学科评估服务“双一流”建设：第三方评估的困境与突围

张继平

(三峡大学 田家炳教育学院，湖北 宜昌 443002)

学科评估是面向中央和地方政府、全国所有学位授予单位、国内社会和国际社会自主开展的一项具有第三方性质的高等教育评估服务业务，学科评估的目的在于以评促建，加快推进世界一流大学与一流学科建设(以下简称“双一流”建设)。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》在倡导第三方评估方面提出，要培育专业教育服务机构。2015 年，国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》指出：“建立健全绩效评价机制，积极采用第三方评价，提高科学性和公信度”。学科评估是“双一流”的“风向标”“催化剂”和“推进器”，科学的第三方评估能弥补行政性评估的缺陷，为政府决策提供高质量的服务，为高校改革发展提供高水平的服务，为社会了解高校办学信息提供高效率的服务。“双一流”建设要以第三方评估为起点，遵循学科发展规律，遵循学校发展规律，遵循教育发展规律，着力构建以评促建、以评促改、以评促管的新机制，加快推进我国从高等教育大国向高等教育强国的转变。

一、“双一流”建设呼唤本真的第三方评估

从高校学科建设与发展来看，第三方评估作为高等教育管理的重要手段和高等教育质量保证的外部机制，具有诊断、监控、鉴定和激励等功能，在深化“放管服”改革、实现教育“管办评”分离进程中发挥着独特的价值。第三方评估是构建现代高等教育治理体系的重要途径，是充分发挥社会积极因素参与高等教育治理的大势所趋，是形成政府、社会、高校相结合的共建机制的应然举措，在“双一流”建设中引入实质性的第三方评估已成为社会各界的共同心声。

(一)回应利益相关者诉求的现实需要

第三方评估是基于高等教育外部关系规律和“双一流”建设的客观需要，由独立于高等教育及其利益相关者的社会中介组织或机构所开展的高校学科评估。从学科评估的实践来看，第三方是指处于第一方—参评对象和第二方—服务对象—之外的一方，是独立于政府、高校、家长、学生、雇主、校友、捐赠人等高等教育利益相关者之外的评估主体。由于第三方与第一方、第二方既不具有行政隶属关系，也不具有利益关系，因而第三方评估被认为是保证评估结果公平公正的起点。《国家中长期教育改革发展规划纲要(2010——2020)》提出，“鼓励专门机构和社会中介机构对高校学科、专业、课程等水平和质量进行评估。建立科学、规范的评估制度。探索与国际高水平教育评价机构合作，形成中国特色学校评价模式。”在“双一流”建设中，每一个高等教育利益相关者都希望自己的利益不受侵犯，特别是参评高校希望通过客观公正的评估，公平地争创“双一流”，这就需要打破行政性的资源分配模式，形成以评估结果为参照的资源分配机制。鉴于第三方组织不涉足高等教育资源分配，不参与“双一流”建设竞争，其权力运行能抛开利益纷争，通过公平地对待所有参评对象、公平地保障所有利益相关者的利益而建立起和谐的评估秩序，减少参评对象在评估过程中弄虚作假、恶意挖人、裁撤拼凑等机会主义行为，降低高等教育监督的成本，实现公众的问责和利益保障。在这种意义上说，在“双一流”建设中引入第三方评估不只是建立起高等教育质量的外部保障机制，也是对高等教育利益相关者价值诉求的积极回应。

(二)打破信息不对称僵局的迫切要求

第三方评估作为一种信息收集与配送机制，通过采用科学的指标体系和大数据技术，运用定性分析和定量分析相结合、主观判断与客观判断相结合、国内评估与国际评估相结合的方法，按照学科专业建设与学校整体建设评价并行的原则，考察高校学科建设效果与总体方案的符合度、建设方案主要目标的达成度、建设高校及其学科专业的表现度，使政府与高校之间、高校与社会之间的信息交流和互动更为快捷和高效，在保障学科与研究生教育质量的同时，也不断满足政府和社会对高等教育的诉求。2016 年，国家在修改《高等教育法》时，特别新增“教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估，评估结果应当向社会公开”的条款，强化第三方评估的职能。相对于政府性评估而言，第三方对学科建设现状的评估能减少高等教育系统进行信息沟通的交易成本，遏制信息流通过程中的信息不对称和不对等，省时高效地找到公约数而达成共识。形象地说，第三方评估是专业的人做专业的事，其对学科质量信息的判断不是“雾里看花”“水中望月”，而是“仰观俯察”“望闻问切”，特别是对问题的诊断不遮遮掩掩，不仅判断病症而且查找病根，因而更能够明察秋毫，“精确”发现学科存在的问题，“精确”发现问题产生的原因，“精确”分析学科潜在的优势，“精确”分析学科及学校发展努力的方向。这些“精确”的发现与分析，能够帮助政府与高校、社会与高校之间建立信息沟通的桥梁，防止信息优势方因谋取自身利益而掩盖对自己不利的信息，从而打破信息不对称的僵局，为高校合理定位、“精确”制定“双一流”创建策略提供最有价值的参考，为政府积极作为、“精确”制定“双一流”支持策略提供最有价值的服务。

(三)落实“管办评分离”原则的必然选择

第三方评估的本质是政府作为委托人将评估权力交给专业性的第三方组织，作为代理人的第三方组织根据明示或隐含的契约，通过组织开展学科评估为政府施策、高校决策提供有价值的服务，并根据服务质量获得相应的报酬。在建设“双一流”的过程中，建立以第三方评估为主体的委托代理制度，形成第三方代理人市场，不仅是社会力量承接高等教育管理权力下放的关键环节，也是落实“管办评分离”、建立中国特色学科评估制度的必然要求。2018年，教育部、财政部和国家发展改革委印发的《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》提出，“鼓励第三方独立开展建设过程及建设成效的监测评价。积极探索中国特色现代高等教育评估制度”。第三方评估具有客观理性、价值中立的特点，其服务范围不仅仅限于“双一流”建设对象的遴选、中期及末期考核，还包括诸多关于高校学科建设与发展、学校发展等事务，这对提高政府施策的科学性和合理性、对提高高校决策的针对性和有效性都具有重要意义。政府将学科评估事务委托给独立的第三方组织，实乃通过简政放权，建立政府依法办学、高校自主管理、各方民主监督、社会有效参与的现代大学制度，有利于减轻政府压力、释放高校活力、激发社会动力，构建政府、高校、社会之间新型关系，形成多方合力共建“双一流”的体制机制[1]。

二、“双一流”建设语境中第三方评估的困境

经过不断努力，中国高校学科评估取得长足进展，在服务“双一流”建设方面发挥着日益重要的作用。然而，由于第三方评估在我国高校学科建设中开展的时间还比较短，尚处于起步和探索阶段，成功经验有限，在评估思想认识、评估制度建设、评估理论探索等方面还有许多悬而未决的难题，特别是在行政力量的干预下，第三方的独立性、中立性难以保障，第三方评估在实践推进中常常因制度阙如、法规缺失、人员匮乏和理论滞后等问题而陷入困境。

(一)制度阙如，独立性孱弱

中国高校学科第三方评估机构成立之初，即是依托于政府与教育行政部门而逐渐发展起来的，行政力量在第三方评估机构的建立和发展中起着至关重要的作用，第三方的发育度存在较大不足，至今没有建立第三方评估的相关制度，第三方评估机构在承接代理业务时际遇身份缺失、职能模糊、服务不明和角色紊乱的障碍，独立运作困难，制约评估的专业水准和规范化发展。从第一轮到第四轮学科评估，虽然教育主管部门声称是在第三方的组织下运行的，但社会各界对此有不同的声音，甚至是质疑——教育主管部门委托下属机构承接业务，所秉承的是教育主管部门的意志，听从的是相关机构领导的指令，是事实上的利益相关者，并不具备独立性”[2]；教育主管部门既是管理者又是评价者，难免“不知庐山真面”[3]。从当前学科评估第三方机构性质来看，它是教育主管部门的一个下设机构，具有典型的官方性质。教育主管部门在设置第三方机构时指出，评估机构要“在教育部和国务院学位委员会的领导下开展工作，承担教育部、国务院学位委员会委托开展的学位与研究生教育的评估、评审工作，并根据需要面向社会自主开展与学位与研究生教育有关的评估、评审工作”。这相当于规定，第三方机构是教育主管部门的隶属机构，是官办组织，虽然具有独立法人资质，但必须在教育部的授意下开展工作，因而没有独立开展学科评估的行动自由。没有独立性，第三方评估就没有灵魂，评估机构在面对参评对象的利益纷争时很难坚持客观公正的价值评判，评估的作用和效果就会大打折扣，难以为“双一流”建设提供高质量的服务，这与学科评估的初衷背道而驰。长此以往，不仅学科评估会失去合法存在的理由，而且“双一流”建设也会成为人们茶余饭后的闲资。

(二)法规缺失，合法性贫血

中国高校学科第三方评估在高等教育国际化、大众化、普及化、信息化及“双一流”建设浪潮中快速发展，已初步形成第三方评估市场，但“无法评估”“非法评估”成为制约高校学科评估科学发展的一道“内伤”，第三方评估服务“双一流”建设正在遭遇合法性危机。从我国高校学科评估的实践来看，教育主管部门委托的官办组织扮演着第三方评估机构的角色，不过，这一角色只不过是评估机构“自冕的皇冠”，并没有得到法律认可。我国高校学科第三方评估的原初依据是国家教委于1990年10月颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》，此文件提出，“在学校自我评估的基础上，以社会评估为重点，并且要鼓励学术机构、社会团体参加教育评估”。尽管该文件提出社会评估的倡议，但并没有对第三方评估机构的性质、身份、功能等进行清晰的界定，第三方评估机构在学科评估中应承担的职责、享有的权利、履行的义务等均无法可寻，评估机构的从业资质、业务范围、服务内容等皆无法可依，使第三方评估机构的存在缺乏法律根基和保障。在学科评估事业发展及国家推进“双一流”建设过程中，虽然国家、教育主管部门陆续出台一些关于发展社会中介评估机构的规定，采取一些发展社会中介评估机构的措施，如1992年国务院同意国家教委关于《加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，希望社会各界支持和直接参与高校办学水平评估；又如2015年成立的“全国第三方教育评价机构联谊会”，致力于推动第三方教育评价研究。遗憾的是，这些规定和措施并未上升到法律层面，无法为第三方机构依法评估提供行动指南和法制保障，造成第三方机构在学科评估过程中无法准确对自己进行定位，评估活动缺乏权威性和法律效力，遭遇参评对象不配合、社会团体不支持、工作对接不顺畅等现实挑战。

(三)人员匮乏，专业性打折

学科评估是一门科学，科学的生命力在于不断提高评估人员的专业化水平。我国高校学科评估的一个软肋就是第三方评估机构缺乏一支专业素质高、业务能力强的评估队伍，使评估结果的权威性大打折扣。由于评估人员准入不规范，评估队伍中兼职人员多专职人员少，且多数专职人员只是学科评估活动的组织者，在评估中扮演上传下达的角色，并无专门化的学科评估理论、方法和技术，无法胜任高校学科评估工作。在专业性人员匮缺的情形下，高校学科评估只能仰仗高等学校、研究机构、企业团体等组织，通过招募高校管理者、专业教师、企业专家等非专业人士来完成评估，不可避免地影响到评估结果的信度与效度。从第四轮学科评估来看，评估组织方邀请同行专家对“师资队伍质量”“优秀在校生”“优秀毕业生”“学术论文质量”“社会服务贡献”等主观指标进行“基于客观事实的主观评价”，邀请同行专家和行业企业专家进行学科声誉调查，邀请海外同行专家对数学、物理、化学、机械工程、计算机科学与技术、材料科学与工程等6个学科试点进行国际声誉调查。从表面上看，学科评估专家的来源多元，颇具代表性，但实际上这些所谓的评估专家既无丰富的评估实践经验又无必要的评估专业知识，因而缺乏对评估理论、评估政策、评估内容、评估标准等的深刻理解，只能凭主观感觉、“学缘情结”、学术偏好等进行价值判断，使得评估结论出现偏差，甚至造成“劣币驱逐良币”现象，导致“双一流”建设的“逆向选择”。

(四)理论滞后，公信力不足

我国高校学科评估工作起步较晚，评估理论研究明显滞后于实践，第三方评估缺乏坚实的支撑，评估理论与方法体系不完善，评估方案、评估标准、评估程序、评估指标等设计的科学性受到限制。从第三方评估的发展来看，学术界关于第三方评估问题的研究是近20年来的事，时间相对较短，理论积累比较薄弱，难以很好地指导学科评估的实践，评估只能“摸着石头过河”，具有一定盲目性。近年来，学术界关于第三方评估的研究不断发展，但主要是介绍引进西方学科评估理论、评估方法和评估技术，外来成分多，本土元素少，没有形成具有中国特色、符合中国国情的学科评估体系，第三方评估在服务“双一流”建设实践中正面临着“拿来主义”的尴尬：国外学科评估模式在中国“水土不服”。国外评估理论与技术虽然比较成熟，但若不经历长期的中国化过程，必然产生“橘生淮北则为枳”的问题，削弱学科评估的公信力，这在学科评估中已有深刻教训。比如，第四轮学科评估推出的A类期刊名单，由于没有科学的理论依据作支撑，没有合理的实践准则作参照，存在着典型的重外文期刊轻中文期刊、重人情关系轻学术水准的偏向，刚出炉就引起轩然大波，遭到学术界的猛烈批判，不得不紧急叫停，被喻为中国高校学科评估最大的“闹剧”。

三、服务“双一流”建设：第三方评估科学发展的出路

第三方评估因其中介性、独立性和中立性而保证评估结果的公正性，对于国家合理支持“双一流”建设和高校公平争创“双一流”都具有积极作用。深刻认识第三方评估对“双一流”建设的重要意义，直面学科评估的透视力和导向性[4]，高度重视第三方评估的制度建设、法规建设和机制创新，推动第三方评估合法化、制度化、规范化、程序化，尽快建立起科学有效的评估体系，学科评估工作才能走上健康发展的轨道，第三方评估的正向功能才能得到有效释放，才能为“双一流”建设提供高质量、高水平、高品质的服务。

(一)着力制度创新，确立第三方机构的独立身份

制度创新是学科评估可持续发展的动力源泉。在建设“双一流”的过程中，要让第三方评估发挥更大作用，需要着力于评估制度建设，加强制度创新，培育更加独立、更加规范、更加权威的第三方机构，打造自立、自主、自为的第三方评估平台，形成政府、高校和第三方评估机构协同发展的体制机制和代理市场，为政府施策、高校决策提供高质量服务。第一，建立健全第三方评估制度。国家作为高等教育治理的主体，要建立专门的高等教育第三方评估规章和制度，对第三方评估主体的资质、条件、职责、权限、义务、从业人员的业务水平和道德素质、评估指标、评估范围、评估结果的使用等进行明确界定与规范，保证第三方评估机构独立自主、规范有序地发展。第二，积极培育第三方评估机构。2015年5月，民政部颁布的《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》提出，第三方评估机构应该是能够独立承担民事责任的专业评估机构。要提高学科评估的独立性和中立性，有关部门需要出台扶持政策培育第三方机构。考虑到政府购买学科评估服务的竞争性要求，教育主管部门可以与有资质、能力强、信誉好的第三方机构建立相对稳定的协作机制，通过政策引导、经费保障等形式助其提升专业水准，发展成为权威性的学科评估机构。第三，不断完善第三方评估机制。政府作为学科评估和“双一流”建设的宏观管理主体，要加快职能转变，促进政社分开，通过建立第三方评估的评价体系和监督机制，使行政性学科评估机构与教育行政部门剥离，不再具有隶属关系，成为独立的非营利性法人机构，依法自主组织学科评估，依靠良好的评估服务而获得政府和社会的资助，从而建立以评估服务为纽带的委托代理市场，避免成为政府的利益代言人。

(二)加强立法工作，保证第三方机构的合法地位

依法评估是第三方评估有机运行的关键所在。所谓依法评估，是指第三方评估机构依据高等教育相关法律法规赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，依照法定的程序，对高校学科建设现状依法进行有效评价和衡量。依法评估是党和国家提出的“全面依法治国”方略在高校学科评估领域的具体表现，也是规范评估行业发展、助推党和国家政府提出“全面深化教育领域综合化改革”战略实施的重要力量。依法评估的前提是健全相关法律法规，使学科评估有法可依、有章可循，这也是完善高等教育评估体系的重要前提[5]。只有加强立法建设，确立第三方评估的法律地位，才能依法保证评估中介机构的独立合法性和权威性，使其评估活动不受政府及教育行政部门的干预和限制，有效发挥第三方评估的功用，形成客观公正的评估结果，为“双一流”建设提供高水平服务。推行依法评估，应继续完善高等教育评估的相关法律和法规，颁布高等教育第三方评估的相关法规，确立第三方评估的合法地位，明确“双一流”建设高校及学科在出台前要委托第三方进行评估，在实施一段时间以后也要委托第三方进行评估；要规范评估主体、客体的权力与责任，通过法律明确政府、高校和高等教育第三方评估组织等利益相关方平等的主体地位，防止出现行政管制以及命令、服从式的管理，回应多元的利益诉求。为保证学科评估依法高效运行，法律中应明确规定第三方评估机构独立运作的原则，保证其有权依法向高校或有关国家机关查阅从事业务所需的文件、证明和资料，并且有权拒绝委托人或者其他组织、个人对评估行为和评估结果的非法干预等[6]。此外，为防止第三方评估出现权力设租、寻租现象，还应制定相关奖惩措施，规范第三方评估行为，对违反法律、法规行为坚决给予惩处，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

(三)优化评估队伍，提升第三方评估的专业水准

队伍建设是第三方评估科学发展的核心要素。第三方评估主要通过“指挥棒效应”来带动、引领和推动高校学科的发展[7]，没有专业化的评估队伍，第三方评估的科学性就没有保证，评估的“指挥棒效应”就会失灵。从国际高等教育评估的实践看，专业化的评估机构既是保证评估结论科学公正的前提，也是评估体系趋于成熟的重要标志。在美、英、德等发达国家，高等教育第三方评估的组织化和专业化已成为推进世界一流大学与一流学科建设的一种趋势。顺应高等教育国际化的潮流，第三方评估只有打造一支结构合理、素质精良的专业人员队伍，以评促建、以评促管、以评促改的评估功能才能得到有效发挥，学科评估事业的发展才能得到社会认可，“双一流”建设才会有光明的前景。立足学科评估服务“双一流”建设的实践，第三方评估队伍建设需要从三方面入手：一是建立多方合作的评估专业人员培养机制。充分发挥大学、科研院所、评估机构的人才培养职能，加大高等教育评估专业人才的培养力度，做好人才培养和储备工作。通过创新教育硕士、教育博士的培养机制，以项目合作、建立评估实践基地、联合培养等形式，调动外部专家、专业咨询机构和技术支持部门在人才培养中的作用，提高评估人员的专业化水平。二是建立评估专业人员准入遴选制度。把国外和社会组织评估实行资格认证的成功经验应用到高校学科评估的实践中来，制定行业认可、社会认同的评估职业基准，广泛吸纳社会各界有志于从事高等教育评估的优秀人员参与进来，通过统一的资格考试和相关考核、鉴定而获取高等教育评估的资格，逐步实行职业资格认证及持证上岗制度。三是建立评估专业人员审核与退出机制。加强对评估从业人员的资格审核，建立健全高等教育评估人员的准入与退出机制，严格把握第三方评估专业人员的资质认证工作。制定评估专业人员培训后的考核制度，定期对评估专业人员进行考核和培训，针对培训内容和参加培训人员进行随机抽查并实行全员考核，对考核合格者予以认证，对考核不合格者予以辞退。

(四)深化理论研究，增强第三方评估的实际效果

理论研究是第三方评估长足发展的根本保障。理想的第三方组织是作为一个专业性、研究性的评估机构而存在，不仅是一个开展学科评估活动的纯事务性实体，还是一个开展学科评估理论、方法与技术研究的实体，发挥着学科评估研究阵地的作用。发达国家普遍重视第三方评估理论与方法体系建设，拥有先进、实用的评估方法与技术，如《美国新闻与世界报道》、英国QS及德国CHE学科排名都将内部评估与外部评估相结合、专家评估与民众参与相结合作为第三方评估的重要机制，在促进世界一流大学与一流学科生长方面发挥着导向功能，已得到高等教育利益相关者的广泛认可。借鉴发达国家第三方评估的经验，我们要结合中国高等教育实际，从第三方评估理论出发，探索适合本国国情的学科评估实践，包括探索适合中国高校实践的评估理念、评估内容、评估标准、评估方法等，藉此形成既具有自身特色又适应委托人需求的评估模式。与此同时，还要在将国外评估理论、评估方法和评估技术中国化的基础上，探索具有中国特色、适合中国国情的的学科评估体系，做好理论储备、方法储备和技术储备，不断提高第三方评估的针对性和实效性。此外，在数字化、信息化和智能化的时代背景下，还要善于运用互联网和大数据技术，有效拓展第三方评估的调查网络和信息渠道，准确把握复杂教育现象的本质和内在规律，科学评估高校学科建设的成败与得失，为“双一流”建设提供高品质的服务。一言以蔽之，学科评估第三方要立足理论研究，将理论研究成果运用到学科评估实践活动中，用理论研究指导实践操作，反过来又用实践反哺理论，理论再指导实践，形成螺旋式的上升过程。