边疆民族地区农村基层协商民主建设的实践路径探索——基于对德宏州芒市典型村寨的调研

董国菊

(德宏州社会主义学校，云南 芒市 678400)

党的十九大报告指出“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。并指出“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”农村基层协商民主是我国民主政治大厦的基石，农民是我们党在农村的依靠力量，也是国家政权最广泛、最深厚的群众基础。保护和发挥农民的积极性，历来是党取得革命和建设事业胜利的重要保证，农村安则天下治。党的十八大以来，基层协商民主建设得到社会各界的广泛关注，加快农村基层协商民主建设已经提升为国家发展的重要方针政策，逐渐从民主形式上升到制度层面，对基层社会建设、党的群众事业和国家发展具有重要意义。

芒市作为德宏傣族景颇族自治州州府所在地，是德宏政治经济文化中心，深化基层协商民主制度在边疆民族地区乡村振兴战略实施中的实践探索，从“强基固本”的战略高度，推进基层协商民主建设，促进德宏州政治经济社会全面发展意义重大。

一、德宏州芒市农村基层协商民主建设的基本情况

“农村基层协商民主是指乡镇(街道)、行政村(社区)在开展事关基层群众切身利益的公共服务与基层治理活动中,由基层政府、村两委、村民代表、社会组织以及相关村民等通过多种形式进行沟通、交流和协商,充分了解群众需求和意见,消除各种矛盾,并在尽量满足各方主体利益最大化的前提下,依法通过民主管理与决策等程序开展基层治理。”[注]鲁可荣、金菁：《<从“失落”的村民自治迈向有效的协同共治>——基于金华市乡村治理创新实践分析》，《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》2015年第3期。我国农村基层协商民主建设是一个不断推进的过程，是在村民自治基础上的创新和发展，是村民自治内涵与形式的拓展和外延，也是中国基层民主政治建设的最新成果。

2000年德宏州委、州人民政府依据《中华人民共和国村民委员会组织法》《云南省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》和《云南省村民委员会选举办法》，在全州范围内推进村级改革，实施村民自治。2016年芒市各乡镇按照省、州要求，进行了第六届村两委和村务监督委员会换届选举工作，选举产生村党总支书记80人、副书记46人、村党组织委员240人，村主任80名、副主任80名、委员392名，村务监督委员会成员240名。换届选举后的村三委干部中，党员占52.5%。该届村“三委”履职近三年，2019年将面临新的换届。芒市基层协商民主建设从体制的确立到全面试行，再到规范完善，经历了一个渐进式发展过程，全州各族群众在探索民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实践中，推动着农村社会的进步。经过多年探索实践，中国特色基层群众自治制度在边疆农村得到较好的落实，基层协商民主建设得以顺利推进。

(一)基层协商民主管理制度不断完善

目前，芒市各村委会在乡镇人民政府的指导下，均制定了村民委员会会议制度、村民委员会工作职责、村民委员会工作制度、村民代表会议制度、村民委员会民主评议制度，健全和完善了村务公开制度、村民自治章程、村规民约、财务管理、干部管理考核等一系列民主管理制度，对村内事务、经济活动、村民关系、邻里关系、个人行为等进行有效管理；确定了将财务的收支、各种指标的分配、各种款项的补助、重大事项的决策等群众最关注、反应最强烈、最容易引发矛盾和滋生腐败现象的问题作为村务公开的重点，在每个季度，村(居)委会定期对执行“一事一议”决议情况进行全面公示，召集村(居)民代表或者群众代表进行审议，听取村(居)委会成员介绍实施情况、工作进展情况，以及出现的问题和困难等，全面听取代表和群众的意见建议，保证所做工作不出或者少出偏差，倾听代表和群众呼声，及时矫正工作中出现的差错。

同时把村级负责人的离任纳入了审计范围，对离任的村干部必须进行审计，审计工作具体由乡(镇)农经站负责。每半年进行一次村干部民主评议，从不同角度、不同方面抓好村务公开和民主管理工作。村级负责人每半年向党员、村组干部、村民代表进行述职、述廉一次。

(二)基层协商民主管理机构设置逐步健全

芒市各乡(镇)、村(居)委会按照省、州、市的有关要求，成立了村务公开和民主管理工作领导小组，明确村级组织村务公开和民主管理工作主要由乡(镇)、农经站负责，村民小组由村民委员会负责；成立了由市纪委书记任组长，分管民政工作的副市长任副组长，各相关职能部门负责人为主要成员的村务公开民主管理工作领导小组，下设领导小组办公室于市民政局，办公室主任由市民政局局长担任。

如今芒市80个村委会都建盖了办公楼房，工作条件明显改善，工作经费有了一定的保障。每个行政村均设置了党总支、村民委员会、村务监督委员会。人员构成上，行政村(社区)一级基本上设党总支书记、副书记各1名，村民委员会设主任、副主任各1名，村务监督委员会设主任1名。村(居)民小组一级，每个村民小组设小组长、副组长、监督员、妇女组长各1名。2011年全市就在13个乡镇(街道)、农场建立了97个纪检监督小组，选出纪检监督小组长97人，纪检监督员1020人，做到了有制度管事、有人做事。各村民委员会还相继建立了治保、调解、妇女、民兵、青年团、村民理事会等群众组织，各类专业合作社不断涌现，为乡村多元治理奠定了组织基础。

(三)基层协商民主管理机制日趋成熟

2014年以前芒市各村重大事项决策均是在村党支部的领导下，按照“四议两公开”(党支部会提议、村两委会商议、党员大会审议、村民会议或村民代表会议决议，决议公开、实施结果公开)工作办法、程序进行； 2015年以来则更多将“一事一议”运用于村务决策与管理实践中。

目前绝大部分村组做到了对村(居)委会要做的事情及村居民反应的突出问题，通过干部收集整理形成议题，召集相关人员按照一定的流程进行商讨、议决，由村(居)委会执行、监督委员会督办；村(居)委会视议题定期对执行“一事一议”决议情况进行公示(一般是每个季度或半年)，并召集村(居)民代表或者群众代表进行审议。同时依据法律法规，结合本村实际，适时把社会治安、禁毒防艾、宗教信仰、邻里关系、婚姻家庭、移风易俗、民间纠纷、喝酒禁赌、房屋出租、消防安全、环境卫生等纳入村规民约范围。各乡镇还加强了与驻村(社)单位的协商机制建设，依托驻村单位优势条件，推进村(社)范围内党建、便民服务、环境卫生等社会服务工作，较好地推进了村(居)委会的各项工作。

二、芒市农村基层协商民主建设中取得的实践经验

(一)团结干事、有凝聚力、执行力强的村领导班子，是有效推进农村基层协商民主建设的落实者

在调研中发现，凡是基层协商民主建设搞得好的村委会，都有一个团结干事、有凝聚力、执行力强的领导班子，并且班子成员均是村子里的致富能人。以芒市勐戛镇大新寨村委会为例，大新寨村委会下辖大新寨、大水沟、尖山、半坡、小石桥5个自然村，8个村民小组，是典型的靠山吃山的山区村寨。在村委领导班子带领下，基层协商民主工作取得的实效现已化作村村寨寨的青山绿水、整洁村容、致富能人……促进着“美丽乡村”建设，真正实现了民主管理促进乡村发展。

大新寨村委会以村民自治、自我管理、自我约束为特点的民主管理，经过多年发展，已经逐步走上正轨。以往大新寨村委会在基层民主管理中，由于缺乏充分有效的民主参与渠道，加上多数村民文化素质普遍偏低，缺乏参与意识，对于村级公共事务管理参与的积极性、主动性不高，只顾眼前利益和个人利益，甚至会故意刁难或人为设置障碍，导致民心涣散，村两委工作失去了群众基础，村级公共事务难以有效实施，村容村貌“脏、乱、差”。 如今大新寨立足村庄各种资源，通过开展协商民主建设, 凝心聚力，共同开展“美丽乡村”建设，有效地激发了村民参与村级公共事务管理的积极性、主动性和创造性，充分保障了广大村民的民主管理权利,架起了村民与村干部联系的桥梁和纽带。最典型的是大新寨4000多亩山林通过开展协商民主收归集体发挥效益的例子：这些山林早在1982年响应国家包产到户政策时，就已经全部分林到户，承包后因村民只顾眼前利益乱砍滥伐，到1994年许多曾经的青山变成荒山，导致村域生态环境、人畜饮水、生产生活等均出现问题。经过民主商议，征得多数村民的理解和支持，村民小组决定将山林收归集体。历时两年，1996年4000多亩山林全部收归集体成为公益林。经过近23年的有效管理，荒山禿岭如今已是郁郁葱葱、空气清新的天然氧吧，造就着大新寨人的生产、生态、生活，服务着“美丽乡村”建设。现在大新寨村在团结干事、有凝聚力、执行力强的领导班子带领下正走在民主管理促进全面发展的路上，村民民主意识逐年提高，村干部在基层协商民主建设上思路更明确、工作态度也更认真负责。

(二)富于创新、敢于担当的村寨带头人，是推进农村基层协商民主建设的领路人

火车跑得快，全靠车头带。在芒市凡是基层协商民主建设搞得好的村寨，都有一个或几个具有奉献精神，富于创新、敢于担当的带头人。以芒市镇松树寨村委会芒晃村民小组为例，芒晃村是芒市东部旅游集群“七星傣寨”(芒满、芒晃、芒杏、偏窝、芒国、勐目、田头)之第二寨。位于金塔脚下、孔雀湖畔，是芒市典型的坝区傣族世居村寨，全村现有120户，483人。

村长莫岩相召在上任初始就决定用协商民主建设思想管理村寨，召集全村群众齐聚一堂，共商村事，听民声、解民忧、消误会、聚人心，显示了其较强的村务执行能力，得到了村民的信任。他认为村民的信任既是压力，更是动力，把群众反映上来的问题和村寨建设意见梳理成为自己的工作清单，逐个进行处理。在村务管理上，他根据目前芒晃村大部分土地被征收后，三分之二的村民变成了失地农民，人均耕地不足1亩，农村功能弱化，“村不村、城不城”，而村民又非常渴望发展和转变的现实情况，从转变村民想法入手，告诉村民尤其是年轻人“种花美一时，种树美一世，种下思想美一生”“不要等着做事，要去找事做”。他根据芒晃村地处城郊紧临市区、傣文化底蕴丰富的特点，明确了文化、绿色、养生傣寨的发展定位，并围绕定位通过微信交流群强化村内信息沟通、安排村务、宣传学习理论政策、普及养生知识等。为团结村民，他要求党员带头，在他的影响下，每天看看村里微信群已成了村民的习惯，许多村民还通过微信平台提出有利村寨发展的想法和建议。

村里采取每15户推选1个代表组成村代表的形式民主管理村务，大事小事均要一事一议，全村70%的村民同意才能实施。通过开展协商民主，把民主决策过程扩大到普通村民，使村民通过便捷的渠道和方式充分发表不同意见和建议，村民与村三委的彼此沟通更广泛、民主，公共事务的决策论证更充分、科学，从而化解了以前因没有行使知情权，听取民声不够、议事协商不足所导致的各种误解和矛盾。

如今的芒晃村在村党员、干部的带领下，通过顺利推进富有民族特色的农村基层协商民主建设，全村像石榴籽一样团结，成为了名副其实的“齐心傣寨”，不仅村容村貌漂亮整洁，村民的精气神也提起来了，成为了城里人向往的地方。走进芒晃村，你会发现麻将声没了、铓锣声多了，吵闹声少了、欢笑声多了，闲逛的人少了、忙碌的人多了，家家户户清秀干净，全村呈现出了一幅“心向党、村寨美、村风和、村民乐”的美丽景象。

(三)村规民约在农村基层社会治理中发挥着不可替代的作用，助力基层协商民主建设

村规民约是村民共同认可的，是村民实施村民自治的基本依据，在农村基层社会治理中发挥着不可替代的作用，对乡村社会稳定起到了积极作用，助力着基层协商民主建设，成为重建精神文明的“催化剂”和乡村振兴“助推器”。芒市风平镇界桃村、勐戛镇杨家场村、大新寨村、芒市镇芒晃村等，之所以能生产发展、乡风文明、村寨和谐、民族团结，与村规民约的制定和执行分不开。以较为典型的勐戛镇杨家场村为例，杨家场村下辖杨家场、蚂蟥沟、老缅城三个村民小组，是一个以傈僳、景颇为主的少数民族集聚的山区村，也是勐戛镇唯一的边境村，人口156户、641人，其中傈僳族103户。

曾经，杨家场各村民小组丰富的森林资源不仅没能使村民富裕，反而束缚了村民的思想：由于每户分到的山林都较多，山林里每季都会长出如鸡纵、竹笋等应季的山珍美味，物产丰饶，村民依此即可维生度日，以致养成了懒散、不求上进、缺乏眼光、得过且过、等靠要等不良习气。加上村民文化素质普遍不高，全村目前还没有出过本科生，大专和高中生都非常少，村民民主意识淡薄，甚至有些村民一度沾染上喝酒闹事、好吃懒做、赌博等陋习，村容村貌脏乱差，村民卫生习惯差，到处是鸡粪、畜粪，红白喜事铺张浪费严重，全村整体发展迟缓。

如今杨家场各村因地制宜，公平、公开、公正地通过民主协商的方式，于2013年2月10 日通过村民大会制定了《村规民约》,并由村民以每户为单位签名认可，要求全体村民共同遵守，不得以任何方式违约，否则按条款论处。内容涉及生产生活、民族团结、教育、抚育子女赡养老人、集体和个人的土地山林界线、住宅建设、牲畜管理、水源管理、宗教信仰、打架斗殴、小偷小摸、吸毒贩毒、赌博等方方面面。

随着以《村规民约》为特色的协商民主建设的深入，杨家场村又根据各村民小组出现的新情况，对《村规民约》实行动态管理，即每个月的20日定时召开村委会，针对村里不断出现的新问题，共同商议完善。先后制定并通过了如下补充条款：2014年4月1日开始实施的《老缅城小组卖酒、禁酒条约》，2015年10月1日开始实施的《杨家场村委会河道管理条约》，2018年6月4日开始实施的《杨家场村委会牲畜管理条约》等。村规民约的实施使杨家场村一改往日面貌，村民自我约束意识明显增强，村干部干事创业更有激情，党群干群关系更加和谐，党风、乡风、民风进入了良性循环状态。

(四)村务公开和民主管理成为基层协商民主建设主要动力，保障了农村的稳定发展

在基层协商民主建设中，群众意见大、干群关系紧张的主要原因是：一方面村务不公开、管理不民主，加上少数干部办事不公，甚至以权谋私致使群众对许多问题有疑问，担心或怀疑干部立身不正，处事不公；另一方面村干部认为自己为群众操心受累反而不被理解，埋怨群众无事生非。

芒市各村寨通过开展村务公开和民主管理，实现广泛的基层协商民主，使群众能够对干部进行有效监督，清了集体的“家底”，亮了村干部的“箱底”，明了群众的“心底”，既保障了基层群众对村级公共事务全程参与,又使乡村干部的职务行为始终在“阳光”下运行, 有效预防其用权的随意性和办事不公、以权谋私、暗箱操作等问题的发生，强化了村级事务决策的民主管理与民主监督过程，在群众和群众、群众和干部、群众与政府之间搭建起了交流沟通的桥梁，极大调动了村民参与民主管理的积极性和主动性，提高了基层组织的威信，也改善了党和政府的形象，大大促进村干部和村民的双向约束教育，从而挖掘和充分整合各种潜在资源，形成农村社会治理和“美丽乡村”建设的内在动力和强大合力，保障了农村的稳定发展。

(五)富有地方特色的媒体宣传使农村基层协商民主得以深入人心

媒体是宣传农村基层协商民主的重要工具，是实现农村基层协商民主大众化的重要途径。在使用电视、广播、报纸等媒体将农村基层协商民主的方针政策、法制观念、民主思想传递给村民的同时，芒市许多村寨都能根据本村特点用双语文字搭建诸如制作公示栏、布告、黑板报、小册子、宣传单，以及极具民族特色的主题文艺晚会等群众喜闻乐见、容易接受的方式，与农村发展和农民生活相适应的宣传平台，使村民透过这些平台认识、认同、支持并参与发展农村基层协商民主建设。

富有地方特色的媒体宣传使农村基层协商民主得以深入人心，一方面使村民更直观地认识到农村基层协商民主政策是惠及民生的好政策，做好农村基层协商民主是功在千秋的大事情，从而消除传统落后陋习的影响，学习与自身生产生活密切相关、通俗易懂的现代民主政治观念和知识，增强权利意识和责任观念，有序进行政治参与。另一方面深化了村干部对农村基层协商民主的认识，能够依照法律规范在农村基层协商民主建设过程中理性、有序、民主地进行协商。

三、芒市农村基层协商民主建设中存在的主要问题

(一)基层协商民主决策制度落实不到位

农村基层协商民主制度是农村基层协商民主法治化的重要保障。农村基层协商民主法律法规建设，最基本的要求是对基层民主协商的启动、过程、终结与监督做出明确的制度规定。目前在我国农村基层协商民主运作中，虽然已经有了《中华人民共和国村民委员会组织法》来保障了基层民主程序，但从国家层面到基层农村，相关法律法规还不能完全适应和支持农村基层协商民主的深入开展和有序运行，村民在参与协商事务时经常涉及到的土地、教育等实质性问题并未得到有效解决；不少地方的民主实践表现出明显的随意性；有些地方的协商民主实践可能因领导人的离职或意见不同而停摆，有时候政府的预定方案会与群众的倾向性意见有明显冲突，而引发群众的不满和抵触情绪。

近年来，芒市各村大部分村“三委”不断建立健全民主决策、民主管理制度，但部分村“三委”建立的制度规定流于形式，支书“一言堂”盛行，干部替代群众“做主”，在涉及村寨的重大问题上，村干部往往凭借个人的主观意识去决定是否召开村民代表大会、是否通过“一事一议”，个别村寨还存在黑恶势力的干预，致使基层协商民主决策制度落实不到位，影响了村民参与民主协商的积极性。调查问卷数据显示，对“您所在乡镇基层协商民主的开展是否科学设定协商程序？”问题，45.7%的人表示程序科学合理，保证了协商过程的民主性，35.3%的人表示制度不完善，不能有效体现协商过程的民主性，12.7%的人则表示没有严格清晰的程序规定，协商过程难以体现民主性。

(二)农村基层协商民主缺乏有效的监督管理

民主监督是农村基层协商民主的重要组成部分，也是保障其有效运行的重要条件。但目前我国农村基层协商民主还没有建立起一套统一规范高效的监督管理机制。

从芒市的情况来看，一方面乡镇政府作为农村基层协商民主的直接上级管理部门，是保证农村基层协商民主政策快速落实、政令渠道畅通的重要环节和部门，应该发挥其引导、管理和监督的重要作用。但实际上我国相关法律法规并没有对乡镇政府在农村基层协商民主的职能范围进行明确规定。导致乡镇政府对农村基层协商民主的职能界定不清晰、监督管理部门之间相互推诿、行政干预情况严重，没有形成对农村基层协商民主的有效管理和监督。二是由于许多村民自身文化素质与民主意识的局限性，对村内公共事务决策、管理和监督的认识，仍停留在“村支书与村委会负责，与自己没有太大关系”的状态，使其对民主协商公共事务的监督缺乏自觉性、主动性、全面性、持续性和有效性。而不少村级监督委员由于相关综合素质相对偏低，不敢监督、不会监督的情况普遍存在，作用发挥也不明显。三是虽然舆论媒体也是农村基层协商民主监督的重要一环，但由于农村网络媒体等基础设施相对落后，致使对农村基层协商民主运行程序和意见落实的监督缺乏及时性、全面性、互动性，及时有效从多层面、宽领域的角度进行监督的实现程度仍很低，阻碍了农村基层协商民主建设。总之，上级监督太远，群众监督太软，舆论监督太虚导致农村基层干部违纪违法行为仍时有发生。

(三)基层协商民主多表现为一种自上而下的单向推行民主

基层民主管理首先应保证农村基层群众能够充分自由的发表意见，基层群众的声音才是社会和谐的声音，否则就谈不上真正意义上的民主。但在我国现行的村民自治制度框架下，基层协商民主多表现为一种自上而下的单向民主，基层群众建言献策的渠道不够畅通。村民委员会作为管理农村政治、经济和社会的基层民主管理机构，从它产生起就赋予了一定的行政管理职能，如农村税费的征收、农业种养规划的贯彻、人口计划的落实、土地管理以及社会治安等国家某些目标和任务都要通过它来实现，它作为国家基层地方行政功能的一部分而存在，牢牢控制着农村资源的分配。农村经济和农村社会的管理和发展，是在党和政府的行政推动下进行的，上级党委、政府重视、布置、检查、考核、培训工作做得好的地方，民主管理也就开展得好。农村经济发展较好的地方，村务公开和民主管理也相对较好，反之，则大相径庭。

在此制度下，导致部分党的干部尤其是基层村干部“官本位”思想严重，将自身定位为管理者而不是服务者，对中国基层民主政治建设缺乏足够的认识，常常为追求政绩做表面文章，不做实地调查，忌讳群众表达不同意见，对群众反映的问题久拖不决，存在以通报替代协商的现象。尤其在基层选举工作中缺乏应有的公开透明，存在事先设定、事后不明的不良现象，选出的代表或村干部不能替人民群众谋利益，损害了群众对民主的信心，阻塞了基层群众建言献策的渠道。调查问卷数据显示，“您所在乡镇、村委会基层协商民主实践中，是否存在以通报替代协商的现象？”0.48%的认为严重，29.57%的认为有一些，50.24%的认为没有，16.1%的认为不清楚。

(四)村“三委”干部后备人才极度缺乏

村党支部委员会、村民委员会、监督委员会村级“三委”班子是党和政府联系农民群众的桥梁和纽带，是党领导农村工作的基础，是农村基层协商民主成败的关键。但从调研中了解到，芒市基层农村“三委”干部后备人才极度缺乏，究其原因一是随着农村社会分化加剧，村民将精力和心思放在发家致富上，农村大多数青年人都外出务工，留守在家的多是老人和孩子，思想觉悟和能力水平有限，对公共事务关注度较低；二是村干部任期较短与农村长远发展目标不相适应。根据《村民委员会组织法》规定，村干部任期为三年，通常是第一年忙选举，第三年等选举。而新时期农村发展需要有长远规划和目标，这在短期内很难奏效，致使部分村干部无作为或者难有作为，拦阻了一些政治文化素质高，致富能力强、工作办法多，真正想干事、会干事、干成事的村民进入基层干部队伍。以至在村级组织换届选举中存在候选人素质低，宗族势力操纵等现象，选不出理想的村干部。

(五)基层干部群众的协商民主参与意识和能力不强，村民参与程度较低

由于我国现行的村民自治制度历史不长，群众在长期自给自足的农耕经济模式形成的“事不关己，高高挂起”的思想，不利于民主意识的培养和民主观念的形成。加之芒市是一个信仰小乘佛教人数占总人口一半左右的多民族边疆地区，佛教文化思想在信教群众中影响很大。在长期的实践中，受多元文化的影响，村民之间同族同宗形成了相似的生活方式、风俗习惯，在乡村治理方面各族群众探索出了一条具有地方民族特色、务实管用的主要依靠习惯、宗教教义和村规民约进行管理的道路。并且由于大多数村民的文化素质普遍不高，对如何参与农村基层协商民主缺乏独立的理性思考，有参与意识、有知情权的诉求，但缺乏参政议政的能力，不能将民主管理意识内化为行动，在一定程度上阻碍了基层协商民主建设在深度和广度上的开展。

(六)民主协商内容模糊宽泛，容易引发党群干群关系、村民邻里关系问题

协商内容是指协商的议题或者协商要解决的问题，非常广泛，涵盖政治、经济、文化、社会、生态文明建设等方面。农村基层协商民主工作主要是围绕村民普遍关心的，与切身利益相关的公共事务开展，涵盖到农村经济社会生活诸多方面。以目前芒市开展协商民主的实际情况为例，协商民主议题主要涉及到脱贫攻坚建档立卡户的评定、土地山林征用、移民搬迁、低保类社会福利分配、宅基地、村级公益事业、集体“三资”管理、村规民约修订、村庄规划建设等关系到村民切实利益的公共事项，事无巨细，牵涉面广，协商内容模糊宽泛。调查问卷数据显示，回答多选题“您所在乡镇党委、政府在那些问题上实施过民主协商？”，选经济建设的有77.9%，选民主政治的有51.7%，选文化建设的有54.8%，选社会建设的有55.5%，选环境保护的有66.3%，选党的建设的有53.6%；回答多选题“您认为在哪些议题上最应该实行民主协商？”，选经济建设的有76.9%，选民主政治的有58.7%，选文化建设的有56.01%，选环境保护的有69.5%，选党的建设的有48.3%，选切身利益的有38.7%，而选社会民生问题的高达83.41%。虽然各乡镇党委、政府和村三委投入巨大的工作量来分析诊断存在的主要问题和矛盾，但面对新出现的协商民主问题仍感到力不从心。由于协商内容模糊宽泛而产生的矛盾和利益冲突，直接或间接地引发了党群干群关系紧张、村民邻里之间关系恶化等问题。

(七)村民认识了解农村基层协商民主相关政策法规知识的途径单一

农村基层协商民主作为中国基层民主政治建设的最新理论成果和实践形式，对农村发展和村民生产生活意义重大，急需贯彻落实。村民的信息获取途径决定着村民的信息知晓度，是村民参与农村民主协商和政治生活的基础和保障。调查发现，在芒市农村特别是一些偏远村寨，信息传播基础设施建设相对比较落后，网络信号较差，传送电子邮件常常需要跑到乡镇政府才能完成，网络、新媒体、多媒体等现代传播技术手段严重匮乏。村民关注农村基层协商民主发展，只能依靠口头传递、村民大会、村务公开栏、广播电视等传统单一的途径。而且通过“口头传递”途径获取消息准确度不高、具体性不强，“村民大会”召开的间隔时间长，“村务公开栏”更新消息慢，“广播电视”的途径难以形成村民互动等，导致村民获取信息存在不准确、不畅通、不及时，难以实现村民对基层协商民主方针政策信息的有效串联，严重影响了农村基层协商民主的有效实施和运行。

四、新形势下芒市农村基层协商民主建设路径选择

就操作层面而言，基层协商民主就是要将协商置于决策之前和决策之中，根据民众的意愿、意见和建议来落实各项工作。针对芒市农村基层协商民主实践中存在的主要问题，建议结合农村社会治理需求，探索一条由基层政府、村级组织、基层群众等多元主体协同参与的具有地方特色的基层协商民主建设路径，有效解决人民群众的实际困难和问题，促进农村社会有效治理和“美丽乡村”建设。

(一)建立健全协商民主监督评价机制，强化村务监督委员会的专门监督功能

民主监督是乡村治理的主要内容，是推动乡村治理发展和遏制村干部腐败的重要手段。如何使民主监督走上制度化发展轨道，是乡村治理迫切需要解决的重要问题。近年来，在推进乡村治理过程中，民主监督已逐渐引起有关方面的重视，全国基层农村在认真贯彻落实中共中央、国务院办公厅《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》中，进行了积极探索创新。

芒市可趁势而为，强化村务监督委员会的专门监督功能，明确村居务监督委员会的职责权限、监督内容、工作方式，健全村务监督委员会管理制度，如建立村务监督工作例会制度、村务监督两级会审制度、村民说事制度、报告述职制度等，奠定民主监督工作基础；组织评议会议，督促村务监督委员会切实加强对村务决策和公开、村级财产管理、村工程项目建设、惠农政策措施落实、基层协商民主开展情况的监督，进一步保障群众的知情权和监督权，实现民主监督的经常化和程序化；加强村务监督委员会委员的培训力度，尽可能将政治素质高、主动性强的村民选举为村监委成员，力求使其“会监督”； 完善村务监督委员会的激励和惩戒制度，建立公平公正的村务监督委员会奖罚制度，年终对村务监督委员会一年的履职情况进行考评，对履行监督到位的给予奖励，对履职监督不到位的建议村民代表大会给予罢免和调整，以鞭策落后和调动村务监督委员会成员履职的积极性，促进“愿监督”。

(二)培养村级后备干部，提升农村基层干部的民主管理能力，夯实农村基层党组织建设根基

党的基层组织是农村各种组织和各项工作的领导核心，是党联系群众的最后一公里。农村基层干部是农村经济社会的管理者，是调解农村矛盾纠纷的直接责任人。中国农村生活的有效治理正是得益于中国共产党向农村社会的有效延伸，才将其有效地整合到国家体系中来，把农民组织起来进行自我管理、自我教育和自我服务，成功地实现了农村的政治整合。夯实农村基层党组织建设根基，必须注重培养村级后备干部，提升农村基层干部的民主管理能力。

芒市可以学习先进地区的经验，注重提升农村基层干部的民主管理能力。诸如提升其运用、把握政策的能力。党领导农民建设美丽乡村，使农民不断致富，是通过一系列政策作保证的。基层干部在工作中具有准确把握政策的能力，就能依据政策法规科学决策、减少失误；再如提升其思考问题的能力。农村的发展，农民民主意识、政策意识和综合素质的提高，对农村基层干部的工作提出了更高的要求。农村基层干部只有善于思考，不断改进自己的工作方法，树立群众观点，深入群众调查研究，体察民情，才能做好当下的农村工作；又如提升其处理重点、难点问题的能力。任何一个乡镇、村、村民小组，在一定时间内所要做的工作往往是多种多样的，遇到的问题也是无法预料的，尤其是各种涉及建设征占地补偿、房屋拆迁、突发性重大事故等是农村经济社会发展中的难点和敏感问题，这些问题处理不够及时、公正和彻底，极易引起矛盾，造成不良的社会影响。这要求农村基层干部工作中要注意具体分析、区别主次先后、分清轻重缓急。

要提升农村基层干部的民主管理能力，可从大学生村官、村民组长、农村致富青年中发展党员，每个村保持3-5名后备干部常数，每年分批次选派优秀“村官”和后备干部到先进地区村寨挂职跟班学习，通过借鉴发达地区以民主协商的方式进行资源开发、实体项目带动、土地营运等成功经验，鼓励和支持党员带领村民创办农村合作社、发展特色产业，实现每个村都有1名以上党员致富带头人，每个有帮带能力的党员至少结对帮扶1户建档立卡贫困户等，将协商民主工作做实，以此赢得村民的信任。

(三)培育村民的协商民主意识，提升其参与社会治理的能力

协商民主的实质是实现和推进公民有序的政治参与，基层社会有效治理的动力来自于群众的积极参与，而参与的前提是要有较好的协商民主意识，这样才能形成有效的互动和交流。村民只有认识到协商民主的好处和重要性，才会产生热心关注、积极参与实践民主协商的渴望，反之则消极对待、漠不关心。为此要引导村民把参与公共事务管理作为维护权利、履行义务的重要途径，通过合法、理性、有序的途径表达自己的意愿，逐步培养村民协商民主的素养和能力，以及协商与合作的精神，鼓励村民以平等协商的方式参与各种公共事务管理。为此，首先要大力发展农村文化教育事业。教育是民主意识产生的孵化器，唯有教育能不断提高村民的思想文化素质，使其具备参与社会治理的能力；其次要结合芒市农村基层实际开展民主法制教育。充分利用广播、电视、网络等多种手段，文艺下乡、图书下乡、科技下乡、政策下乡等种形式，对村民进行深入持久的民主、法制观念教育，使他们摒弃宗族观念、小农思想，形成较强的国家和集体观念，按照民主的本意参与社会治理。

(四)结合实际合理确定民主协商内容

建议发挥自治州自治优势，以地方性法规的形式抓准芒市农村主要中心工作和农村经济社会转型机遇，根据芒市各乡村民族、文化、地域、经济社会发展等不同特点，以及协商民主过程中遇到的各种问题，围绕党和政府各项方针政策，从重大公共事务、公共决策、公共利益等群众最关注的问题入手，确定协商内容。

建立协商民主的议题设定、协商程序、监督机制，重点完善对村务公开和民主管理工作的领导和责任追究制度、村级民主理财制度、村务民主决策和民主监督制度、集体土地和资产监管制度、村委会换届后的移交制度和离任审计制度等。在乡级层面重点围绕群众上访频发的领域、群众关心的民生问题开展协商民主，通过协商民主渠道发挥其矛盾缓冲器的作用，化解基层矛盾，维护社会稳定。在村级层面，重点围绕村民自治章程、“三资”管理、征用征收补偿款分配使用、宅基地安排使用、村民承包土地山林的变更调整等方案的制定开展协商民主，通过扩大村民共同参与，推进村务管理的公开化、民主化。

(五)搭建农村网络信息平台，拓宽村民认识农村基层协商民主相关政策法规知识的途径

随着信息技术的快速发展，网络以其信息海量性与即时性、交往互动性与虚拟性、地位平等性与自由性等特点，逐渐发展成为公民政治参与的新平台、公民表达政治利益诉求与政治思想观点的新途径，以及政府了解社情民意、倾听群众声音，科学决策的新渠道。

首先，政府应加大对农村地区网络硬件设施投入，为村民提供优质的网络服务。将村内公共事务在网上进行依法公开、建立网络政务论坛，使村民能够对其权力行使、政策落实等进行有效监督和咨询；其次，制定和完善网络政治参与的相关法律法规，保障村民网络政治参与的言论自由，规范其网络政治参与行为，为其参与民主协商提供一条畅通的法制化渠道，实现其有序参与民主协商；最后，开展网络民主协商培训班，提高村民网络民主协商的意识和能力，培养其网络民主协商的自律意识、道德责任感和政治责任感，促进农村网络信息平台建设的健康发展。

总之，芒市农村基层协商民主建设是一个“等不得”也“急不得”的长期过程，不可能一蹴而就。工作中应坚持从各乡村实际出发，遵循农村社会发展规律，大力发展农村经济，立足村民自治，尊重民心、民意，稳步推进，引导广大农民群众积极主动参与，相信有着民族团结、和谐基因的芒市，在农村基层协商民主建设中一定会开出绚丽的花朵，结出丰硕的果实。