挖掘公益型、劳务型、经营型等各类岗位，为群众特别是有劳动能力的建档立卡贫困户提供就业保障，增加群众收入，为2018年整县脱贫奠定了坚实基础。如落雁乡龙塘村，采取“集体公司+专业合作社+农户”的模式，带领168 户农户种植“状元米”350 亩，村集体公司依托“状元米”实现销售收入53 万元，带动群众户均增收6000 余元，同时解决了50 个就业岗位，全年工资性总收入15 万余元。2017年，全县通过发展村集体经济，带动5300余户建档立卡贫困户1.9 万余人共同发展，创造各类就业岗位1900 余个。

三、社区股份合作制：集体经济运行的组织治理机制

社区股份合作制是合作制与公司制的结合体，它实施按劳分配与按股分红相融合的管理模式，它将集体资产折股量化到人，并在此基础上“通过重新确定农民对集体财产的个人占有权、利益分配权、民主决策权和民主管理权，实行企业财产所有权和经营权明确分开的企业法人财产制度和以企业所有权与经营权职能机构分离的企业经营管理制度”①王志刚.农村集体经济组织改革模式探析[J].江汉论坛，2014（12）:24-27。。在发展农村集体经济实践中，要立足农村发展实情选择合适的模式。从一般规律看，在政府扶持力度较大、农业产业化服务化程度较高和市场潜力较好的农村，可考虑实施合作制，宜采取“农民+合作社+公司”的经营模式，有利于积极鼓励农民通过农产品加工与流通，增强其创收致富的能力；在经济条件较好和市场体系较成熟的农村，宜采用公司制，因为这些区域有充足股东，融资能力较强，市场竞争确较完全，股东投资意愿和获利机会更大；在城镇化发展中，被列入城市建设框架范围内农村地区宜采用社区股份合作制，有利于实现集体经济的产权、经营权、管理权分离，产权隶属股东，经营权由合作社或公司承担，管理权主要由社区委员会承担。

盐津县集体经济主要选择了社区股份合作制模式，原因如下：（1）盐津县所辖乡镇中，除了庙坝镇、滩头乡、兴隆乡，其他盐井镇、普洱镇、豆沙镇、中和镇、柿子镇、落雁乡、牛寨乡距盐津县城都在20 公里左右，都在县域经济圈核心区域规划内，且这些农村在城镇化建设中，土地不断升值，农村集体经济资本积累急剧增加，充分发挥公司制治理的优势，为盐津县农村集体经济发展带来了机遇；（2）盐津县隶属云南省昭通市，是全国592 个国家级扶贫开发重点县之一，也是云南省85 个片区扶贫开发县之一，贫困面大，贫困程度深，农村集体经济发展基础薄弱，农民市场意识缺乏，市场竞争体系不完全，集体经济还极大依赖着政府扶持，这些因素导致实施任何单一的合作制或公司制都会遇到极大障碍，而采取合作制可充分激活丰富的农村闲散劳动力资源，促进盐津县农村市场的活力与创新能力。因此，盐津县农村集体经济的组织实践模式主要选择了社区股份合作制，这充分考虑了盐津县经济发展水平，立足了农村、农业、农民的客观现实，力争实现城市与乡村无缝隙发展。这种社区合作制体现在集体公司运营模式上，集体公司兼容了合作制与公司制的特质，容易形成以土地资源作为股份的合作制架构，最基础的一级集体经济组织就可物权化，把土地的所有权、承包权、使用权、经营权等纳入股份合作社体系中。

盐津县村集体公司效益性分析。（1）社会效益。以村集体公司为主导，通过与合作社、龙头企业、产业大户等合作，为农户产业发展提供产前、产中和产后服务，通过订单回购、入股合作等方式，降低了农户单打独斗的市场风险，带领贫困户脱贫致富；2017年，在村集体公司的引导下，帮你胜有限公司不断发展壮大，同时带动50 余户建档立卡贫困户成功脱贫。（2）经济效益。全县以村集体公司为平台，结合“5+N”产业布局，通过土地流转、资源入股等方式，大力发展种植、养殖等“短平快”产业。群众通过土地租金、入股分红、务工报酬等方式直接增加收入，同时，村集体公司积极挖掘公益型、劳务型、经营型等各类岗位，为群众特别是有劳动能力的建档立卡贫困户提供就业保障，增加群众收入，为2018年整县脱贫奠定了坚实基础。2017年，全县通过发展村集体经济，带动5300 余户建档立卡贫困户1.9 万余人共同发展，创造各类就业岗位1900 余个。（3）生态效益。长期以来，盐津生态脆弱、环境承载能力较差。全县在村集体公司的引领下，全面推进规模化、集约化发展，在提高土地利用率的同时，减少了各种农药、化肥等使用量，减轻环境污染。同时，在全县通过“5+N”产业发展布局，促进了产业结构调整，推动了一二三产业融合发展，不断改善生态环境，提高植被覆盖率，实现金山银山与绿水青山的共赢，如兴隆乡，以“集体公司+合作社+农户”的模式，带领300 余户农户规模化种植茶花、桂花2.5 万余亩，其他农户顺势零星种植各类花卉苗木数万亩。花卉苗木的规模化发展，省去了传统化肥、农药等使用，土地利用率提高3%以上，全乡森林覆盖率达51.3%，植被覆盖率达91.5%，形成了“城在林中，楼在树中，人在花中”的秀美景象。（4）政治效益。村集体经济的稳定增长，增加了党员干部干事创业的积极性和主动性，夯实了村级组织引领发展的实力，激发了群众致富增收的活力，既赢得了民心，也树立了干部的威信，使党和政府在乡村的执政基础、核心地位进一步深入民心。

四、村民理事会：集体经济运行的社会保障机制

村民理事会是在村民小组（自然村） 基础上成立的村民自我组织与管理的组织形式。《村民委员会组织法》规定村委会为法定的基层群众性自治组织，因而，村民理事会并非法定组织，而是基层社会自治组织。我国现行村民理事会发展还处于起步阶段，但它在农村治理中发挥着重要作用，它有“助于反映农民利益诉求，形成从分散利益表达到组织理性化的利益达成，协助村委会各项工作，实现政府的行政管理机制与农村社会的自我管理机制的有效衔接和良性互动”①王晓莉.农村公共事务治理的现状与推进[J].中共中央党校学报，2016（02）:22-30。。盐津县村民理事会组建起始于2016年，由村党总支召集，从村民代表、村民小组长、知名人士、群众代表中选举理事会成员，人数一般为7 到11 人。理事长从本村老党员、老干部、老教师或入党积极分子、致富能手、群众代表等人员中选举产生。

盐津县村民理事会推动农村集体经济发展壮大运行机制分析：（1）民意代言机制，村民理事会是基层的“草根组织”，理事会成员是群众利益的维护者、代言人，必须坚持做到遵从村民意愿、集中村民智慧、保障村民利益、倾听村民心声、尊重村民决策，对涉及村庄规划、产业发展等大事要事，依托理事会联系制度，广泛倾听民声、汇集民意，及时向村“两委”提供书面意见建议，当好“传声筒”“代言人”，反应群众需求、群众愿望，推进各项工作合理开展、各项工程有序实施。（2）一时一议与一决一审机制。对凡是涉及集体经济发展的土地流转、项目投资、股权分红等重大问题，事先由理事会组织村民展开协商或者民主听证，形成书面意见提交村民代表大会审议，对集体经济发展重大项目实施全过程监督，对理事会成员实施审计制度，任职必审、离职必审、任职一年必审。（3）矛盾化解机制，在乡村各种项目实施过程中，在给基层带来大量资源并极大改善农民生产生活条件的同时，也因土地流转、征用或占用以及其他各种利益纠葛，导致部分重大重点项目实施难、落地难、推进难。村民理事会要协助村“两委”做好思想工作，积极在村庄规划、生产发展、公共管理中发挥组织、协调、推动作用。积极主动参与到当前脱贫攻坚工作中去，参与到村集体公司发展壮大中去，主动出谋划策、献计出力，积极动员村民参与项目建设、合作社组建、产业发展等工作，依托自身优势，挖掘发展潜力，抓实资源整合、项目包装和产业发展。

五、制度创新：集体经济运行的政府扶持机制

塞缪尔·亨廷顿认为“制度是指稳定的、受到珍重的和周期性发生的行为模式”②（美）亨廷顿，冠华等译.变化社会中的政治秩序[M].北京:三联书店，1989:56。。制度是有重复规律性稳定的行为模式，制度最大功能是对社会关系主体有着限制、约束和激励作用。相对传统个体经济，集体经济是参与经济活动中人与人的结果，是一种更为复杂经济形式，要使集体经济产生更大的规模收益，需要有更高的制度设计，需要在探索集体经济有效实现方式实践中，根据经济要素组合实际，创新制度设计，这种制度创新“要能够有效调动农村集体经济组织成员积极性、有效保护集体经济组织成员合法权益、有效增加集体经济发展能力和市场竞争能力、有效提升集体经济成员收入水平的一系列制度安排”①王景新.村域集体经济:历史变迁与现实发展[M].北京:中国社会出版社，2013:79。。2017年以来，盐津县因势利导，顺势而为，创新性制定了《推进“一改三化五统一”实施集体经济强村工程的方案》《集体经济强村工程“一改三化”工作指导意见》《开展村级集体经济组织资产清产核资工作方案》《乡村集体经济组织成员身份认定指导意见》《村集体资产管理办法》《集体经济强村工程考核办法》《集体经济组织贷款风险补偿基金管理办法》等发展壮大集体经济的政策，尤其是创新实施了“一改三化五统一”集体经济强村工程，促进“三变”改革。（1）“一改”，即深化产权制度改革，确权确股确员。一是清资核产。盘清集体所有资源性、经营性和非经营性资产，协商评估、登记造册。二是确认身份。通过村民大会或村民代表大会商议，确认集体经济组织成员身份，即股东。三是还权赋能。将村集体经营性资产全部折股量化到人，赋予村民对集体资产股份占有、收益、抵押、信贷、继承等权力。（2）“三化”，即公司化运营。村集体公司与村委会分开设置，实行政经分离，独立开展生产经营活动。股份化改造。坚持按人分股、以户持股、股份合作，收益分配为两个50%，50%用于扩大再生产、公益服务管理、兜底特殊群体，50%用于股东分红。多元化发展。坚持市场导向、因地制宜，推进专业合作社、股份合作等多种模式发展。（3）“五统一”，即统一注册、统一章程、统一构架、统一挂牌、统一培训。全县上下树立一盘棋思维，整合资源、优化服务，规范村集体经济组织管理，增强发展的协调性、系统性和整体性，提高村集体公司运营管理水平。

利益分割与分配是集体经济焦点与难点，集体经济利益分配公正公平与否关系到村民与股东利益实现程度，直接影响社经与政社关系的理顺。盐津县坚持“利益相关”和“利益相享”为集体经济分配理念，“利益相关”是由利益相关者组成共同体，形成互利性组织以实现农户个体不能实现持续性的公共利益，“利益相享”是遵循所有必有所得、所劳必有所得为利益报酬原则，获得比个体经济更多收益，实现集体收益集体共享，提高对集体经济持续的治理体系与治理能力，形成集体经济共享型机制。（1）人人有股份。按照股份化改造的要求，全县清理出集体资产30 亿元，并以村为单元，折股量化到全县8.9 万户36.3 万乡村常住人口，并按照一人一股、一户一证原则，逐户发放股权证。如普洱镇小河社区，将经营性资产折价420 万元，量化为1521 股，分配给全社区1521 名股东。公司收益按照两个50%进行分配，50%分配给1521 名股东；另外50%中，15%用于公司发展公积金，10%用于扶贫基金，5%用于公益设施维护基金，20%用于绩效考核奖励，形成了集体有收入、股东有分红、村干部有奖励、贫困人口有收益、公益事业有基金的共建共享生动局面。（2）户户有就业。通过集体公司领头，以发展产业吸纳一批、能人领头务工消化一批、开发公益性岗位安置一批“三个一批”的方式，确保有劳动力的贫困家庭至少有一人稳定就业。如落雁乡龙塘村，现有建档立卡贫困户246 户1176 人，其中有劳动力而未实现至少1 人就业的贫困家庭27 户。村集体公司成立了50 人的工程建设队、18 人的家政服务队、42 人的绿化保洁队、13 人的社区管理队，共计123 人（其中贫困劳动力93 人）。（3）村村有产业。村集体公司采取公司自办、“公司+公司”、“公司+合作社”、“公司+大户”吸纳入股等模式，走多元化发展路子，自办领办合作社80 余个，同时，县级主导建设扶贫产业综合示范园区8 个，乡镇主导建设扶贫产业园区18 个，建成一大批“三产”融合示范园区和标准化基地，夯实了产业发展载体，涌现出了一批乌鸡村、花卉苗木村、特色蔬菜村，村村有产业的格局正在形成。2018年，柿子产业建成基地4000 亩，挂果500 亩，丰产100 亩，产业覆盖全村农户的85%、贫困户的90%。（4）乡乡有支柱。通过村集体公司发展，村村有产业、“一村一品”的基础不断夯实，全县“5+N”的产业布局得到了充分体现，各乡镇也形成了支柱产业，实现了“一乡一业”。