国内旅游警察研究综述及展望——基于警察本质和职能的探讨

刘 敏 曾晓东

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

国外学者对旅游安全的研究较为系统，认为旅游安全与犯罪、恐怖主义、政治不稳定都有密切联系。美国学者Mitchell Muehsam 研究了政府在旅游安全中的作用，认为警察是保障旅游安全的重要力量的结论，旅游警察应运而生。从首次提出“旅游警察”概念，国内旅游警察队伍的建立历经十余年的发展。然而，警界学者关于中国旅游警察的研究仍然十分有限。本文从知网、维普等期刊网上获取与旅游警察相关的文章45篇，学术论文10余篇，硕士论文仅有广西师范大学李帅的《我国旅游警察制度研究》一篇，绝大多数是新闻报道和政策评述。现阶段，关于旅游警察的问题突出表现为公安实战部门的实践先于学界理论探索，我国学界对旅游警察的研究多集中在旅游警察成立的必要性和旅游警察现状与问题三个主要方面，涉及旅游警察制度和执法问题的探讨还停留于表面探讨。

一、国内旅游警察研究现状

目前，对于国内旅游警察的学术研究主要从旅游警察定义和历史沿革、旅游警察创建的必要性和功能、旅游警察制度和执法模式等几个方面展开论述。

(一)旅游警察概念和历史沿革

目前对“旅游警察”的定义既没有法律意义上统一概念，也没有学术上的定义。早期“旅游警察”概念是从英文tourist police直译为“观光警察”(霰超，2016；熊灵娜，2017；郝婧羽，2018)，并无特殊解释。随着其概念在国家执法部门旅游管理实践活动中逐渐形成，旅游警察被视为一个特殊警种，隶属于国家警察体系(熊灵娜，2017)。2006年，旅游警察概念在我国公安领域首次由杭州西湖风景名胜区公安分局提出。宋晓辉[注]宋晓辉，刘敏，我国“旅游警察”制度建设探析[J].云南警官学院学报，2016，(1).认为，杭州西湖风景名胜区公安率先使用的“旅游警察”的概念是一个大的范畴，西湖景区的旅游警察相当于旅游景区派出所警察，更多的只是维护景区内的治安秩序，并不是完全意义上的旅游警察，这就在警察职责上与三亚市旅游警察偏重游客服务有所区别，而文章中把三亚“旅游警察”视为是狭义的概念。但是文本认为，以职责范畴作为“旅游警察”狭义和广义概念的划分并不妥当，并且是对“旅游警察”概念内涵的不确定，这种不确定表现在三个方面：一是对旅游者界定的不确定；二是对旅游活动的界定泛化；三是对旅游区界定的不明确。应该说，以上核心概念应该求助于旅游学科的解释和界定，然而这些概念在旅游学科中尚未有统一的概念，并不能为旅游警察概念提供有益的帮助。

国外旅游警察设立也多被提及(郝婧羽2018，高贺、黄天饶等)，但是仅仅是历时性节点的描述，并没有较为详细的警务机制、机构设置、职能职责的总结和比较分析。 1956年约旦政府建立了世界上最早的旅游警察，用于保护游客安全并在必要时候为游客提供导游、翻译等服务。1975年，泰国国会批准建立旅游警察法案，1976年开始设立旅游警察。1992年，泰国正式成立“国家旅游警察中心”，隶属于国家警察总署，接受国家旅游警察中心的统一领导与垂直指挥。1975年，希腊旅游警察队伍正式建立，主要任务是保护游客人身和财产安全，维护景区秩序，改善旅游形象[注]郝婧羽，中国旅游警察制度研究，辽宁警察学院学报[J].2018，(4).。1997年，针对恐怖活动带来的地区形象问题，埃及政府设立专门的旅游警察。1998年，马来西亚旅游警察成立，保障景区治安环境，并为游客提供当地社区的法律、风俗、文化和景点信息。2008年，俄罗斯首支旅游警察分队在圣彼得堡内务部成立，除了执行日常巡逻和特殊警务工作外，还要帮助外国游客。韩国旅游警察出现于2012年，由韩国警察厅和韩国文化体育观光部联合从现役韩国警察中挑选和选拔的，成立的最初目的是打击韩国的宰客行为，以解决国外游客在韩国遭受的困难，提升韩国的旅游形象。在多数文献依然停留在对国外旅游警察现状进行简略的描述的同时，黄天饶[注]黄天饶，我国旅游警察执法模式初探[J].北京警察学院学报[J].2018，(4).进一步对国外旅游警察的执法模式进行分类：分为倾向于政府强力属性的旅游警察执法模式和倾向于社会服务属性的旅游警察执法模式。我国旅游警察机构是属于何种模式，亦是另辟蹊径。不但应该考虑旅游警察机构管理的效能和执法效果，更应回归到我国警察队伍职能和本质的逻辑链条上。

(二)旅游警察创建的必要性和工作职能

多篇文章指出我国旅游警察制度设置的必要性。郝婧羽[注]郝婧羽，中国旅游警察制度研究，辽宁警察学院学报[J].2018，(4).在文中指出旅游警察设置的必要性：一是依法规范旅游市场秩序的需求；二是旅游行业发展的需求；三是游客的需求；四是国内外环境的需求；五是公安队伍改革创新的需求。黄天饶[注]黄天饶，我国旅游警察执法模式初探，北京警察学院学报[J].2018，(4).考察了旅游警察执法模式的背景：一是旅游市场的庞大需要旅游警察机制建立；二是多头管理的效能呼唤专门旅游警察管理机构建立；三是旅游产业中的社会敏感、多发问题要求优化旅游警察执法模式。高贺[注]高贺，论我国旅游警察制度的构建，贵州警官职业学院学报[J].2016，(1).认为，一是建立警察制度是规范旅游市场秩序，提高服务水平的需要；二是统一旅游执法权，整合旅游执法资源的需要；三是履行警察基本职责，保障旅游治安环境的需要。陈俊延[注]陈俊延，邓江川，我国旅游警察发展分析，现代商贸工业[J].2018，(16).等指出，全域旅游的推进要求建立旅游警察，并且旅游警察的设立可以打破复杂的行政程序，实现对旅游活动高效的监督管理，保障旅游市场秩序和治安环境。宋晓辉等[注]宋晓辉，刘敏，我国“旅游警察”制度建设探析，云南警官学院学报[J].2016，(1).指出，旅游警察的出现是城市反恐形势、经济发展、规范市场秩序、打击犯罪情况下的必然结果。纵观这些观点并非都是旅游警察创建的直接因素，而是社会治安和市场秩序叠失序导致的。因此，我们要回归到旅游警察职能去思考旅游警察产生的直接因素，即旅游警察创立是为了缓解旅游地区社会公共秩序紊乱和纠纷矛盾升级的问题。而文献中提到的反恐形势、全域旅游、经济发展、社会需求等因素都是建立在社会治安稳定基础之上的。宋晓辉[注]宋晓辉，刘敏，我国“旅游警察”制度建设探析，云南警官学院学报[J].2016，(1).等总结国外旅游警察职责的基础上归纳出旅游警察的职责范围：安全保卫、提供便利服务、旅游执法。这与现如今西方警察形成的维护秩序、执法和社会服务三种基本职能[注]王小海，社会变迁中的警务-西方警察职能演变的历史探究，贵州警官职业学院学报[J].2014，(4).的格局保持一致。本文认为，这种框架上的一致性为赋予旅游警察职能奠定了基础，挖掘旅游警察的职业内涵和特殊使命都需要回归警察职能本质进行思考。

(三)旅游警察执法模式

我国目前尚未有建立专职专业的旅游警察队伍，只有个别省份地区的旅游景区设置了类似的具有旅游警察特色的旅游警察[注]霰超，略论中国旅游警察队伍建设，湖北警官学院学报[J].2016，(1).，也就是说旅游警察在公安部和省公安厅并没有编列的警种。2003年，杭州市公安局西湖风景打造首个旅游警察品牌。2015年，三亚市公安局旅游警察支队正式挂牌成立。2016年1月，国内首个县级旅游警察支队在河南省洛阳市栾川县公安局设立。22日，福建省厦门市公安局鼓浪屿派出所和湖里派出所分别组建旅游警务队[注]熊灵娜，四川全面设立旅游警察的必要性探讨，河北旅游职业学院学报[J].2017，(1).。2016年2月，旅游大省云南省丽江市率先在全省成立了旅游警察支队。截至2017年3月，全国已有13个省(区、市)成立了131家旅游警察机构[注]陈俊延，邓江川，我国旅游警察发展分析，现代商贸工业[J].2018，(16).。目前，我国学界先后对三亚市、云南丽江市、四川省、吉林长白山、江西省婺源县、山东省泰安市等景区的旅游警察结构设置有所论述。郝婧羽认为，现阶段国内旅游警察有两种模式：杭州模式和三亚模式。区分的标准在于旅游警察是否以专属机构的形式存在与否的问题。前者本质上仍是派出所警察，只是提供服务的对象主要针对的是旅游景区的旅游者；而后者单独设立旅游警察支队-大队-中队-警务站等垂直管理机构，集中处理所辖景区景点发生的涉旅案件。然而，在实际执法实践中，清楚界定涉旅案件并非易事。旅游产业包括了吃、住、行、游、购、娱六大要素。在这个产业链里，旅游警察需要处理的旅游越轨行为和纠纷案件并非完全脱离日常生活，并且参与者也常与辖区居民相关。某种意义上来说，辖区警察和旅游警察的服务对象有相当的重合。当旅游景区治安问题凸显到一定程度时，例如欺客、宰客、销售假冒伪劣产品、损毁文物、污染环境、色情拉客、无证经营等情况严重扰乱当地市场秩序和社会公共秩序，旅游警察就从辖区警察队伍中脱离出来，专门处理应对以上问题，以求迅速改善旅游市场环境，恢复良好旅游秩序为目的。这就把景区所辖区的派出所承担的日常保卫工作和非警务工作剥离出去，旅游警察的职责得到凸显。

(四)旅游警察制度建设存在的问题

学界对旅游警察的建议多于存在问题的思考，这可能是因为国内旅游警察建立时间不长，凸显的问题并不突出有关。然而，在论述中也存在着将建议等同于存在问题或建议。钱伟弘[注]钱伟弘，我国旅游警察队伍建设有待加强和完善，前进论坛[J].2017，(2).认为，我国旅游警察队伍建设处于初期阶段，需要从以下方面进行完善：一是有待在全国旅游景区全域推广旅游警察；二是旅游警察综合素质需要提高；三是多部门协调机制有待加强。陈俊延[注]陈俊延，邓江川，我国旅游警察发展分析，现代商贸工业[J].2018，(16).等从建议角度，指出建立适合的警务制度、明确旅游警察职责分工、强化专业知识技能是现今旅游警察存在的问题。宋晓辉[注]宋晓辉，刘敏，我国“旅游警察”制度建设探析，云南警官学院学报[J].2016，(1).等在分析三亚旅游警察时指出，旅游警察执法权、案件移交的对接、人员编制等都存在问题。综上，学界主要认为旅游警察执法权、人员编制与素养、协调机制是症结所在。

(1)警察执法权问题。旅游警察依照的是《中华人民共和国旅游法》《旅游行政处罚办法》《国家旅游局办公室关于进一步加强旅游安全工作的通知》，但是作为公安警察的旅游警察办案仍然需要依照《治安处罚法》《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》《刑法》《刑事诉讼法》等法律法规。虽然有人诟病，法律上没有明确旅游警察的职责，旅游警察在执法时处境被动[注]郝婧羽，中国旅游警察制度研究，辽宁警察学院学报[J].2018，(4).。但是我们看到，各省市旅游警察机构明确了基本职责，细化旅游处警相关程序规定，确保旅游警察在执法过程中有法可依。当然，也有观点认为，旅游警察职权没有以法律形式明确规定会导致旅游警察与其他部门之间界限的模糊性。此问题将在协调机制方面进行阐述。

(2)人员编制与素养。在我国现有警察体系中，铁路警察、森林警察、交通航运警察和海关缉私警察属于特种警察，受到公安部和相关机构的双重领导和管理。相比较，旅游警察不是特种警察，因此不应该算是一个新的警种，只是公安警察范畴内的一支特别队伍。现阶段，各省关于这支队伍的人员配备和经费来源虽然不尽相同，但是都在公安警察的框架下设立和逐步完善的。由此，有观点认为，应该参考前文提到的五大类专门警种的运行体系，旅游警察机构应该设置在国家旅游部门，同时纳入公安队伍序列，接受公安机关和国家旅游部门的双重领导[注]高贺，论我国旅游警察制度的构建，贵州警官职业学院学报[J].2016，(1).。黄天饶在文章中指出，旅游警察是从事旅游管理的警察，是对警察业务素质有一定专业性要求的新警种，所以应当将旅游警察设立在旅游部门内部[注]黄天饶，我国旅游警察执法模式初探[J].北京警察学院学报[J].2018，(4).。我们在存疑这种观点合理性的同时，需要对我国专门警种的出现进行简单的回顾。铁路警察的出现是为了弥补跨区域执法的难题。缉私警察是海关执法权限的延伸，从缉私体制和执法权力上解决原来存在的打击走私手段不足和刑事处罚软弱无力的状况。航空警察是在防恐形势日益严峻的事态下，把空中安全保卫工作纳入法制轨道，以更加有效地防范和制止劫机、炸机、非法干扰安全飞行的行为，维护机上秩序，保护旅客生命财产安全和飞行安全，维护国家利益。可以看出，以上类型警察的执法对象较为明晰，执法地域空间界限较为明确。然而，旅游警察的执法对象，即涉旅相关人员这个概念本身就极具争议，并且旅游地区的边界并不确定，这些都妨碍了旅游警察履行其特殊职能。总之，在回答旅游警察队伍人员编制及素质能力等问题之前都必须回答旅游警察的归属权问题。

(3)多部门协调机制的建立。毋庸置疑，现阶段的旅游市场秩序维护需要各方力量的协同助力。因此，我国旅游警察与卫生、环保、文化、旅游、交通、金融、食品药品、消协等机构采用“多部门联勤联动、联合执法”的工作机制，工作成效显著。但是，有观点认为旅游警察在处理涉旅犯罪和纠纷时缺乏专门法律支撑，只能依照《治安管理处罚法》等法律给予处置，一定程度上降低执法的精确性[注]黄天饶，我国旅游警察执法模式初探[J].北京警察学院学报[J].2018，(4).。鉴于此，有人建议对景区管理采用首问责任制。即增加旅游警察的处罚权限，表现为旅游警察可以对跨地区的旅游纠纷拥有执法权；旅游警察可以侦办刑事案件权限，例如涉旅的失窃或抢劫案件；旅游警察还应该被授予行政处罚权，能够出具罚单甚至吊销营业资格证或从业资格证的权利。关于这个问题的争论，表面上是旅游警察应该分权还是集权的问题，实质上是旅游警察与其他执法部门相比较是否应该处于主导地位的问题。本文认为，现阶段的旅游市场秩序需要旅游警察出面预防、制止和惩治违法犯罪活动，但是这类行为并非社会主流秩序，旅游市场仍需要立足于旅游监管部门的行政执法。实践证明，在旅游警察、交通部门、工商部门、物价部门联合执法的过程中，尚且能够以法律形式明确的旅游警察职责，能够较为清晰地划分旅游警察与其他部门之间的界限。从某种程度上来说，将旅游警察放置在联合执法的主导地位只是彰显了政府惩治犯罪的决心，对于整个市场秩序发展并非有直接影响，还会造成其他监管部门推卸、不作为行为发生。

二、国内旅游警察研究存在的问题

国内旅游警察研究包括旅游警察制度、旅游警察队伍建设、旅游警察管理若干方向，涉及旅游警察定义、旅游警察执法权、旅游警察编制、旅游警察职能、旅游警察警务模式、外国旅游警察现状等议题。总体而言，我国公安机关对于旅游警察的实践先于学术探讨，有限的学术成果还处于对实践的简单归纳和粗浅的总结阶段。

首先， 旅游警察产生背景与目的混淆。多个文献从旅游市场秩序视角分析，认为旅游警察是在旅游秩序混乱、旅游业标准化水平较低、执法不当、失位空位现象严重等背景下孕育而生的。还有文献从宏观角度出发，反恐形势严峻、经济形势需求、国家形象等催生了旅游警察。任何事物的发生其背后必然是多种因素联结在一起的产物。旅游警察的产生因素并不能一言而避之，但是旅游警察的诞生能给社会带来什么积极影响是最为关键的，这就与旅游警察的工作目的和工作职责密切相关了。打击非法犯罪是警察的首要职责，作为警察所属的旅游警察只不过把职责范围集中在了旅游市场秩序内的违法案件。因此，我们在分析旅游警察产生背景时应该聚焦于旅游市场秩序中出现的违规违法行为，即围绕旅游警察职能本质来谈旅游警察是否建立及如何建立的问题，上文提及的各种因素是对旅游警察职责的泛化，现实中不利于我们厘清警察的职责范围。

其次，旅游警察的机制设置存在分歧。关于旅游警察队伍设立呈现两种截然不同的观点：一种是要全面推广和设立景区旅游警察队伍[注]钱伟弘，我国旅游警察队伍建设有待加强和完善，前进论坛[J].2017，(2).。另一种认为要因地制宜建立合适的警务制度。本文赞同后者的观点。旅游城市、旅游大省才是设立旅游警察的前提条件。旅游警察制度必须适应当地的景区治安环境和市场秩序，建立最适合本地旅游业发展的新机制，不能照搬国外警务模式，也不能全面推广、统一步骤。如果从旅游警察与其他执法机构的主次地位来思考的话，大多数文献是将旅游警察放在维护旅游市场的主导位置上，只不过增加了公安机关在执法过程中的话语权。然而，赋予旅游警察行政执法权和刑事执法权的统一，将交通、工商、旅游、物价等部门的执法权限嫁接到旅游警察身上，与其说是地位凸显，倒不如说是过于集权。因此，文本认为目前实施的多部门联合执法的管理形式更为妥帖。

再次，国外旅游警察的理论和经验借鉴不足。从文献上看，有10多个国家设立了旅游警察，从警察职责、机构设置、专业技能、福利待遇、人才选拔、对外形象几个方面进行了介绍。然而，只限于描述性文字，缺乏系统的旅游警察历史发展脉络、警务模式、警察制度的比较和分类。有文章按照国家进行旅游警察执法模式的分类是不准确的。无论从实践还是从理论上，国外旅游警察给我国旅游警察工作和理论上的借鉴还十分有限。

三、旅游警察研究的未来方向和议题

国内旅游警察研究的滞后也为未来研究议题指明了方向。本文认为以下几方面需要学界进一步思考。

一是旅游警察定义上缺乏统一性。学界要从警察职能本质出发，厘清旅游警察的内涵和外延，这样才能界定涉旅事件或案件的定义，从而清晰旅游警察和相关执法机构的职责范围。

二是旅游警察归属问题。有一种观念倾向于将旅游警察纳入到旅游局下设机构，这样的好处是方便警察执法和游客行政复议，并有助于打破行政壁垒，提高部门之间的联动协调效率。作为从警察体系中衍生而来旅游警察，其未来发展受多种因素制约。然而现实中，通过机构变更消减旅游警察执法阻力的可行性并不确认，学界需要给出扎实的论证依据，所以关于旅游警察机构归属的可能性和必要性问题可以成为讨论的关键话题。

三是旅游警察主要职能问题。长期以来，西方警察形成了维护秩序、执法和社会服务三种基本职能的格局。这三种在旅游市场里是交织的，但是维护秩序是主要职能。但是我们需要思考，旅游警察在维持旅游市场秩序方面发挥多少作用？旅游警察的设立是否能够根治旅游乱象？旅游市场秩序谁是主导地位？旅游警察是否必要成为主导力量？如若警察力量上升为维护市场秩序的主导力量是对警力的有效利用还是浪费？这些问题都亟须答案。

四是旅游警察的象征性职能问题。国外学界对监控探头的研究表明，CCTV可能更多产生了一种象征性的功能而不是犯罪控制的功能[注]马丁·因尼斯，陈本天(译)，解读社会控制-越轨行为、犯罪与社会秩序[M].中国人民公安大学出版社.。现实中，旅游警察承担服务性、对外交流、象征性的工作远远大于维护秩序和执法工作,由此震慑犯罪功能值得进一步通过实证验证。

综上，旅游警察应遵循西方警察的维护秩序、执法和社会服务基本职能来确定自身的职权范围。例如三亚市旅游警察[注]一是办理侵害游客人身、财产安全的刑事犯罪；二是联合其他旅游市场服务监管部门共同执法，打击破坏旅游市场秩序的强买强卖、销售假冒伪劣产品、非法经营、商业贿赂等违法行为；三是负责旅游景区的安全保卫工作；四是为游客提供旅游服务和接受游客求助。职责就是紧紧围绕着以上三项内容展开工作的。因此，旅游警察应该被视为是公安警察的一种，与公安警察相同的是都将打击犯罪、维护秩序、保护人民为共同使命。正如有文章[注]郑桂灵，旅游警察能否根治旅游乱象，江淮法治[J]，2015，(20).表明，旅游警察不过是表明将警力使用向旅游行业倾斜的一种姿态与行动，应当被视为是发挥警察职能作用的正常举动。本文认为，按照以上思路，目前探讨旅游警察与其他执法部门形成互相补位和相互监督机制，共同维护旅游市场秩序才是最为重要、最为迫切的现实议题。