群众工作和社会工作融入社区治理的功能与机制研究

邹宗根

（井冈山大学政法学院，江西 吉安 343009）

社区是组成社会的基础单元，也是法定的管理实体，是政党执政、政府行政和居民美好生活实现的重要载体。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“创新社会治理的关键点在维护最广大人民根本利益，最大限度化解社会矛盾增加和谐因素，构建服务体系增强社会发展活力”，十九大提出“共建共治共享的社会治理新格局”，都对社区治理提出了较高的要求，其核心就是贯彻“以人民为中心”的执政思想，基本的实现路径是通过对群众路线的不断回归，从底层突围，平衡秩序与活力［1］。在新的历史条件下，应当探索以群众路线、群众工作扎根社区，用社会工作的专业力量切实做好服务、化解矛盾，构建多元主体共建共治、广大居民共享的社区的有效机制。

一、社区治理中群众工作和社会工作的功能

城镇化快速推进，社区的异质性越来越显著，群众的利益诉求、表达方式纷繁复杂，直接考验着社区治理的能力；承担社区治理主要职责的中国共产党基层组织和居民委员会等管理主体需要更加有效的理论指导和实践技能。群众路线是中国共产党在革命斗争和执政实践中取得的重要治理经验，是群众工作的高度总结和理论指引，也是深化社区治理的重要指导。社会工作是源起于欧美发达国家探索社会救助和社会发展的重要方法和手段，通过本土化也已成为社区治理的重要力量；二者的价值取向均包含对基层社会的关注和介入［2］，在解决社区具体问题和促进社区发展等方面的使命也相通。

（一）推进参与式治理

社区是典型的共同体，某种善的目的是人们建立共同体的动因［3］，意味着社区居民具备为了实现社区治理的至善而行动的需要、可能和驱动力。参与式的管理力求减少管理的层次以提高效率和改善效果［4］，尽可能发挥利益相关者的积极主动性和创造性。推进多元主体参与已经成为社区治理的基本共识。然而，具体的制度设计、运行机制和资源保障等尚处于探索的阶段。单位制（包括公社制）解体后的社会形态丰富多样，人们的生活品质得到了巨大的改善；与此同时，阶层分化也更加显著，利益诉求、价值体系的差异化程度也越来越高。传统自上而下一刀切的管理方式在新的社会条件下缺乏适应性，还可能引发新的社会问题。关注社区的现实问题，群众工作的动员整合与社会工作的专业关系构建均有利于推进参与。

面对异质性较强的社区生态，用问题导向型的社会整合来明确规则、平等表达和博弈、凝聚共识从而形成社区治理的决策选项，比单纯的政治整合更具适应性。回应社区的共同体属性，要逐渐从地理空间上的简单聚合向生活共同体、价值共同体和情感共同体转化［5］；而整合异质且碎片化的组成，就有赖于强有力且专业对路的力量的介入引导。“从群众中来，到群众中去，一切为了群众，一切依靠群众”的群众工作方针，既契合治理的多元主体观，又切合决策民主化与科学化需要。深入社区居民，运用社会工作的个案工作、小组工作、社区社会工作、社会行政等专业方法，将调查研究做得更加精准、专业，从而构建长期沟通、双向互动的社区介入路径，提高社区居民的参与度。

（二）落实服务型管理

社区居委会虽然在法律上被定义为自治组织，但在现实的运行中也呈现较高的行政性；无论将其视为政府行政的延伸，还是特殊的社会组织承担部分社会职能，都具体地扮演着管理和服务的角色。在实践中，社区的实际管理能力滞后于居民的现实要求，其主要表征包括对社区社情把控度不够、问题处置被动化、推进社区发展的能力不足等，不少社区出现业主与物业服务企业的长期对抗正是其直接表现。群众工作要从政治性控制转向服务型管理，“寓科学管理于精细周到的服务之中”，用更加具有现代性的方式和方法把控并解决社区的重点难点问题，实现居民现实需求和党委政府意图对接，通过一致性构建与合作共力关系的建立，实现稳定、和谐的共同目标。

社会工作机构等社会组织的民间性、公益性和专业性等特点，使其在组织和分配社会资源时效率、质量更具优势，更容易得到社区居民的认可。［6］因此，可以通过社会组织高效的资源链接和专业服务，提升社区治理的效果。社会工作在推进项目服务等过程中，专业方法的渗透能力较强，深度融入社区，能够形成较好的粘性，有助于深化群众工作，提高社区的管理和服务水准。随着政府职能转变的深化，大量“下沉”的资源应当通过群众工作和社会工作得到较为高效的利用，使之能够服务于社区发展，解决社区发展中的问题。群众工作和社会工作就是从不同的视角推进资源与问题的对接，在处置问题的服务过程中实现对社区的管理。

（三）重塑关怀型邻里

众所周知，中国近代化和现代化的演进速度极快，随着传统社会秩序的权威及儒家道德准则地位的丧失，外部社会力量及内部道德戒律基本上不复存在［7］；旧破而新未立，当前的社会发展仍然需要面对这样的难题，在快速发展而融合度不足的社区中尤为突出。在社会治理中运用社会工作理论和技能，既可以改善和密切党群关系、干群关系，也能解决群众的生活困难，在某种意义上促进社会公平［8］。通过中国共产党领导下的群众工作和社会工作的介入和积累，充分利用社区的物理空间和线上平台等营造公共生活，创造条件促进陌生个体、群体间非血缘、非亲缘的互动、联结、共鸣与互信；改变社区组成单元封闭、陌生而造成的冷漠局面，在介入中关注、在管理中关心、在服务中关怀，重塑既有秩序、又有温情的社区邻里。

和谐共处、相互守望的邻里关系不仅是对农耕时代社区美好传统的回望，更是现代社会对新型邻里关系的期待。在市场经济条件下，既无法依靠已经远去的亲缘宗法，更不可能再依靠全能型国家的安排来塑造；提升居民邻里关系，增强社区凝聚力，最重要且稳定的因素在于拓展社区公共空间和促进居民的社团参与［9］。群众工作和社会工作的使命正在于促进参与，在社区中营造公共服务体系，为居民提供更多交流互动的空间和平台，促进社区的熟化；激发自治共治的动力，不断加强资源与需求的对接，合理促进社区建设，在合力中形成相互的理解、包容和依赖的情感依托关系，促进共建共治共享的良性循环形成。

二、群众工作和社会工作融入社区治理的功能整合

当前社区治理的基本思路是在党委领导下，对社区进行有效管理，主要的立足点是采用积极的态度和行动来推进现实问题的解决。群众工作需从政治性方法转化为社会性的方法，要更多地吸纳社会工作的系统工作方法，提升解决现实难题、回应居民需要的能力。社会工作要从本土化的角度，利用群众工作的平台和路径，主动融入社区治理中，丰富作为领域，形成适应中国现实的社区工作话语体系和理论方法。

（一）群众工作深化服务属性

“到群众中去”“依靠群众”是履行党委、政府社会管理主体职责的方法论指导和行动方向，要在社区管理的日常工作中扎根；通过具体的管理和服务措施，扭转口号化、标语化、形式化的“唯上”形象，落深度服务社区的基本功能定位；结合新形势下党政职能调整统一的趋势，扎实推进社区职能的转变。既要对接好上级党委、政府的政治行政安排，也要承接好社会管理和社会建设的职能，做好社区管理、社区服务和社区发展工作；要切实解决社区中存在的问题，构建起适应居民高品质生活所需的公共服务体系。

群众工作的政治性应当更多地向社会性转变，要充分运用政治动员的经验，也要注意话语体系和工作方法向服务型转变，将“一切为了群众”的政治号召转变为真真切切为居民排忧解难的管理和服务。以更加开放的态度学习吸纳其他力量参与共治，“从重视权力的归属转向更加重视权力的运行”［10］，认真落实“以人民为中心”的政治承诺，创造性地开展工作，为社区居民提供高水准的社区服务。将党委、政府的发展目标与社区建设和社区发展进行更加紧密的结合，积极吸纳社会工作的方法，更加精准地掌握社区的具体情况，进行更加到位的分析研判，更加专业地综合社区民意，为社区治理提供更加可靠的治理方案。

（二）社会工作助力能力提升

群众工作具有较好的实践基础，社区管理主体也比较熟悉。社会工作的介入具备较强的专业性，随着专业教育和培训的深化，在社区中也有了一定的认知度。在社区治理过程中，群众工作应当成为社会工作的重要理论指引，社会工作应当成为践行群众工作的专业抓手。即，广大党员、干部和社会工作者要善于发现社区群众的现实需要和利益诉求，掌握并运用社会工作的专业方法解决群众关心的问题；对于较难解决的问题，要善于依靠群众的众人智慧和其他组织的专业力量来合力为之［11］。在推进社会问题解决的过程中，充分借鉴利用社会工作的个案、小组等方法，深化对问题本质的认知，寻找更加有效的解决方案，提高群众工作解决现实问题的能力。

社会工作在弱势群体扶助、青少年发展等相关领域具有较强的专业服务能力，能够较好地契合当前社区中的需求。如不少社会工作机构与社区共同推出的“四点半课堂”等服务项目，较好地填补小学生下学后至父母下班回家前的时间空挡和衔接缝隙，满足人们对在相关安全场所停留、课业辅导、群体交流、心理纾解等现实需要。除了相应的面上工作，社会工作的专业介入，更加能够达到传统群众工作难以企及的精细度，有助于推进和谐、关爱的社区建设。如对特殊青少年儿童的长期介入，有助于其在家庭之外获得相应的关照、认可和关怀等，对于弥补其在原生家庭教育等方面的缺失具有更加长远的意义。

（三）深化社会工作本土实践

转型阶段的中国社区提供了丰富的实践空间，有问题、有难题，既是挑战，也是机遇。社会工作要承担国家治理现代化的历史使命，应当主动超越欧美话语情境下的局限，植根时空压缩下膨胀式生长的中国社区，在社区共建共治共享的过程中寻找本土化的新环境，探索新领域和新作为。既要主动寻找专业发展的平台领域，也要进一步吸收群众工作等新学科、新理论和新方法，丰富社会工作的本土实践。如在推进社区发展方面，尝试与群众工作密切合作介入基础性的社区“微政治”参与、社区议事规则建设、社区矛盾司法调解等领域，不断地在社区中探索新的工作领域，拓展发展空间。

改善非专业人群的认知，也是社会工作融入社区需要完成的功能调适，让党委政府、社区居民和其他组织形成更加准确的专业印象，认识到“义工”“志愿者”之外的专业功能和内涵，从而将社会工作作为重要的治理方法吸纳到问题解决的制度化路径中。话语体系的转变也是功能实现的重要载体，通俗易懂和亲切的话语沟通更有利于社区居民对社会工作者和社会工作方法的理解、接纳、信任和认同［12］。通过研究吸纳群众工作积累的话语经验，结合社区中话语体系的特点，将专业话语转化为服务对象易于理解的沟通话语，充分利用具象化的表达方式，从而较好地构建专业关系以更好地达成社会工作的服务目标，也能够在实践中丰富社会工作的话语，提升本土化水平。

三、群众工作和社会工作融入社区治理的机制探索

群众工作是党实现对社会领导的主要路径，社区治理是主要的载体和依托，应当更加深入地回应社区的现实需要，解决具体问题。社会工作所关注的弱势群体、问题的落点大多在社区，通常以项目的方式增长服务对象的福利，提升自助能力，这对实现社区的善治目的具有积极的促进作用。

（一）探索机构嵌入党群服务的新架构

“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的社会管理体制应当从主体、机制和过程等方面进行有效的落实和创新，根据不同社区的特点，探索具有较高适应性的党群服务关系。“一切为了群众”应当从政治性话语转化成为社会建设和社会发展的现实行动，积极回应快速工业化和城镇化宏大背景下的诸多现实需要，积极解决社区空间营造、公共事务参与、老年照护、幼儿看护、青少年发展等方面存在的问题。不要过分纠结于是行政吸纳或是独立发展［13］，而要先行推进社会工作专业方法纳入党群服务的过程中；既可以是机构直接提供服务的形式，也可以是党群部门工作人员学习社会工作理念和方法并运用于群众工作中，目的在于充分发挥各自的优势，解决社会问题。通过“实践——认知——理解——信赖——许可”的融入过程，在取得认可和实践经验的基础上，推进社会工作服务机构或服务项目长期入驻嵌入到各社区的党群服务中心、便民中心，更加着力于解决社区的难点、痛点问题。

按照社区、企业和社会组织“三位一体”“三社联动”的框架布局，社区居委会、党群服务中心等大多对社会工作机构持肯定和欢迎的姿态。要充分用好政策，及时将社会工作机构吸纳为社区治理的重要主体，社会工作和群众工作合力共建，使社区管理和社区服务有新理念、新领域、新方法和新作为，以专业的队伍不断充实党群服务的力量。在合作共力中促进相互了解和辨识，在贡献智慧中寻找共通价值和行动路径。在新的架构体系中发挥各自优势，通过点点滴滴的微改善赢得各方的认可与信赖。无论是政府购买，还是其他组织捐赠，社会工作机构都要全力融入社区治理。深耕才能求硕果，通过长期深入的服务，有所作为，获得党委政府、社区居民的信赖和支持，以“有为”赢“有位”，从而实现长期嵌入党群服务架构，服务社区居民的目标。

（二）构建发展型社区管理服务新体系

群众工作和社会工作的根本落脚点都是为居民提供更为完整、到位、高品质的服务。问题导向下的专业介入要对问题本身具备较强的回应能力；同时还需要从参与构建的角度拓展管理和服务，使其能够适应新时期社区发展的需要。在充分扎根调研的基础上，根据社区发展中的现实需要，群众工作的“为老百姓办实事”等项目和社会工作的专业服务项目可以进行深度融合；从持续改善民生的使命出发，分层、分类明确工作对象、责任主体和监管主体，作为社区公共服务制度化的项目清单长期固定下来，巩固完善“民生大盆菜”“民生微实事”等系列服务项目，并向社区居民公布。服务项目既是群众工作和社会工作深入社区服务的宣言和承诺，也是评估社区治理效果的重要观测点。以最大的工作实绩作为赢得社区居民支持和拥护的基础；充分利用社区物化空间和信息工具推进服务项目扎根落地，真正实现群众工作、社会工作和居民需要的紧密贴合，在常态化、专业化的服务中践行“为人民服务”和“利他精神”。

社区既是中国社会变迁的结果，也是变迁的重要主体。快速的社会流动形成了多样的新社会关系和新领域，其中最重要的载体就是社区。新领域往往是社会干预难以企及的，权力手段渗透的局限性导致了社会干预的缺失［14］；但这些新领域，如新家庭结构和高工作压力下的父母赡养、子女抚养教育等恰恰关系到居民的美好生活，需要值得信赖的平台和空间来容纳。群众工作和社会工作融入社区，就是要利用各自的优势，创造性地应对这些难题，需要积极整合政府、社会、家庭、企业等多方的资源来加以解决，真正使社区成为居民创业就业的强大后盾和居住休憩的美好家园。与此同时，群众工作还可建立与社区内自治实体（如小区业主委员会等）的链接，进一步营造完整、联动的管理服务体系；社会工作深入社区的细胞单元，用专业方法推进相关问题的深度覆盖；通过深入的群众工作和社会工作改善社区和居民间理解、包容和信赖的双向关系粘性，巩固群众基础和专业依存。

（三）尝试双向互动的社区治理新方式

摈弃口号式单向动员，将资源力量更多地投入到发现、研究和解决问题中。通过“自上而下”“自下而上”的群众工作，结合社会工作的专业方法，形成社区清单制、项目制的治理新方式，从被动处置问题逐步转向主动发展社区。通过制度化的安排，以入户、恳谈会、咨询会、深度访谈、问卷调查等方式切实做到并做好“从群众中来，到群众中去”，发现真正的问题从而真正解决问题。通过网格化、零死角的群众工作，做好社区民情民意的调查工作，广泛搜集社区的问题，通过社会工作的专业方法进行分类、分层，形成社区待办事项；从制度化解决并预防问题发生的视角，提出相应的解决方案；通过党群服务新架构下的社会工作力量，进行制度化的介入，逐渐提高社区治理水平。既要考虑党委政府宏观层面上的意图，更要尊重居民微观维度的现实利益，完善多元主体参与、多样视角谈判博弈、多项备选角逐、最终形成共识的社区治理程序。

群众工作着力调查社区居民对重大问题的真实关切，向上对接党委政府，提出议事、决策、司法介入等资源和方案供选择，向下做好咨询释疑、参与动员、行动组织等工作，使社区信息、能力等资源具有较强的流动性和交互性，增强共建共治的能力。通过信息公开、恳谈交流、听证等制度的完善，形成围绕社区重大事务构建功能统一、共同合作、监督有力的服务模式［15］，使管理和服务能够长期维持较高标准，积极回应现实需求。社会工作对接好群众工作所整合的资源，发挥政策释义、心理辅导、行为矫治等专业优势，使相对弱势的人群和具有特殊需要的群体也能够共享社区治理的成果，构建公平正义、和谐友爱的社区。二者均需不断在双向互动的过程中凝练适应新环境特征的新话语和新方法，摆正管理角色和专业态度，通过“讲真话”“说人话”促进紧密的话语信息流动和行动参与，更好地提高效率和质量。

（四）综合运用智慧社区等治理新工具

善于主动构建并利用互联网等信息化平台，整合分散、碎片的信息资源，提高社区治理的整体性。基于智慧城市、智慧政务等平台，群众工作和社会工作要将现代治理的精准性、效率性、便利性在社区中落地。通过群众工作和社会工作的长期扎根，真正建立起社区网格化管理的立体化信息系统，摸清底数、动态更新，使社区管理走向大数据化和人工智能化。通过技术应用引导群众工作和社会工作二次深化，查缺补漏，形成系统化的底层信息，在实施过程中完成数据的整合和挖掘，又能为群众工作和社会工作提供更加全面和精确的信息。如通过长期的数据累积后，对接上级政府部门数据、行业数据等，对社区低保对象的识别、帮扶、介入等将具有更加充分的依据；不仅可以堵住管理中可能存在的漏洞，而且也有助于真正实现公平正义，提高社区治理的公信力。不断提高跨部门核验、辨识、分析的能力，深入实践“只跑一次”“一次都不跑”的管理服务理念，为社区居民提供多样的服务平台和渠道。

充分借助这些新工具，拓展服务的领域，深化服务的内容，提升群众工作和社会工作的专业化水平和实际效果。落实数据化治理标准化、精准化的要求，规范社会工作服务信息采集、服务内容输出、服务结果评估等。特别是对较为特殊的重点对象，要充分利用大数据信息平台建立较为稳定的专业关系和较为详细的专业服务台账和评估报告，为群众工作和社会工作长期跟踪服务对象提供可靠依据；以持续的服务推进问题完满解决，促进社区的和谐稳定。群众工作和社会工作应当在过程中积极主动地创新方法充分运用数据，同时也为智慧社区贡献大量精准数据，使其成为智慧城市和智慧政务底层数据的重要组成。群众工作者和社会工作者通过循环往复实践形成的深耕累积，将社区治理中获得的经验转换成为管理和服务的宝贵财富，逐渐成长为社区治理中具备良好群众基础和专家能力的核心力量。

四、结语

群众工作是中国共产党革命斗争取得胜利和治国理政获得巨大成就的重要方法，在新时期的社区治理中，应当更加注重从更好地实现“人民群众对美好生活的向往”的高度，更加深入地扎根社区，结合社会工作这个具有较强理论根基和实践经验的专业，积极地融入到社区治理过程中。从“以人民为中心”的职责定位出发，立足社区的现实需要，整合机构和职能，构建多元参与的制度化、专业化治理格局；创新治理方式和管理服务的输出方式，以无人场景提供全天候高效率基本服务，用有人场景深化问题解决和矛盾预防机制建设，共建共治共享和谐美好的新社区。社会工作在融入社区治理的过程中，应当通过深度耕耘和持续创新，不断推进理念转变、话语创新和成效取得，以专业能力的发挥获得认可和信赖，避免陷入行政化、附庸化的困境。