修宪后我国宪法监督制度的新思考

林 腾 腾

(南开大学 法学院，天津 300350)

一、中国特色宪法监督制度的形成

宪法的实行与监督在五四宪法制定时便受到第一代国家领导人重视。1954年6月，毛泽东在中央人民政府委员会第30次会议上指出：“这个宪法草案是完全可以实行的，是必须实行的。”“通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”[1]受此影响，五四宪法规定由全国人民代表大会行使监督宪法实施的职权。该规定为后来宪法监督制度采用最高权力机关监督制奠定了基调。五四宪法颁行后前几年，宪法实施基本顺利。但当时国家领导人对宪法监督制度建设重视不足，未能对上述规定全面开展实施，到1956年党的“八大”后，受左倾思潮影响，宪法这一规定名存实亡。至文化大革命开始后，宪法权威丧失殆尽，法律效力亦完全灭失，宪法监督更无从谈起。七五宪法对宪法监督曾作出一些规定，但考虑到彼时全国人民代表大会职权相比正常时期有所缺失，宪法监督事实上依然处于空白状态。七八宪法虽恢复了五四宪法中关于宪法监督的规定，但当时文化大革命所带来的左倾思潮并未完全纠正，实际执行中宪法监督效果并不明显。[2]

八二宪法在制定初期便吸取前人教训。1980年8月18日，邓小平发表题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。讲话提出“要使我们的宪法更加完备、周密、准确”，“要改善各级人民代表大会制度”[3]298-299。根据这次讲话，八二宪法恢复了五四宪法中关于宪法监督的规定，同时赋予全国人大常委会监督宪法实施的职权。同年12月10日，通过《全国人民代表大会组织法》，赋予全国人大各专门委员会协助全国人大常委会实行宪法监督的职权。

八二宪法是宪法监督制度建立走上正轨的里程碑与标志，但该部宪法内容原则与宣示性强，宪法监督在实践中可操作性不足。为此，部分学者曾建议在全国人大内部设立专门委员会性质的宪法委员会。基于种种考虑，当时未获同意，但宪法监督制度的建设脚步并未因此停止。2000年通过的《立法法》落实了全国人大常委会的合宪性审查权。2004年，全国人大常委会法制工作委员会设立法规备案审查室。至此，具有中国特色的宪法监督制度基本建成。全国人大及其常委会享有宪法监督职权，全国人大内部各专门委员会承担协助全国人大常委会实施宪法监督职权，全国人大常委会法工委法规备案审查室作为协助全国人大及其常委会实施宪法监督职权的专门机构组成。2015年全国人大对《立法法》再次修改，明确了全国人大常委会合宪性审查职权启动的具体情况与行使的相关程序，使宪法监督制度运行更为程序化与法定化。

二、当前宪法监督制度存在的问题

(一)宪法性质、地位、效力认识存在偏差

宪法作为国家根本法，具有最高效力，此效力不仅存在于宪法对普通法律、法规制定的指导中，更存在于我们日常生活。受多年对宪法效力定位认识偏差的影响，作为宪法权利、义务承担主体的普通民众与社会团体宪法意识淡薄，参与宪法活动积极性不高，致使宪法监督制度运行中由普通民众向全国人大常委会提起的合宪性审查建议数目一直处于较低水准。而我国官方长期以来对宪法态度的模糊更导致现实生活中出现“宪法不是法”这样的荒唐观念。违宪责任制度缺失，违宪行为在现实中得不到追究与纠正，则进一步深化了此种误解。“经验知识告诉我们，‘法’必须受到人们的尊重，然后才有尊严，然后才能发生作用。”[4]3宪法意识淡薄，对宪法缺乏足够重视与尊重，在我国已成为阻碍宪法实施、影响宪法监督的一大障碍。

(二)缺乏专职宪法监督机构

现行宪法将宪法监督职权赋予全国人大及其常委会。现实中，全国人大一年召开一次例会，持续半个月；全国人大常委会每两月召开一次例会，持续时间更短。短会期内需要处理的事件却繁多复杂，难以有效兼顾宪法监督职权的履行，造成目前宪法监督缺乏时间上的连续性。[5]而全国人大与全国人大常委会在享有宪法监督职权的同时，又担负着制定法律的职权，难免陷入自我监督、自我审判的尴尬处境。实践中全国人大与全国人大常委会从未对现行法律进行过合宪性审查多少有这部分因素在里面。同时，全国人大各专门委员会虽依照《全国人民代表大会组织法》享有协助宪法监督的职权，但其本身职务亦繁多复杂，该部分职权亦难发挥理想效果。全国人大常委会法工委下设的法规备案审查室虽可看做协助实施宪法监督的专门机构，但其本身规模小，级别低，并不适合行使此项职权。

(三)宪法监督程序性保障不足，监督方式单一，未建立严格违宪追责制度

当前宪法监督制度对宪法监督主体、职权做出了规定，但对如何进行宪法监督，如何实际运行宪法监督程序，宪法监督机构在面对不同违宪对象、不同违宪行为时采取何种程序却未进行详细规定，致使宪法监督制度在实际运行中缺少程序性保障。其次，当前立法对宪法监督方式只规定了对法律、法规、规章以及规范性文件的合宪性审查，对侵犯公民基本权利的具体违宪行为如何纠正处罚却未做规定。同时，对于公民在行政诉讼中提起的规范性文件合宪性审查请求，也因《行政诉讼法》相关规定内容不够详尽，导致违宪纠正效力的发挥十分有限。[6]最后，当前宪法监督制度缺乏系统有效的违宪追责制度，大多数违宪法律性文件制定者与具体行为违宪者的责任基本得不到追究。

(四)《立法法》关于合宪性审查规定未很好落实

根据《立法法》第九十九条规定，国务院等中央国家机关和各省级人大常委会有权就行政法规、地方性法规等文件向全国人大常委会提起合宪性审查请求。这是宪法监督制度运行中相当重要的一环。可惜的是，自《立法法》实施以来，上述国家机关从未向全国人大常委会行使过该项权力。[7]除政治性因素外，相关国家机关缺乏提起合宪性审查请求的动力也是一大原因，究其根本则在于行政法规、地方性法规是否违宪并不直接影响其利益。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民虽可向全国人大常委会提起审查建议，但该类主体审查建议的提起并不必然触发合宪性审查程序的启动。

三、第五次《宪法修正案》对宪法监督制度的影响

(一)宪法的教育与普及

历次《宪法修正案》的出台都可看作宪法极好的教育与普及。本次修宪的此种作用尤为明显。修宪前，我国已通过举办宪法实施周年纪念会、设立宪法日、宪法宣誓制度等一系列活动与计划使宪法在社会范围内的关注度持续提高。党的十八届四中全会还决定将宪法法律列入党委中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。[8]宪法修正案出台后，社会范围内掀起新一轮研讨宪法的热潮。除去媒体网站追踪报道外，各高校、机关单位亦相继组织宪法学习研讨会，宪法精神宣讲团走入普通学校、社区进行宪法精神与内容的宣传。这些现象与措施使宪法原则与精神进一步深入普通群众，深入人心。宪法的规定内容在社会层面上得到很好普及。宪法教育在社会范围内渐序展开。[9]宪法监督制度在此种良好氛围下，运行与实施较之以往都将更为顺利，对公民基本权利的保护，对宪法秩序与法律体系的维护，都将踏上一个新台阶。

(二)宪法宣誓入宪

建立宪法宣誓制度在党的十八届四中全会决定中便已被指出，此次修宪将其写入宪法，标志着宪法宣誓行为的效力上升到宪法法定层面。宪法宣誓制度的意义在于，宣誓主体不仅仅代表个体进行表达，更代表背后的执政党向人民重申自身政治伦理。[10]宣誓制度在入宪前或许更多是一种象征意义、仪式过程，以产生政治效力为主；但入宪后，宣誓主体的宣誓将具有宪法效力，违背宣誓可能涉嫌违宪。目前宣誓制度规定的宣誓主体包括所有经人大及其常委会任命的国家工作人员。抛却国家主席、国务院总理、全国人大常委会委员长等国家领导人的带头示范效用不谈，即便是普通国家机关工作人员亦是非常广泛的范围。[11]如此普及面广的规定使宪法在普通机关工作人员、普通民众与社会团体中得到很好推广与普及，推动宪法得到更为具体、正确的认识，并提升公民宪法意识。公民宪法意识的提升将使宪法监督制度的施行与实践发挥更佳效果。

(三)从法律委员会到宪法和法律委员会

法律委员会在被撤立前主要担负统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律案的职责。改设后的宪法和法律委员会在继承该部分职责的同时，依据《深化党和国家机构改革方案》，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。

宪法和法律委员会的设立能够缓解当前宪法监督制度中面临的部分困境。首先，按照《深化党和国家机构改革方案》，宪法和法律委员会将承担并协助全国人大常委会进行宪法解释与合宪性审查工作，缓解缺乏专职宪法监督机构的状况。宪法和法律委员会虽仍不能看作专职宪法监督机构，但相比全国人大与全国人大常委会这样的定期性会议机构已是明显改善。2015年立法法进行修改，将地方立法权下放到所有设区的市，使全国立法量大为扩增，不可避免的出现立法质量参差不齐。增加全国人大常委会合宪性审查工作压力的同时，难免有一些地方立法涉嫌违宪却不能够及时接受合宪性审查，侵犯普通公民权益。[12]宪法和法律委员会的设立能够一定程度上解决此种困境。

其次，我国宪法监督制度长期以来一直存在法定监督主体多、实践监督主体少的现象。按照宪法、立法法、组织法的规定，全国人大及其常委会享有宪法监督职权，全国人大各专门委员会负担协助全国人大常委会实行宪法监督职权，全国人大常委会法工委下设的法规备案审查室在负责协助全国人大常委会实行宪法监督职权的同时，负担法规规章的合法性审查工作。实践中，上述机关单位只有法规备案审查室在宪法监督方面发挥一定作用，其余机关皆因自身机构性质与职务繁多难以发挥有效作用。但法规备案审查室面临级别低，权威不足，审查多为对法规、规章、规范性文件的合法性审查等问题，并不具备实行合宪性审查的能力与条件。而宪法和法律委员会作为专门委员会性质的机构，能够较好地克服这些缺陷。宪法和法律委员会其级别较高，具备实行合宪性审查的资格，不必担心因级别低而被怀疑权威性。宪法和法律委员会专职性较强，能够较好的专注于合宪性审查职权的履行，有较为充足的人力与时间履行合宪性审查工作。

最后，宪法和法律委员会的设立将推动依宪治国与依法治国的有机结合。宪法和法律委员会一方面承担法律委员会原有的审议法律案职权，另一方面又兼具合宪性审查职能，其设立对推动我国以往宪法监督制度运行中主要存在的合法性审查向合宪性审查过渡具有积极意义，为宪法监督制度装上真正“能咬的动人的牙齿”。

四、修宪后我国宪法监督制度的新思考

(一)宪法监督制度健全与完善的基础

1. 坚持将党的领导作为宪法监督制度完善的根本

第五次《宪法修正案》在《宪法》正文新增一款“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。此款的增添表明我国将党的领导正式上升固定到宪法法定层面，意味着党的领导的宪法权威无可动摇，要求我们在思考宪法监督制度的完善时应以党的领导为根本。

以往学者讨论宪法监督制度的完善，多从纯粹学术或学理角度出发，部分学者在探讨时亦结合我国实际情况，提出的一些完善措施与建议都有其相对合理之处。但学者们研讨时所站角度单一，对宪法监督制度健全的建议局限于某一国家机关，对依法治国与依宪治国的全局性考虑不足，往往忽视党的领导在其中发挥的重要作用，致使多年来宪法监督制度完善建议一直未能被成功采纳。我国目前宪法监督职权由全国人大及其常委会享有，其工作须在党中央统一领导下展开，并须向中央政治局常委会汇报工作。[13]任何制度的研究都是为了更好地服务于实践。在我国具体国情下，宪法监督制度的改进必须将党的领导作为首要因素予以考虑，并协调好二者关系，使制度迸发最大效用。同时，将党的领导作为宪法监督制度完善的根本并不否认宪法监督制度对党的约束。恰恰相反，党的领导与宪法监督是相辅相成、共同促进的关系。宪法监督制度唯有考虑到党的领导才能趋于完善，臻于完美；党的领导在宪法监督下，才能不断提高执政水平，实现依宪治国与依法治国的有效统一，推进社会主义法治体系的进步与完善。

2. 坚持立足于人民代表大会制度

我国学者多年来提出的宪法监督制度完善的建议可谓汗牛充栋，其中主要集中在全国人大内部设立专门委员会性质的宪法委员会、设立独立的宪法法院、设立独立于全国人大与国务院的宪法委员会等几种方案。这几种方案除第一种考虑到人民代表大会制度外，其余皆抛开全国人大这一最高权力机关，将宪法监督职权赋予新设独立部门。这些做法虽具有学术合理性且也有一定现实意义，但在我国以人民代表大会制度为根本政治制度的体制下，并不具有实践可能性。我国政治体制包含两根主线：党与国家政权机关之间的关系、政权机关内部各国家机关之间的关系。[14]两条主线皆立足于人民代表大会这一根本政治制度。宪法监督工作的有序开展亦须围绕这两条主线。因此，宪法监督制度将来的进一步健全与完善必须坚持立足于人民代表大会制度，一方面符合具体国情，具备实践操作性；另一方面，避免将国家最高权力一分为二，陷于人民主权与宪法监督相冲突博弈的危险处境。

(二)完善宪法监督机构，设立宪法委员会

宪法和法律委员的设立，中短期看，能够较好承担监督宪法实施、维护宪法权威、保护公民基本权利的职责。但从我国宪法监督制度健全与完善的长远考虑，宪法和法律委员会只可作阶段性过渡机构。宪法监督制度机构方面根本性问题的解决，仍有赖于专职宪法监督机构的设立。笔者建议，待各方面条件成熟，将宪法和法律委员会分设为专门委员会性质的宪法委员会与法律委员会。宪法委员会专司宪法监督职权，负责对法律法规的合宪性审查。法律委员会继续承担其被改设前职权。

在全国人大内部设立专门委员会性质的宪法委员会，是目前学界多数观点。专门委员会性质的宪法委员会立足于人民代表大会制度，设置于最高权力机关内部，与实际国情和民主集中制不相悖，便于协调宪法监督机构与全国人大及其常委会的关系，保证国家机关体系内部的统一性与协调性。[15]同时，置于全国人大内部的宪法委员会，拥有优异于普通国家机关的法律地位，便于工作开展。并且，设置宪法委员会集中合宪性审查职权可解放全国人大内部各专门委员会。目前，全国人大内部各专门委员会负有协助全国人大及其常委会实施宪法监督的职权，宪法委员会的设立，可将该种职权集中于其，有助于宪法监督工作标准的统一。

设立后的宪法委员会负责宪法监督工作，承担并协助全国人大及其常委会进行合宪性审查、宪法解释等工作。除全国人大制定的法律外，其余法律、法规皆由宪法委员会进行审查，包括全国人大常委会制定的法律。宪法委员会须定期向全国人大常委会汇报审查工作。对于在全国范围内有重大影响的审查请求，应提请全国人大常委会进行审议。宪法委员会除承担合宪性审查工作外，对国家机关、各政党的行为亦进行监督，对其中涉嫌违宪的，提出修正意见；经提醒尚不停止或改正的，对主要责任人员做出处理决定建议案，报全国人大常委会审批。

宪法委员会组成人员由全国人大任命，须为全国人大代表，委员会主任由全国人大常委会副委员长兼任，必要时可由委员长兼任。全国人大闭会期间，相关人员撤换，由全国人大常委会作出暂时性决定，待全国人大会议期间再报全国人大作最终决定。考虑到宪法委员会审查工作的专业性，可聘请国内知名法律专家、经济学家担任委员会顾问。同时，为保证宪法监督工作的连续性与统一性，宪法委员会人员任期应保持两届，除特别事由，如刑事犯罪外，不得撤换。

(三)推进合宪性审查工作体系化

合宪性审查是宪法监督的主要方式与核心环节。当前合宪性审查工作存在立法法相关规定未具体落实、法规备案审查密闭性、法律审查空白化等问题，亟需通过推进合宪性审查工作体系化来加以解决，使合宪性审查体制发挥制定初的预期效果。

1. 建立宪法案件过滤机制

修宪后，我国合宪性审查机构包括全国人大常委会与宪法和法律委员会，相比修宪前审查机构有所增加，能够有效处理的合宪性审查请求数量亦将提高。为了进一步增强合宪性审查工作质量，使合宪性审查机构能够将有限的资源投入处理最紧迫的合宪性审查请求中，在现有法律法规下，可考虑设置合理的宪法案件过滤机制，通过设定既定标准，对由公民与社会团体提起的合宪性审查请求进行筛选过滤。既定标准可参考德国《联邦宪法法院法》规定的“受案范围”。德国《联邦宪法法院法》通过规定申请主体、申请标的、申请权能、司法救济的穷尽和辅助性、行使和期限等五大要素来进行宪法案件的过滤与筛选，[16]对我国将来宪法案件过滤机制的设立具有参考意义与价值。

2. 健全宪法解释程序

宪法解释是合宪性审查工作中连接宪法和法律、法规的一环。宪法解释工作能否顺利开展关系到合宪性审查工作的成败。我国宪法监督制度目前尚未建立完善的宪法解释程序。为更好地进行合宪性审查工作，可考虑制定一部《宪法解释程序法》，统一协调规范全国人大常委会与宪法和法律委员会的宪法解释工作。[17]该部法律应对以下问题进行明确规定：(1)宪法解释案提请主体，对提请主体资格与禁止资格作出明确。宪法作为国家根本法，其解释案效力高于法律，解释案提请主体资格应严于法律案提请主体。(2)宪法解释案解释主体，对宪法和法律委员会中参与解释宪法、作出解释案的人员资格进行明确，该部分人员资格应不低于法律制定主体资格。(3)宪法解释案审议程序。对解释案草案进入审议机构，即全国人大常委会后的审议流程作出规定，比如是否须将草案提前向社会公开征求意见。(4)宪法解释案通过程序，对由多大比例的审议人员赞成后解释案可通过进行明确。考虑到宪法解释案效力高于法律，解释案通过比例应不低于通过法律草案的二分之一，以全国人大常委会组成人员的三分之二为宜。(5)宪法解释案公布程序，对通过的宪法解释案公布主体与公布流程作出规定。宪法解释案公布应由全国人大常委会进行。具体流程可参考全国人大常委会制定的法律公布流程。

3. 完善合宪性审查工作启动程序

合宪性审查工作体系化的一项重要内容是审查工作程序的启动须统一协调。当前，全国人大及其常委会以及宪法和法律委员会负责法律、法规的合宪性审查工作。全国人大及其常委会制定的法律考虑到制定主体的高规格与专业性，违宪嫌疑存在性可能低，合宪性可通过制定过程予以保障。[18]因此合宪性审查对象主要为国务院各部门制定的行政法规与规章以及各地方制定的地方性法规与规章。又因全国人大一年只召开一次会议，合宪性审查程序启动的协调与完善主要在全国人大常委会与宪法和法律委员会间进行。

合宪性审查工作启动方式包括事前审查与事后审查，即一部法规在颁发前交由审查机构审查与颁发后依申请审查。其中，事前审查包括依申请与强制性两种方式。依申请指法规在颁布前由部门首长决定是否交审查机构审查，强制性是指法规在颁发前必须交审查机构审查。[16]我国当前所采的法规规章备案审查制度实际属事前审查与事后审查相结合。实践中以事前强制性审查为主，事后审查只占一小部分，发挥作用不明显。考虑到2015年《立法法》修改后立法主体数量激增，即使增添宪法和法律委员会参与合宪性审查工作，备案审查制度以事前强制性审查为主的方式也难以使宪法监督机构的工作发挥理想效果。为保证宪法监督工作效率与质量，合宪性审查程序启动应调整事前审查与事后审查所占比重，加强对来自于公民、社会团体审查建议的接收，提高事后审查在整个审查制度中所占比重。对于全国人大常委会与宪法和法律委员会间的审查接收协调，宪法和法律委员会负责事前依申请审查立法与绝大比例事后审查请求接收，对其中在全国范围内有重大影响的审查请求，交全国人大常委会委员长会议讨论决定是否交全国人大常委会进行审查，并定期向全国人大常委会汇报审查工作。对于事前强制性审查的立法一律由全国人大常委会接收审查。

4. 完善宪法监督制度法规，制定《宪法监督法》

我国当前关于宪法监督制度的规定散见于《宪法》、《立法法》、《组织法》等法律法规中，造成宪法监督制度一直未有统一法规，间接导致合宪性审查工作体系化不能顺利推进。因此应制定一部宪法监督法，将上述诸法中关于宪法监督制度的规定收拢其中，并对当前制度设计中未能明确的问题作出规定。制定的《宪法监督法》应包括以下内容：(1)合宪性审查的对象。《宪法监督法》应对合宪性审查的对象作出统一明确规定。[17](2)合宪性审查工作程序。对上文所论述的合宪性审查启动程序与宪法案件过滤机制由新制的《宪法监督法》进行统一规定。对合宪性审查启动程序中事前审查与事后审查适用的具体情况作详细规定，即哪些法规规章适用事前依申请审查与强制性审查，哪些仅须备案登记依靠事后审查即可；对宪法案件过滤机制中进行宪法案件审查过滤的机关进行明确，对审查过滤的程序作出规定。(3)明确违宪责任。对合宪性审查结果中违宪主体的责任进行明确，对追责主体与追责程序作出规定。在设立宪法委员会前，由宪法和法律委员会作为追责主体，负责处理决定的作出工作，但须报全国人大常委会审批。