全国人大专门委员会的设置缘由与影响因素

刘怡达

一、 问题的提出

代议制虽谓理想上最好的政府形式，但其缺陷同样显而易见。因为人数众多的议会既不适于处理直接的行政事务，也不适于处理直接的立法事务。故而，应以由精通各类问题的人们组成的多年从事于考虑和钻研特定事项的常设委员会承担相关事务。[注]参见[英]J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆2009年版，第73～74页。在我们国家，全国人大作为最高国家权力机关，其权力的有效行使及功能的充分实现，同样需“仰仗”于它的常设委员会，因为“全国人大和它的常委会要加强经常工作，没有必要的专门委员会作为助手是很困难的。”[注]中共中央文献编辑委员会：《彭真文选》，人民出版社1991年版，第470页。正是基于此种考虑，自人民代表大会制度初建之时起，其实就已经在全国人大之下设置了各类常设委员会性质的专门委员会，以此加强全国人大及其常委会的日常工作。与此同时，全国人大专门委员会之设置亦应随全国人大及其常委会工作重心及主要任务的变化而有所调整。也正是缘于此，党的十九大报告才提出了“完善人大专门委员会设置”之政治目标。

其实早在此之前，我国实务界便有不少关于改革全国人大专门委员会设置之构想：例如，在七届全国人大二次会议上，便有不少代表提出议案，建议成立全国人大宪法委员会、权力监督委员会、监察委员会、统计审计委员会、科学技术委员会、妇女儿童委员会等专门委员会。[注]参见全国人大常委会办公厅编：《第七届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，人民出版社1989年版，第203～211页。但是，绝大部分议案都是被作为建议、批评和意见予以处理的，从而未能对专门委员会设置的完善发挥实质性作用。再者，我国理论界亦不乏相关讨论，如有论者认为全国人大应增设二十至三十个专门委员会，并提出可以优先增设宪法委员会、特别行政区委员会、台湾事务委员会、审计委员会和公民申诉控告委员会等。[注]参见周伟：“论全国人大及其常委会组成人员的专职化”，载《江苏行政学院学报》2009年第5期，第115页。上述理论和实务构想其实可谓是为全国人大专门委员会设置之优化所进行的“预热”，而随后“完善人大专门委员会设置”载入执政党的大会报告，党的十九届二中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》中明确提出“组建全国人大社会建设委员会”“全国人大内务司法委员会更名为全国人大监察和司法委员会”及“全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会”的改革方案。这无疑有裨于全国人大专门委员会设置的完善，地方人大专门委员会的设置同样会因之得以改进。有鉴于此，本文欲对全国人大设置专门委员会的缘由等问题进行探讨，继而探求影响全国人大专门委员会设置的诸多因素。

二、 在全国人大设置专门委员会的缘由

在全国人大设置各类专门委员会的历史可溯源至“五四宪法”时期，但当时并未在立法中明确使用“专门委员会”之表述：该部《宪法》第34条第1款规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。”不过在当时，上述委员会中只有民族委员会和法案委员会这两个委员会是常设的。当时在全国人大之下设置上述委员会的初衷乃是，“这些委员会都是经常性的组织，它们的任务是协助全国人民代表大会的工作。”[注]刘少奇：“关于中华人民共和国宪法草案的报告”，载《建国以来重要文献选编》(第5册)，中央文献出版社1993年版，第504页。不过，当时并未在《宪法》中明确使用“专门委员会”的表述，直至此后的“七八宪法”才首次使用了“专门委员会”的表述。该部《宪法》第27条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会可以根据需要设立若干专门委员会。”而我国现行《宪法》第70条沿用了“专门委员会”这一表述，并以列举的形式规定了民族委员会、财政经济委员会等主要专门委员会的名称。缘何在全国人大之下设置各类专门委员会，乃是为了全国人大及其常委会能够更为有效地行使立法、监督等各项职权。申言之，全国人大及其常委会虽贵为最高国家权力机关及其常设机关，但实际上却有赖于各专门委员会和工作机构的协助，否则便难以有效行使各项职权。此外，人民代表大会制度运行至今，其中不乏权威不高、运行不畅、监督乏力等积弊，而全国人大专门委员会设置的完善其实也是消除这些弊病的较优方案之一。

(一) 全国人大及其常委会独自行使职权时的困境

代议制民主能够解决民主的一个困境，即如何将民众的偏好与专家的判断有效结合起来。[注]参见[英]罗德·黑格、马丁·哈罗普：《比较政府与政治导论》，张小劲等译，中国人民大学出版社2007年版，第29～30页。不过，当代议机关组成人员数目较多且代表性较强时，此般困境便会在相当程度上再次出现。因为当代议机关的组成人员达到一定规模时，由于缺乏组织及功能上的分工，人数甚众的代议机关便很难正常顺利地开展工作，因此，“将实质的工作移转至许多专业的下级组织乃是不可或缺的。”[注]萧文生：《国家法Ⅰ——国家组织篇》，元照出版有限公司2008年版，第322页。而在我们国家，人民当家作主是社会主义民主政治的重要特征，同时我国《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第6条亦明确规定“代表应当具有广泛的代表性”。如此一来，由数目众多且具有广泛代表性的全国人大代表组成的全国人大及其常委会，在很大程度上是难以有效联结民众偏好与专家判断的，因此，在行使职权处理专门事务时遇及各类难题便也是在所难免的。其原因概言之有二，一是由于受会议时间的限制，全国人大及其常委会难以经常性地开展工作；二是由于全国人大代表及常委会委员具有的广泛代表性，使其难以有效地就专业程度较高的问题展开充分的讨论并进行决定。具体而言：

首先，全国人大一般每年举行一次会议，全国人大常委会一般每两个月召开一次会议。在此种境况之下，若无专门委员会等常设机构的协助，“单打独斗”的全国人大及其常委会毋论充分有效行使各项职权，其甚至无法在规定的时间内完成既定的各项会议议程。对此困境，在“八二宪法”制定过程中，时任宪法修改委员会副主任委员的彭真，在解释全国人大设置专门委员会的必要性时便指出：“过去我们没有专门委员会时，什么问题都要提到主席团上来，不开代表大会时，则是什么问题都提到常委会上来，人大常委会因为人多就不好讨论各种问题，尤其是不能分门别类地讨论，所以，工作就不好进行。”[注]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第244页。有鉴于此，“很多工作需要做在前面，做在全国人大及其常委会闭会期间。”[注]吴邦国：“继续推进科学立法民主立法”，载《中国人大》2008年第21期，第11页。而各专门委员会具有经常性开展工作的优势，这便可较好地弥补全国人大及其常委会无法经常性开展工作的不足。当然，全国人大常委会的办事机构和工作机构亦可协助全国人大及其常委会履行职权，实践中不少日常性工作同样是由全国人大常委会办公厅、法制工作委员会等机构完成的。不过相较而言，“全国人大常委会的办事机构不能像专门委员会一样行使国家权力机关的部分职权，”[注]习仲勋：“关于四个法律案的说明”，载《全国人民代表大会常务委员会公报》1982年第5期，第552页。这在很大程度上限制了办事机构和工作机构协助全国人大及其常委会履行职权的范围，另一方面也显现了专门委员会协助履行职权时的特有功能。若究其缘由，乃是由于各专门委员会组成人员是作为权力机关构成因子的全国人大代表，而办事机构和工作机构的组成人员则不限于此。

再者，随着社会分工的日益多元化和专业化，各类国家事务和社会事务相应地日趋复杂化。全国人大及其常委会在职权行使过程中同样无法回避各类复杂的社会问题和专业事项，此时，如果全国人大代表及常委会委员不具有相关领域的专业知识，显然无法有效开展各项立法和监督工作，但若欲使其重新习得相关专业知识则将耗费极高的成本。如此一来，便可将各类专门的事务委以专门的机构和专业的人员去处理。在此种意义上而言，包括全国人大专门委员会在内的现代议会常设委员会的产生和发展，其实就是为了适应国家管理事务复杂化和专门化的需要。例如，在美国国会当中，由于大量专业和复杂工作的存在，其亦将立法、监督以及内部管理等诸多事务，在国会各委员会及小组委员会之间进行分配。这些委员会和小组委员会负责收集信息、比较和评价立法方案、确定政策问题以及提出问题的解决方案等。[注]See Hardy Vincent, Carol. The Committee System in the U.S. Congress: Congressional Research Service Reports Library of Congress. Congressional Research Service. 2003. Judy Schnerder,The Committee System in the U.S. Congress (Updated October 14,2009),Congressronal Research Service,2009,p.1.

(二) 专门委员会协助全国人大及其常委会行使职权

全国人大及其常委会作为最高国家权力机关及其常设机关，享有着相当巨大和广泛职权。然如上所述，假若此类权力皆由其独自行使便难免遇及各类困境，而专门委员会的设置，即是为了协助全国人大及其常委会行使各项职权。通俗而言，如果“有了专门委员会，全国人大及其常委会就有了手脚，也就可以走路和办事了”。[注]肖蔚云：《论宪法》，北京大学出版社2004年版，第84页。一般来说，立法权和监督权当属全国人大及其常委会最为重要的两项权力，根据既有的法律规定和实践，全国人大常委会在行使此二项权力的过程中，各类专门委员会即参与其中予以协助。首先，于立法权的行使而言，根据我国《立法法》的规定，专门委员会便承担着提出法律案、审议法律案、进行立法调研、进行立法后评估、规范性文件备案审查等方面与立法权行使相关的工作。例如，在“全国人大常委会立法规划”当中，绝大部分法律草案的“提请审议机关或牵头起草单位”即为全国人大的专门委员会。其次，于监督权的行使而言，在《各级人民代表大会常务委员会监督法》当中，专门委员会亦承担着组织实施执法检查、听取质询答复、特定问题调查的先行审议等与监督权行使相关的工作。例如，在“全国人大常委会监督工作计划”当中，听取和审议报告、检查法律实施情况、开展专题询问等监督工作虽然是以全国人大常委会的名义进行的，但却需由各专门委员会“负责做好相关工作”以及“负责组织和实施”等。此外，在一些特定领域的部门法律当中，亦有关于专门委员会协助全国人大及其常委会行使职权的具体规定。例如，根据我国《预算法》第22条第1款的规定，全国人大财政经济委员会对中央预算草案初步方案及上一年预算执行情况、中央预算调整初步方案和中央决算草案进行初步审查，并提出初步审查意见。除此之外，尚有不少在实践中形成的专门委员会协助全国人大及其常委会行使职权的方式，此类方式虽未明确载入现有的法律当中，但却有力促进了全国人大及其常委会职权的有效行使。全国人大专门委员会为何能够协助全国人大及其常委会行使职权，最为关键的是其所具有的专门性及经常性的特征。

首先，专门委员会的专门性特征体现有二：一是专门委员会的组成人员大多具有一定的专业特长，比如在全国人大宪法和法律委员会组成人员当中，便有不少是长期从事法律实务和理论研究工作的；二是各专门委员会通常是负责某一方面具体事务的常设机构，比如全国人大财政经济委员会便主要承担国家预算、国民经济发展等有关财经方面的工作。具体而言，以立法工作为例，“在一个高度发达的现代国家，立法机关所面临的任务是如此之多和如此之复杂，有些立法活动要求立法者对存在于该特殊领域中的各类问题完全熟悉。”[注][美]E. 博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第437页。而在立法机关的代表或议员之中，固然有较多的行业专家，然亦不可能对所有立法问题均具有专门的知识。而专门委员会等常设委员会被赋予的最大作用，即在于其能够“分别集合具备各领域专门知识之代表或议员于一堂，以此开发代议机关的立法能力。”[注]罗传贤：《立法程序与技术概要》，五南图书出版股份有限公司2013年版，第304页。与此类似，代议机关的成员没有专职从事监督特定行政机关，加之很少有代议机关的成员拥有闲暇时间去获得有关特定行政部门职能的管理知识。[注]参见[美]理查德·波斯纳：《法律的经济分析》，蒋兆康译，法律出版社2012年版，第937页。此时，专门委员会的功用即在于弥补代议机关之专业性不足的缺憾。其次，专门委员会的经常性特征则体现为专门委员会作为全国人大的常设机构，其可在全国人大及其常委会闭会期间，“按照代表大会和常委会的统一安排，分别研究、审议和拟订议案，听取有关主管部门的工作汇报，组织专题调查、视察，开展外事活动等。”[注]乔石：《乔石谈民主与法制(下)》，人民出版社、中国长安出版社2012年版，第373～374页。在此意义上来说，若将全国人大及其常委会比喻为“会闭会的议会”，那么各专门委员会则是“不闭会的议会”。

(三) 完善专门委员会设置能够消除人大制度的积弊

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其对社会主义民主法治的实现发挥着相当大的作用。不过，人大制度自创建并发展至今亦不乏诸多积弊，譬如人大监督权行使不力，人大立法沦为部门立法，以及人大代表结构不甚合理等。对于此类弊病，实务界与理论界皆提出了不少改良方案，诸如建立规范性文件备案审查制度，实现人大主导立法，推行人大代表的专职化，减少全国人大代表的规模，以及实现全国人大代表的直接选举等。在诸多可供选择的方案当中，完善专门委员会的设置应为当前较优和可行的方案之一，因为通过完善专门委员会设置以消除人大制度的积弊，相较于其他方式而言其实更具有可控性，且成本与风险皆相对较小。同时，其他方案的达成在某种程度上亦有赖于专门委员会设置的完善。具体而言：首先，相较于其他方案而言，完善专门委员会设置在现阶段更具可操作性。因为全国人大代表的专职化，全国人大代表的直接选举，以及延长全国人大会议的会期等方式，虽然在纯粹理论意义上而言或许能够消除以上弊病，但是，由于各种主客观因素的存在，此类设想未必真能在现阶段付诸实践，或是未能收获预期的效果。

再者，其他改良人大制度之方案若欲实现，亦需借由专门委员会设置的完善。因为其他方案的设计思路，大多是赋予全国人大及其常委会以某些特定的应有权力，或者是落实我国《宪法》和法律规定的某些实有权力，由此使其最高国家权力机关的宪法地位得以“名副其实”。然诚如上述，全国人大及其常委会权力的行使不可无专门委员会的协助，是故无论是赋予某项权力抑或是落实某项权力，归根结底都会落脚于专门委员会这一“助手”。试举一例：党的十八届四中全会提出“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，此即所谓的“人大主导立法”方案。该方案的初衷在于强化人大及其常委会的立法权，解决实践中长期存在的“立法部门化”问题，然而，欲使人大及其常委会能够真正地主导立法，势必要求其立法能力与之足够匹配。而中国的代表机制其实是多元化而非精英化的，这就使得绝大多数人大代表其实并不具备充分的立法专业素养；同时，过于庞大的人大代表规模和短暂的人大会议会期，也使得人大缺失充分审议立法的能力。[注]参见秦前红：“人大主导立法不能过于理想化”，载《人大研究》2017年第2期，第34页。如此一来，若无宪法和法律委员会等专门委员会，以及法制工作委员会等工作机构的协助，全国人大及其常委会将很难有效行使立法权，更遑论实现人大主导立法了。因此，人大及其常委会若欲真正主导立法工作，亦需通过完善专门委员会的设置，以使其立法工作获得更好的协助。由此可见，即便是欲通过其他方案以改良人大制度，完善专门委员会之设置在很大程度上亦将是难以回避的问题。

三、 影响全国人大专门委员会设置的因素

在“八二宪法”制定过程中，对于如何设置专门委员会其实是存在不少争论的：“最初，各方面都提出要设立专门委员会，总共有二十来个之多，而且要求都比较强烈。”[注]《彭真传》编写组编：《彭真传》(第4卷)，中央文献出版社2012年版，第1441页。而宪法修改委员会秘书处在起草宪法草案的时候，“考虑到专门委员会最好不要设得太多，设得太多跟我们要求精简国家机构的方针不相符合。”[注]胡乔木：《胡乔木文集》(第2卷)，人民出版社2012年版，第536页。最终决定在《宪法》当中只写六个专门委员会和其他需要设立的专门委员会。此后，全国人大又分别于1988年、1993年和1998年增设了内务司法委员会、环境保护委员会(后更名为环境与资源保护委员会)和农业与农村委员会。至此，全国人大专门委员会增加至九个，此一专门委员会设置体系一直延续了近二十年。直至当前深化党和国家机构改革的背景下，全国人大又于2018年增设了社会建设委员会，并将法律委员会更名为宪法和法律委员会，将内务司法委员会更名为监察和司法委员会。

显然，《宪法》对需要设置的专门委员会作出的规定，以及此后全国人大对专门委员会的设置进行的调整，皆是在综合考虑诸多因素之后做出的决定。例如在制定“八二宪法”时，原初《宪法修改草案》中规定的全国人大专门委员会，其实并没有华侨委员会，既已载入现行《宪法》的华侨委员会，其实是当时根据华侨界的意见和要求所增设的。[注]参见王汉斌：《王汉斌访谈录：亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第86页。当然，专门委员会产生的初衷是协助全国人大及其常委会行使职权，故而，各种影响专门委员会设置及其调整的因素，于实质和终极意义上而言仍应为全国人大及其常委会职权行使的需要。申言之，人民代表大会是国家权力机关，是其他国家机关的组织者和监督者。因此，全国人大及其常委会自身工作重心的变化，以及其他国家机关设置与职能范围的调整，皆会直接或间接地涉及到全国人大及其常委会职权的行使，由此影响到全国人大专门委员会的设置。

(一) 全国人大及其常委会工作重心的变化

通常而言，代议机关常设委员会的设置原则有二：一为部门设置原则，即按照政府部门的分工进行相应的对口设置。如根据肖蔚云教授的回忆，制定“八二宪法”时便有人建议“各专门委员会与国务院各部委、法院、检察院对口而设”[注]肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第67页。；二为工作范围设置原则，即代议机关根据其自身不同的工作内容和类型分别设置不同的专门委员会。[注]参见周伟：《各国立法机关委员会制度比较研究》，山东人民出版社2005年版，第118页。由此观之，我国人大专门委员会的设置遵循的乃是工作范围的设置原则，但其实无论基于何种设置原则，只要全国人大及其常委会的工作重心发生较大变化，作为其“助手”的专门委员会之设置亦将进行相应的变化。具体来说，此种变化在既往的实践中有以下几种主要形态：

其一，全国人大及其常委会为了加强某项(些)既有的工作，或者承担了某项(些)新增的工作，有必要设置某一(些)专门委员会予以协助。通俗而言，假若全国人大及其常委会的工作任务增加了，作为其“助手”的专门委员会亦应随之增加，否则增加的工作任务将会因无人具体承担而难以有效开展。例如，七届全国人大一次会议决定增设内务司法委员会，其目的即在于“完善全国人民代表大会的组织制度建设，并加强对司法工作的监督。”[注]彭冲：“关于七届全国人大设立专门委员会和人选问题的说明”，载《全国人民代表大会常务委员会公报》1988年第4期，第204页。与此类似，九届全国人大一次会议增设农业农村委员会，也是“考虑到我国是一个农业大国，农业是国民经济的基础，搞好农业和农村工作是关系我国改革、发展和稳定的重大问题。为此，全国人大需要加强农业和农村方面的立法、监督和调查研究等方面的工作。”[注]田纪云：“关于设立第九届全国人民代表大会专门委员会的决定草案的说明”，载《人大工作通讯》1998年Z1期，第50页。如此一来，才需要增设专门委员会以协助全国人大及其常委会开展这些工作。

其二，既有专门委员会承担的工作任务较重，需进行专门委员会的拆分或另设以分解繁重的工作；或是既有专门委员会承担的工作任务较轻，需对有关专门委员会进行相应的整合以避免机构设置的臃肿。例如，有论者曾以十一届全国人大专门委员会为样本进行统计学分析，认为全国人大专门委员会的设置存在不科学的情况，特别是有的专门委员会工作任务繁重，有的专门委员会则很“清闲”。[注]参见刘乐明：“全国人大专门委员会委员结构及其问题研究——基于十一届全国人大专门委员会271名委员的统计分析”，载《人大研究》2012年第12期，第17页。对此问题，时任全国人大常委会委员长的吴邦国在十届全国人大常委会二次会议上亦曾表明，“各专门委员会的情况也不一样，有的立法任务重一些，有的虽然立法任务轻一些，但其他方面的任务很重。”[注]吴邦国：“在第十届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上的话”，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2003年第3期，第296页。由此可见，由于实际情况的变化，各专门委员会承担工作任务不平均的情况亦将是难以避免的。此时，对专门委员会的设置进行相应的调整便属必要。

此外，尚有一个与以上讨论相涉的问题，即地方人大专门委员会的设置亦应当以地方人大的实际工作为遵循，而不应完全比照上级人大专门委员会的设置“依样画葫芦”。因为曾有论者提出，需要重新设置或增设地方人大的专门委员会，形成与全国人大上下相对统一的专门委员会机构设置模式。[注]参见高水平：“加强地方人大专门委员会建设的思考”，载《内蒙古人大》2015年第12期，第39页。此般制度设想虽然能够实现专门委员会设置的整齐划一，但却未能充分顾及各地的实际情况。因为地方人大与全国人大虽皆为国家的权力机关，是故在职权行使、组织结构等方面具有相当的共通性，但是，地方人大的工作未必可与全国人大的工作相提并论；即便同属地方人大之范畴，全国各地不同地方、不同层级的人大工作也不尽相同。诚如时任全国人大常委会副委员长的彭冲所言，“如有的地方没有华侨工作，就不必设置华侨工作机构。而云南、贵州等省有很多的少数民族，就需要设置民族工作机构。”[注]彭冲：“人大的机构编制也要法制化”，载中共中央党史研究室编：《彭冲纪念文集》，中共党史出版社2015年版，第480页。

(二) 其他国家机关设置及职能范围的调整

诚如威尔逊所言，“严密监督政府的每项工作，乃是代议机关的天职，”[注][美]威尔逊：《国会政体：美国政治研究》，熊希龄等译，商务印书馆1985年版，第167页。全国人大及其常委会同样承担着监督“一府一委两院”等国家机关的职责。因此，当其他国家机关的设置或者其职能范围发生调整时，专门委员会之设置亦需进行相应地转变，以此促使全国人大及其常委会能够有效行使监督职权。尤其是在按照部门原则设置专门委员会之时，此般转变将体现得更为明显。也正是基于此，有论者提出可以按照政府部门来设置常设的专门委员会，以此加强权力机关对行政机关的监督。[注]参见韩大元：“论全国人民代表大会之宪法地位”，载《法学评论》2013年第6期，第17页。

首先，国家机关设置的变化会影响专门委员会的设置。因为在人民代表大会制度之下，某一新的国家机关之创建，无疑要求人大及其常委会参与其中，亦即产生并监督该新建的国家机关。此时，既有的专门委员会未必能充分协助人大产生和监督该国家机关，如此一来，针对该新建的国家机关新设某一专门委员会便成为必要，实践中将全国人大内务司法委员会更名为监察和司法委员会意即在此。与此类似，国家机关的撤销及合并，亦会引致专门委员会之设置发生相应的转变。当然，并非所有国家机关设置的任何变化，皆要求专门委员会的设置进行相应的转变，通常只有宪法机构的设置发生变化，才需要专门委员会之设置进行相应的调整。其次，国家机关职能范围的变更亦会影响专门委员会的设置，此即所谓的“皮之不存毛将焉附”。亦即随着国家机关职能范围的减小及增大，或是职能由某一国家机关移转至另一国家机关，那么作为监督协助者的专门委员会之监督视角亦会随之转移。

(三) 对全国人大及其常委会认识的变化

诚如上述，我国“五四宪法”便规定了全国人大可以设立各类委员会。但当时只有民族委员会和法案委员会是常设的，这无疑有碍于全国人大及其常委会职权的有效行使和日常工作的充分开展。故此，为了加强全国人大及其常委会的经常性工作，全国人大常委会党组曾于1957年5月向中共中央提出了《关于健全我国人民代表大会制度的几点意见的报告》，认为需要调整和增设下列八个常设委员会：亦即政治法律委员会、工业委员会、交通委员会、商业委员会、农业委员会、社会福利委员会、文化教育委员会、外交委员会。这些委员会大体上是与国务院组成部门对口设置的。[注]参见《彭真传》编写组：《彭真传》(第2卷)，中央文献出版社2012年版，第860页。当时缘何欲对专门委员会的设置进行此般调整，主要的考虑乃是为了在全国人大与国务院之间“唱对台戏”，由此强化全国人大及其常委会对国务院工作的监督，以此彰显全国人大之最高国家权力机关的宪法地位。不过，在随后而来的政治运动当中，全国人大常委会党组提出的这一方案被搁置下来，其原因在于有人表示设立专门委员会是“为右派夺取党的领导权大开方便之门”。自此，全国人大增设专门委员会的事便没人再提，“唱对台戏”的说法亦随之销声匿迹。[注]参见刘政：《人民代表大会制度的历史足迹》，中国民主法制出版社2014年版，第262～265页。由此可见，专门委员会的设置非但与全国人大及其常委会职权的行使有较大关联，亦与全国人大及其常委会的现实地位，以及人们对其的认识有着相当密切的联系。例如，若认为人大及其常委会是国家权力机关及“一府一委两院”的产生者和监督者，那么自然需要完善专门委员会的设置，以此促使人大及其常委会的职权得以有效行使；而若认为人大及其常委会其实只是所谓的“橡皮图章”罢了，那么自然无需注重其职权的行使是否有效，更无必要完善其专门委员会的设置。

(四) 完善专门委员会设置的宪法空间

我国现行《宪法》第70条规定了全国人大专门委员会的设置及其职权，因此，完善专门委员会之设置最为直接的《宪法》依据即为该条款的内容。为此，有必要对该条款的内容予以考察，以明晰完善专门委员会设置的宪法空间。首先，该条款为既有专门委员会之外的其他专门委员会的设置预留了较大的宪法空间，因为该条款当中有着全国人大可以设立“其他需要设立的专门委员会”这一灵活规定。[注]参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第349页。与此同时，根据《全国人民代表大会组织法》第35条的规定，全国人大可以设立其认为需要设立的其他专门委员会。在既往的实践中，内务司法委员会、环境保护委员会和农业与农村委员会，便是按照此规定设立的。由此可见，今后若欲实现专门委员会设置的完善，全国人大同样可以据此规定作出决定，从而增设《宪法》未曾明示的专门委员会。

再者，全国人大可否在不对《宪法》加以修改的情况下，而径直调整既已明确规定在《宪法》第70条当中的专门委员会的设置呢？包括取消某一(些)专门委员会的设置，以及拆分(或整合)某一(些)专门委员会，比如将全国人大教育科学文化卫生委员会拆分为全国人大教育科学文化委员会和全国人大卫生委员会。对于此问题，在当时的制宪者看来答案应该是否定的，因为在其看来，唯有进行宪法修改才具有充分的正当性与合法性：时任宪法修改委员会副主任委员的彭真在讨论将哪些专门委员会载入《宪法》时便指出，“将来是否长期需要这么多的专门委员会，现在没有把握，写上再要取消就要修改宪法，同时也不一定有那么多合适的人员来担任”。[注]《彭真传》编写组编：《彭真传》(第4卷)，中央文献出版社2012年版，第1441～1442页。依此逻辑，制宪者似乎是认为在未修改《宪法》的情形下，全国人大不得调整既已明确载入《宪法》的专门委员会之设置。此问题其实亦可加以历史的考察和体系的解释：“七八宪法”首次明确使用“专门委员会”的表述，但该部《宪法》第27条所规定的是“可以根据需要设立若干专门委员会”。其中“可以”的表述及非列举式的规定，即意味着全国人大在专门委员会设置这一问题上有更多的决定空间，这与现行《宪法》对全国人大专门委员会的规定有较大差异。此外，《各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第30条第1款在规定县级以上地方人大专门委员会之设置时，所使用的亦为“可以”的表述，而现行《宪法》第70条在规定全国人大专门委员会时未再使用“可以”的表述，这在相当程度上限缩了完善全国人大专门委员会设置的宪法空间。

由此可见，全国人大增设《宪法》规定之外的其他专门委员会，应是具有足够的宪法空间的，并无任何宪法规则层面的障碍及涉嫌违宪的质疑。不过，若欲对既已明确载入《宪法》的专门委员会之设置进行调整，则在某种意义上面临着宪法空间不足的困境。如此一来，对现行《宪法》第70条第1款进行适当的修改便成为必要。具体的修改方式至少有三：一是可以规定全国人大设立专门委员会，且不具体列举各类专门委员会的名称；二是借鉴“七八宪法”及《各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的做法，在列举主要专门委员会的同时，辅以“可以设立”之相对灵活的表述，以此为当前及今后可能的变化预留足够的宪法空间；三是维持《宪法》的现有规定，但若需增设《宪法》规定之外的其他专门委员会，或是需要变更已经明确载入《宪法》的专门委员会名称之时，则对《宪法》进行相应的修改。既有实践采取的其实是第三种方式，例如，在当前深化党和国家机构改革的过程中，全国人大决定将全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会，其实就是变更既已明确规定在《宪法》中的专门委员会的名称。因此，十三届全国人大一次会议在修改《宪法》时，便在《宪法修正案》当中对该专门委员会的名称进行了修改。

四、 完善专门委员会设置的配套措施

诚如著名学者钱穆所言：“任何一项制度，决不是孤立的存在。各项制度间，必是互相配合形成一整套。否则那些制度各各分裂，决不会存在，也不能推行。”[注]钱穆：《中国历代政治得失》，九州出版社2012年版，第2页。于专门委员会的设置而言同样如此，欲使专门委员会在实践中发挥预期的功效，仅通过完善专门委员会之设置是远远不够的，尚需借由相当的配套措施与之相照应。

首先，赋予专门委员会更多的程序性权力。全国人大各专门委员会的职权，可见之于我国《宪法》《全国人民代表大会组织法》和《全国人民代表大会议事规则》等相关法律的规定当中。不过以监督权为例，法律虽明确授予了专门委员会一定的监督权力，却没有授予其一全套完整的监督权力，特别是专门委员会缺少自主的议程设置权与最终决定权。[注]参见秦前红、王宇欢：“有限授权与有效监督——试论英国特别委员会的监督权及其对我国的借鉴意义”，载《湖南社会科学》2016年第5期，第62～63页。有鉴于此，有论者认为应当赋予其监督权、调查权、提案权等实质性权力，使专门委员会能够独立代表全国人大行使某一方面的职权。[注]参见韩大元：“论全国人民代表大会之宪法地位”，载《法学评论》2013年第6期，第17页。当然亦有论者持相异的观点，认为扩大专门委员会的监督权是不适当的，充分发挥专门委员会作用的关键在于用足用好已有的职权。[注]参见刘松山：“专门委员会为何不能行使立法权和监督权”，载《法学评论》2000年第4期，第85页。本文以为，专门委员会只是协助全国人大及其常委会行使职权的常设机构，是故其权力更多应为程序性的。以协助代议机关行使立法权为例，“常设委员会将仅仅体现创设法律方面的智慧因素，而议会所代表才是意志因素。”[注][英]J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆2009年版，第75页。当然，通过法律赋予专门委员会更多的权力，尤其是那些虽无法律规定但实践中却已充分行使的权力，这无疑有裨于更好地发挥专门委员会的协助功能。不过，由于一个规模很大的代议机关，常处于被更有凝聚力的常设委员会所接管的危险当中。[注]参见[英]罗德·黑格、马丁·哈罗普：《比较政府与政治导论》，张小劲等译，中国人民大学出版社2007年版，第351～352页。因此从长远来看，防止专门委员会僭越乃至“架空”全国人大及其常委会同样不容忽视。

其次，维持专门委员会工作相对的连续性。专门委员会之所以能充当全国人大及其常委会的“工作助手”，很大程度上是缘于其工作的经常性与连续性。然而，恰如时任全国人大常委会委员长的李鹏所言，“全国人大每五年换一次届，常委会组成人员、各专门委员会组成人员变动往往比较大，但人大工作是有连续性的。”[注]李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记(下)》，新华出版社、中国民主法制出版社2006年版，第832页。为了实现专门委员会工作的相对连续与稳定，一是可聘请或任命一些具有专业知识的人员担任助理及顾问，因为此类人员并非人大代表，故不受换届选举的影响，如此一来便可使其工作具有相当的连续性，且能够使专门委员会更好地完成各项专业性工作；二是专门委员会组成人员在任命之后、开始工作之前，需要经过一定的业务能力培训，以使其能够较好地熟知相关领域的工作；三是优化专门委员会组成人员结构，吸纳有相关专业知识的人大代表进入专门委员会，因为此类人大代表既已具备与专门委员会工作相关的专业素养，因而不必再经过多的学习和培训。

再次，转变对专门委员会组成人员的认识。“人大是干部的养老院”之观念由来已久，而人大专门委员会更被认为是所谓的“二线”。不可否认，这些观念其实在某种意义上而言乃是较为切合实际的：全国人大各专门委员会的主任委员和副主任委员，大多都有省委书记、省长、国务院组成部门负责人等任职经历。然而，恰如时任全国人大常委会委员长的乔石所指出的那般，“如果认为到人大工作没有什么事，是退居‘二线’，或者是什么‘一线’工作‘二线’干部，抱着这样的认识就不容易把人大工作搞好。”[注]乔石：《乔石谈民主与法制(下)》，人民出版社、中国长安出版社2012年版，第361页。相应的，若专门委员会组成人员仍持此种认知，便难以期待由其组成的专门委员会能有效地协助全国人大及其常委会行使职权。如此一来，转变对专门委员会组成人员的认识自属必要。此外，基于专门委员会组成人员既往的任职特点，极易在实践中出现“前任监督后任”的窘境，同时，依靠单纯的认识转变或许未能达到预期的效果。为此，仍然应当注重专门委员会组成人员结构的进一步优化。