建国70年中国社会救助制度的发展与展望

高和荣

(厦门大学 公共事务学院，福建 厦门 361005)

社会救助为解决人们最基本的生活需要、让每个人能够生活在这个世界上提供了最初的保障形式，通过各种类型的救助可以将单一的个体凝聚成社会整体，促进社会的形成、演进与发展。民族国家诞生后，社会救助逐渐演变为统治者恩赐子民的手段以及承担的责任底线，任何一个民族国家，无论采取何种统治形式，无论处于何种发展阶段，他总会给出自己的社会救助项目、救助类型及救助标准，开展各自的社会救助活动。进入经济快速发展、物质生活水平极大丰富、社会保险制度日益完善与健全的现代社会，社会救助便制度化地存在并与社会“功能一体”，甚至演变为统治合法性的重要标识。离开了社会救助，社会必将陷入排斥、冲突与对抗中；不开展有效的社会救助，统治将失去存在的合法性。这就要求我们在任何时候都要加强社会救助建设，守住社会的救助底线，促进社会和谐建设。

一、社会救助的内在规定性

现代意义上的社会保障制度始于1601年英国的《济贫法》，从此之后，社会救助就逐渐成为现代国家最基本的社会保障制度，医疗保险以及养老保险等制度最初就是从行业性以及地域性的医疗救助、互助养老中拓展而成为跨行业、跨区域的制度安排，社会救助由此成为其他社会保障制度的源头，在社会发展中起着十分重要的作用。

一是社会救助理应面向全体社会成员。社会救助是把人与他人结合成群体的基本要求，是个体走向社会的重要支撑，也是人们应对各种自然与社会风险的主要抓手。任何人只要在最基本的生活需求获得方面遇到困难并危及自身的生存安全，那么他就应该获得解决最基本生活需要的社会支持，以确保社会的运行能够持续下去。因而，社会救助应该面向全体社会成员而不仅仅只是特定的社会个体，所有社会成员而不只是某些人才有资格获得社会救助，尽管在具体实施过程中他总是针对特定对象。对现代国家而言，如果救助对象不是面向全体社会成员那么这样的救助最多只能被称为宗族、行业及部门内部的“互助”，就不能被称为社会救助。因此，站在整个人类历史的全过程看，这种给予全体社会成员以救助资格，社会救助的对象采取普遍主义而不是选择主义，是基于社会运行及社会结构的需要，是阿兰·图海纳所说的帮助掉队的人们“重新回到人生马拉松赛道上”的需要，是马克思所说的“人的本质不是单个个体的抽象物”的需要[注]马克思：《马克思恩格斯选集》(第1卷)，北京：人民出版社，1995年版，第56页。，而绝对不是马歇尔、蒂特姆斯等人所说的“公民资格”或“公民权益”。

二是社会救助项目齐全。社会的发展推动着人的基本需要的变化，进而推动着社会救助项目的扩大与延伸，因此，项目齐全成为社会救助事业发展的客观要求。尽管物质生活资料是人最基本的生存需要，也是社会救助最为重要的项目，但实际上，人的最基本生存需要绝不仅仅只是物质生活资料。随着经济社会的发展，人最基本的生存需求也会发生相应的调整、补充与扩展。从层面上看，社会救助不仅包括物质层面的，还要逐步包括资金、服务、精神以及心理等所有层面的需要；从领域上看，不仅包括就业、教育、住房，还要涉及养老、医疗以及照护等涉及人的基本生活需求的各个领域；从层次上看，社会救助既要有较低层次的生存救助项目，也要考虑到较高层次的、促进人的发展的救助项目。这意味着社会救助项目要能够涵盖人的最基本生存需要的各个方面乃至全部方面，是作为社会成员的个体适应社会生活的基本要求，否则，如果救助项目不够齐全甚至有所缺失，就不能解决救助对象的基本生活需要问题，自然就无法实现社会救助目标。

三是社会救助标准适宜。救助标准是社会救助的核心内容，救助标准过低，不能解决救助对象最基本的生活需要乃至生存需要；而救助标准过高，不仅增加财政及社会的负担，还会引发反向激励效能。因此，社会救助标准要与社会发展水平相适应，与救助对象最基本的生活需要相宜，满足人们最基本的生活需要，与整个社会大众的期待相宜。这体现了社会发展的客观需要，也是社会救助制度的建设初衷与可持续发展的根本保证。借助于较为完善的社会信用系统，发达国家通常将救助标准划定为这个国家城市职工平均工资的40%—60%区间。一方面，由于我国社会信用系统尚未健全，采取与居民收入比重相挂钩的方法不够精准；另一方面，社会救助主要解决人们生活必需品不足的问题，因而应该紧扣生活必需品的消费价格；另外，我国各地公布的八种基本商品消费价格与生活必需品的消费密切相关，因而可以采取与居民八种基本商品消费价格占比相衔接的方法来加以测量，从而让社会救助解决民众最基本的生活需要，而用社会保险去解决民众基本的生活需要，进而形成完善的纵向社会保障体系。当然，由于人的最基本生活需要总会随着经济社会的发展，特别是八种基本商品消费价格的变化而不断变化，因此，社会救助标准也是一个动态调整过程。

四是社会救助权利保证。当今社会，社会救助越来越被当成一种制度化的无条件福利资源供给，这就意味着整个社会赋予了公民的被救助权利。但是，社会救助被当成一种“权利”并非从来就有，而是历史性生成的。民族国家产生以前，社会救助更多的是一种自发行为，是人作为社会群体一员的本性需求与本性使然，因为“人是最名副其实的社会动物，不仅是一种合群的动物，而且是只有在社会中才能独立的动物”[注]马克思：《马克思恩格斯选集》(第2卷)，北京：人民出版社，1995年版，第2页。。民族国家产生之后，社会救助成了民众因为让渡了自己的被统治权而获得的一种必要补偿，获得救助成为统治者为获取统治权而做出的庄严承诺，因而，对社会成员进行救助就构成统治者取得统治合法性的社会依据与表征，而绝不是什么“仁慈”与“恩赐”。特别是20世纪50年代以来，以马歇尔、蒂特姆斯等人为代表的一些政策科学家们把社会福利当成公民的社会权利，社会救助自然就成为这项社会权利的基础部分并得到学界的广泛认同，各国政府也纷纷响应，将社会救助当成政府的责任积极建设福利国家，以此强化结构的稳定与社会的和谐，减少社会运动特别是对抗性社会运动的发生，社会救助由此就成了民众的权利以及政府的义务。

二、社会救助的中国成就与经验

新中国成立之初，中央旋即成立救济总会实施以恢复生产、巩固政权为主旨的紧急救济，有效地解决了人民群众最基本的生活困难问题。随着“一五”计划的完成，社会救助由紧急性救济转向经常性救济、由统一救济向城乡分别设制救济的转变。1978年，中央恢复成立民政部开展城乡社会救济工作，探索农村定期定量救济，完善农村五保供养救助，开展对“无依无靠、无生活来源的孤老残幼和无固定职业、无固定收入、生活有困难的”等20多种类型的城市居民进行救济。20世纪90年代特别是21世纪以来，随着社会主义市场经济体制的建立，居民收入差距的扩大以及生活无着的下岗失业人员的增多，城镇贫困人口迅速增加，以最低生活保障为核心的新型城乡居民救助制度应运而生，并逐步拓展到五保供养、教育、医疗、住房以及临时救助等领域，着力为困难群众铸就了一张能够保障其基本生活、确保救助更加精准有效的“社会安全网”[注]刘喜堂：《建国60年来我国社会救助发展历程与制度变迁》，《华中师范大学学报》，2010年第4期。，社会救助取得了历史性成就。

第一，救助人数众多。我国是世界上贫困人口最多的发展中国家，改革开放初期，我国贫困人口数量为7.7亿人，其中，农村没有解决温饱、需要救助的贫困人口就达到2.5亿人。为了扎实开展社会救助工作，20世纪90年代初期，为了适应社会主义市场经济体制的需要，政府实施了最低生活保障制度，确定城乡居民最低生活保障标准，甄别低保救助对象，到2012年末全国共有需要救助的城市低保人口2143.5万人，农村低保人口5344.5万人[注]民政部：《2012年社会服务发展统计公报》，《人民日报》，2013年6月19日。。党的十八大以来，中央更加重视社会救助工作，通过实施精准救助，城市低保人口下降到1261万人，农村低保人口下降到4045.2万人[注]民政部：《2017年社会服务发展统计公报》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/。。不仅如此，政府和社会各界还根据低保人口以及其他特困人员的具体情况实施有针对性的救助，确保困难群众的基本生活得到有效保障，充分体现了我国社会救助人数众多、救助标准确定、救助成效显著的特性，形成了中国特有的、救助人口最多的社会救助制度与策略措施。

第二，救助标准不断提高。救助标准不仅与一个国家或地区的经济发展水平及财政支付能力有关，也与生活在这个国家或地区人们的消费水平特别是最基本的日常生活消费水平有关。改革开放以前的30年，我国经济发展十分落后，人均GDP位居世界120位之外，整个社会处于普遍贫困状态，城市贫困标准仅划定为每人每年100元，农村只开展灾害救济以及临时救济，救济标准极其低下。改革开放以后，党和政府将工作重心转移到经济建设上来，大力发展经济，着力改善民生，设定城乡居民最低生活保障线，切实提高城乡居民的救助标准，城市低保救助标准每人每月从2002年的52元上升到2012年的平均330.1元，并快速提高到2017年的540.6元，年均增幅达到16.9%；农村每人每月低保救助标准从2012年的平均172.3元迅速提高到2017年的358.4元[注]民政部：《2017年社会服务发展统计公报》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/。，年均增幅达到15.77%，救助标准提升幅度远超过同期GDP以及人均纯收入增幅。救助标准的提高意味着各级政府财政投入的加大。据统计，仅城乡低保这一项，2002年全年各级财政共支出108.7亿元，2012年上升到1392.3亿元，到了2017年这个数字更是达到了1692.3亿元。

第三，救助项目扩大。救助项目与人的最基本需求密切相关，因而受到经济社会发展的水平、程度等各种因素的影响。总体上看，随着经济社会的发展，人的最基本需要就会不断地扩大，推动社会救助项目不断地增多，最初可能只是开展有限的物质性救助，现在则将服务性救助项目涵盖进来，体现着社会救助项目的便捷性与“为人性”；最初可能只是食品、衣服、居住、医疗等生存性项目的救助，现在则可能拓展到教育、就业乃至法律援助等发展性项目的救助，体现着社会发展的人文性及价值性；最初更多地只是物质生活救助，而现在可以拓展到生活服务以及精神服务乃至康复护理等领域的救助，体现出社会救助项目的拓展与延伸。建国以后，经济的发展为社会救助事业的开展提供了较为充足的资源与条件，党和政府逐步完善社会救济制度，实施城乡居民的最低生活保障、就业救助、医疗救助、住房救助、教育救助、流浪乞讨人员救助、法律援助、临时救助以及针对农村居民的五保供养制度，凡是涉及民众最基本生活需要的项目从无到有、从不齐全到逐渐齐全地建立起来了。不仅如此，政府还深化社会救助改革，根据变化了的实际推进城乡统筹、项目整合、门类齐全、程序规范及资金来源稳定的社会救助体系建设，体现了以保障民生为宗旨的社会救助项目以及社会救助事业的一般发展规律，展示了中国社会救助事业的伟大成就，创造了堪称人类社会救助历史上伟大奇迹的中国模式。

第四，救助机制完善。社会救助是党和政府解决群众基本生活困难的一项制度安排，是兜底性和托底性民生事业，社会救助事业的发展以及社会救助目标的实现需要依靠良好的实施机制、激励机制、监督机制和保证机制，他们是社会救助事业得以顺利开展的抓手和重要保证。建国以后，随着社会救助强度与投入力度的加大，一些地方出现了社会救助对象资格认定不够准确、不太规范，社会救助标准的制定与调整比较随意的问题，个别地区挤占、挪用和截留社会救助资金现象、社会救助监管无力等问题十分突出，制约着社会救助事业的持续发展。为此，各地根据变化了的救助实际，以人口与收入信息建设为载体整合各类资源，精确确定救助对象；根据救助对象就业与收入变动情况，适时调整救助资格、救助项目及救助标准；探索社会救助标准与地方经济发展水平特别是居民收入及当地八种商品消费价格之间的变动关系；试点整合社会救助工作各机构，整合社会救助与精准扶贫，整合社会救助中所涉及的各个部门，在凝聚社会救助合力的同时强化社会救助的有效监管。逐步形成了社会救助标准的调整机制与退出机制以及社会救助工作的监督机制与保障机制，努力推进社会救助事业的健康持续发展。

总结建国70年中国社会救助事业的发展，我们可以形成以下三条基本经验。

首先，坚持基本生活救助为主。社会救助是一项托底性民生事业，开展社会救助就是要找准需要救助的社会成员基本的生活需要项目有哪些，救助标准确定在何处，这个救助标准能否解决救助对象基本的生活需要，依据这个救助标准能否涵盖所有应该获得救助的社会成员。70年来，无论经济发展水平如何，无论需要救助的人口总量及结构怎样变化，各级政府始终把救助民众的基本生活当作根本任务，不步西方国家高福利的后尘，而是根据自身经济发展水平实施以解决基本生活需要为目标和任务的救助水平，并根据基本生活需要的变化适时调整救助标准，确保救助对象能够生活在这个社会上而不被社会所抛弃。

其次，坚持分类救助后的整合。建国以后，我国城乡二元经济结构带来了城乡、区域经济发展的不平衡，这种不平衡并没有因为社会主义市场经济体制的建立健全而有所缩小，相反却一直延续下来，由此形成了城乡二元有别、分类实施的社会救助体制、救助模式、救助项目、救助办法及救助标准。进入新世纪，特别是党的十八大以来，中央加快社会救助对象、救助类别、救助项目及救助标准的整合，在将原有的社会救济制度整合为社会救助制度基础上，把原来分属于城镇及农村居民的救助制度整合为城乡居民社会救助制度，形成城乡统一的最低生活保障制度、医疗救助制度以及教育救助制度，进而形成城乡整合、相互衔接的社会救助体系，推动社会救助事业的持续发展。

再次，坚持政府与社会相结合。从历史上看，社会救助发轫于民间，为民族国家所采纳，成为现代国家的标志，成为实现统治职能的抓手和确证统治合法性的手段。但是，这并非说社会救助事业社会就可以“缺场”，恰恰相反，社会在任何时候都应该“在场”。只有这样，才能形成救助合力，才能扩大救助资金，丰富救助资源，实现更加精准救助。基于此，近年来，各级政府在做好本职工作的同时，充分调动社会力量投入到社会救助事业中去，向社会组织购买服务精准化地帮助救助对象，鼓励各街道乃至社区成立爱心超市，为辖区内救助对象额外提供免费的物资，以改善其生活境遇，同时出台《慈善法》鼓励个人开展各种形式的救助，推进救助主体的多元化，最大限度地整合社会救助主体，充分佐证了“精准扶贫的正当性”与客观有效性[注]柳新元，杨腾飞：《精准扶贫的正当性基础及实施路径》，《湖湘论坛》，2017年第1期。。

最后，坚持救助与增能相统一。在70年的社会救助实践中，我们认识到救助不是最终目的而是促进救助对象融入社会、实现自身发展的手段。这表明，救助不只是一种物质或资金上的供给，而应该是一个以提升能力为导向的综合救助。为此，党和政府在开展社会救助、确保解决救助对象基本生活的同时，广泛开展各种形式的就业技能培训，以增强其就业能力与就业本领，实现救助与增能的有机统一。

三、中国社会救助事业的挑战与展望

回望过去70年中国社会救助的建设历程，我们在总结基本经验的同时也应该看到，适应人民群众日益增长的美好生活需要，中国社会救助事业还面临着许多新的矛盾和问题。

一是救助项目上偏向于资金救助，而服务类救助略显不足。随着人民群众美好生活需要的增长，救助对象已经不满足于解决基本生活特别是最基本生活这一单一性需要，他们还需要提高自身的生存能力与生活本领，需要增强自身的社会融入能力，这就需要我们根据不同的救助对象提供相应的服务，以增强其“自主性”。高夫也认为，“自主”是人的基本需要的有机组成部分[注]莱恩·多亚尔，伊恩·高夫：《人的需要理论》，北京：商务印书馆，2008年版，第7页。，他是人的发展的前提。可是，现有的社会救助项目都偏向于物质、资金方面的救助，偏向于项目救助，而缺乏职业教育服务、就业服务以及技能提升服务方面的救助；偏向于养老资金的发放、养老机构及场所的提供、医疗救助资金的补偿，而缺乏养老服务特别是日常照护服务以及康复护理服务；偏向于自上而下的资金及政策输入，而激发救助对象摆脱贫困状态的内在动力不足、成效不明。一句话，以往的社会救助没有将“救”和“助”有机统一起来，更多地是“救”而较少地介入到“助”，没有做到以“救”为载体“助推”救助对象重新融入社会，参与经济社会的发展。

二是救助方式上偏向于单项救助，而综合救助较为不足。人的基本需要是一个综合整体，引发人的贫困原因多样，单一因素引发的贫困以及由此需要给予救助的民众相对较少，更多地需要给予救助对象全面而综合的救助。一段时期以来，社会各界尽管重视社会救助，但偏向于城乡分别救助，将救助对象人为地划分为城市居民和农村居民分别对待，却无法应对人口迁移与流动后的人口实际生活情况；偏向于各部门独自分担一个项目开展分别救助，而较少地将各个部门整合起来协同救助；偏向于以部门或机构为中心，根据部门或机构的设置、职能开展救助，而较少地以救助对象为中心量身打造进行总体的综合救助。其实，对于一个救助对象来说，他的基本需求往往是综合的、多样的，引发其贫困的因素是多维度的而不是单一的。

三是社会救助的科学性仍然不足。社会救助事业涉及救助对象的确定、相应待遇的提供以及相关帮扶措施的提供，因而是一项追求科学化并需要精确化与科学化的民生事业，否则会导致应救者不能尽救、不应救者却被救局面，削弱社会救助制度的严肃性、科学性。从实际情况来看，有的地方救助资格认定不合理、不科学，有的甚至带有污名化倾向；有的地方仍然沿用以人工观察为主的财产及直接收入认定方法，而忽视大数据以及其他更为精准的识别与认定方法；一些地方总是认为救助标准偏低，但社会救助的标准如何测算、如何动态调整并使之科学化、可持续化办法不多。这不仅影响了社会救助对象识别的科学性，而且影响了社会救助事业的科学性。

四是社会救助的实施机制不健全。社会救助要想顺利实施需要有一套完善的机制，这是确保社会救助目标顺利实现的根本保证。长期以来，我们在开展社会救助过程中尽管探索出一些办法来，有些办法还比较管用，但随着社会主要矛盾的变化，很多实施办法已经不能适应快速变化了的社会救助工作实际。例如，各地在实施社会救助政策时更多地注重救助资格的严格审核与控制，而救助对象一旦获得救助后缺乏救助待遇的最长获得时间，甚至一些被救助者已经不符合救助条件了但仍然继续获得救助待遇，产生“免费的午餐”心理，从而容易形成“福利依赖”。再如，有的地方虽然制定了退出机制，但是这种退出机制过于刚性和强制性，而缺乏必要的柔性与弹性，被救助者一旦就业，哪怕工资极低的就业就被告之要立即取消救助待遇。又如，从保障机制来看，整个社会不仅缺乏一部《社会救助法》，而且整个民生领域内立法的综合性及统领性不够，主要是现行的法律没有从社会保障高度去统筹社会保险、社会救助、社会福利与社会慈善，而是各自独立地出台法律，这反过来弱化社会救助的法律地位，不利于社会救助事业的持续发展。

中国社会救助事业发展过程中所面临的这些问题昭示着我们在全面建成小康社会的征程中要不断深化改革，积极建设一种适应救助对象日益增长美好生活需要的社会救助事业，努力形成更加公平、更可持续的社会救助体系。

一方面，将传统互助文化融入现代社会救助事业。注重社会互助是人类特有的社会现象，古人十分重视通过家庭、亲属、宗族以及村落内部熟人间的互助开展生老病死及教育等互助活动，孟轲就曾经说“乡田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持”[注](战国)孟轲：《孟子·滕文公上》。，这应该是倡导邻里之间守望相助、开展社会救助的最早表达形式之一。这种强调熟人之间的互助已经成为中国文化的有机组成部分并内化在人们的社会救助行动中，成为我们这个民族生生不已的重要因素。当前，人类早已迈进工业社会，我们业已建成了陌生人救助体系，但传统的救助文化与救助方式仍然可以融入其中并发挥功能，它不仅可以丰富社会救助形式，而且能够增强社会救助对象识别、救助项目提供以及救助方式选择的精准性，切实提升社会救助的质量，弥补政府及社会组织开展救助的缺憾。实际上，将互助融入救助中才能真正体现作为“救”和“助”相统一的社会救助行为的真谛。

另一方面，探索建立以救助对象为主的综合救助办法。从本质上讲，各种救助项目的提供、救助标准的设定以及救助机制的提出都是为救助对象所服务，而救助对象及其家庭的基本需求往往各不相同，不仅包括物质的、资金的，而且有可能包括服务的、精神的，甚至还包括思想观念等各个方面，涉及众多政府部门及社会机构，他们很少只有单项的救助需求，依靠单一部门提供救济难免挂一漏万。这就需要变革以往的以救助单位为主体的救助思路，采取以救助对象为主体整合其各种基本的需要，然后由政府或社会整合各方力量分析他们何以成为救助对象的原因，他们的基本需要具体包括哪些方面，并对其基本的需要提供一套综合性的救助方案，做到一户一策、一人一策、精准救助，全面解决救助对象的难题，真正实现“救助一户脱贫一家”这一较为理想的社会救助目标。

同时，探索更加科学规范的救助机制。要设定获得救助项目与就业技能培训结合起来，任何人获得救助后，只要其身体健康都要参加免费的职业技能培训，以增强其社会适应与社会融入能力。也要设定获得救助项目与领取救助待遇的最长时间，在此时间范围内组织救助对象开展技能提升培训，增强他们的劳动就业本领，以便解决那些本来完全可以就业就是不愿去就业、进而形成救助养懒汉的窘境。当然，对于个体或家庭收入已经不符合继续救助、需要退出的那些人员要建立社会救助退出机制，采取逐步减少救助项目、稳步降低救助待遇的办法，形成柔性退出机制，避免刚性退出后很快陷入再度贫困状态中。还要建立社会救助标准动态调整机制，探索以最低生活保障为核心的社会救助标准与地方人均纯收入以及八大类消费支出之间的变动关系，常态化、制度化地调整社会救助标准，最大限度地降低社会救助标准变动的人为性，切实解决救助对象的最基本生活需要。

最后，建立城乡整合的社会救助办法。城乡整合涉及救助理念、救助对象、救助项目及救助标准的衔接与整合。城乡整合就是要将社会救助对象扩大到全体社会成员，任何人只要其收入或生活状态到了某种程度就被纳入救助范围中，使社会救助成为民众的基本权利与作为社会成员的资格；城乡整合就是将城乡居民作为享有同等救助资格的主体，去完善现行的各种社会救助制度与政策条款，避免生活在同一区域内因为户籍不同而设置不同的救助项目和救助标准；城乡整合就是要整合业已分设的城乡救助项目与救助标准，形成统一的城乡社会救助项目，稳步缩小城乡救助标准和补助水平并最终达到一致。