从 《印太战略报告》透析美国的印度洋战略

肖 军

【内容提要】2019年6月1日，美国国防部发布了 《印太战略报告》。该报告的主要内容包括美国与 “印太”地区的历史联系以及自由开放的 “印太战略愿景”及其规则；“印太”地区的战略格局；美国国家利益与国防战略；维持美国在 “印太”地区影响等方面的内容。美国 “印太战略”阐述了印度洋在美国当前与未来战略中的重要地位，也在一定程度上阐述了特朗普政府在印度洋地区的战略利益与政策实践，这表明了特朗普政府对印度洋地区的重大战略关切以及在该地区加强战略影响力的决心。分析美国政府在印度洋地区的战略关切、运行方式以及影响因素不仅有助于整体上把握美国印度洋战略的发展态势，也有助于厘清美国印度洋战略对地区安全的影响。

2019年6月1日，美国国防部公开发布了 《印太战略报告》，这是美国政府公开发布的第一份有关 “印太”地区的战略报告。该报告全面阐述了美国国防部在美国 “印太战略”中的作用。作为一份可践履的文件，该报告可视为特朗普政府的 “印太”防务战略。该报告强调美国的盟国与合作伙伴国在美国 “印太战略”中的作用。美国缘何于此时公布 “印太战略”以及该报告对美国印度洋政策实践有何影响？对此问题的探究有助于理解美国印度洋战略的新动向以及美国此举对地区安全的影响。

一、《印太战略报告》的提出以及内容

“印太”地区是指横跨印度洋与太平洋两个地区的地理概念。2007年8月，日本首相安倍晋三 （Abe Shinzō）在访问印度时第一次在官方层面阐明了日本政府对“印太”概念的认知。此后，“印太”概念逐步被国际社会认知。2017年12月，特朗普政府在其发布的 《美国国家安全战略》中就阐明了美国政府的 “印太战略”，并视 “印太”地区为美国政府对外战略的优先考虑事项。2018年，美国众议院军事委员会在推出2019年的 “美国国防法案”时认为奥巴马政府的 “重返亚洲”政策是失败的，呼吁特朗普政府要更多地参与 “印太”地区。该法案呼吁特朗普政府要加强美国在 “印太”地区的战略存在，并加强与美国盟友的合作。该法案进一步阐述了特朗普政府自2017年以来就开始兜售的 “印太战略”。长期以来，美国政府给予了大西洋与太平洋地区重大战略关切，而特朗普政府推进 “印太战略”表明了美国政府对印度洋地区的重大关切。卡内基国际和平基金会高级研究员迈克尔·斯瓦恩 （Michael Swaine）指出，“印太战略”可能破坏美国寻求维护的地区秩序，这也反映了特朗普政府的整体破坏倾向，即不是将世界视为全球合作共同体，而是将世界视为各国都以 “自我为中心”而相互角逐的竞争舞台。①“New Defense Bill Underscores US Shift to ‘Indo-Pacific'Strategy”，May 8，2018，http：//www.chinadaily.com.cn/a/201805/08/WS5af153dca3105cdcf651ca97.html.特朗普政府希冀推动美国与包括印度、日本与澳大利亚在内的 “印太”地区国家构建合作框架来遏制中国的影响力。有学者研究认为，中国崛起带来的地缘政治变化是美国致力于推动 “印太”联盟的主要原因，而美国的 “印太战略”旨在对中国在 “印太”地区的外交与安全政策实施 “对冲战略”。同时，特朗普政府的 “印太战略”是对奥巴马政府的 “亚太战略”的升级。换言之，亚太地区地缘政治环境的变化是推动特朗普政府制定 “印太战略”的根本原因。②Dingding Chen，“The Indo-Pacific Strategy： a Background Analysis”， June4， 2018， https：//www.ispionline.it/it/pubblicazione/indo-pacific-strategy-background-analysis-20714.在美国总体实力相对削弱以及全球政治经济向 “印太”地区转移的情况下，美国希冀通过重塑联盟以及伙伴的关系来应对中国的崛起。

《印太战略报告》除去引言主要包括四个部分。第一部分主要阐述了美国与“印太”地区的历史性联系以及一个自由开放 “印太愿景”与原则。第二部分主要阐述了美国 “印太战略”的趋势与挑战，主要讲述了中国、俄罗斯、朝鲜以及跨国挑战。第三部分主要阐述了美国在 “印太”地区的国家利益与防务战略。第四部分阐述了美国维持 “印太战略”的举措，主要包括增进与盟国以及伙伴国的关系并建立以美国为中心的地区 “网络化”安全框架。该报告指出，为应对美国面临的挑战，美国采取以下举措来加强与盟国的合作关系：第一，加强对 “联合太平洋阿拉斯加靶场综合体”（the Joint Pacific Alaska Range Complex）升级改造的投资以便提供更为真实与更具代表性的军事训练环境；第二，加大对海空军的投资以便使得80%的战斗机在2019财年底能投入战斗；第三，加强对在日本与澳大利亚的先进联合互操作性导弹防御系统进行投资。①The Department of Defense，“Indo-Pacific Strategy Report”，June 1，2019，pp.18.https：//media.defense.gov/2019/May/31/2002139210/-1/-1/1/DOD_INDO_PACIFIC_STRATEGY_REPORT_JUNE_2019.PDF.同时，美国认为其 “印太战略”植根于美国在该地区的安全联盟，互利的联盟与伙伴关系对美国的战略实践至关重要。美国强调扩大与盟友以及伙伴关系国在防务领域的互操作性合作，强调彼此之间通过专注安全合作、信息共享与定期演习来推动美国与盟友以及伙伴关系国在军事与经济领域建立更密切的关系。《印太战略报告》阐述了美国 “印太战略”践履需要合作的对象。第一，加强与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾与泰国的联盟关系对维护 “印太”地区和平与安全是不可或缺的；第二，美国采取举措扩大与新加坡、中国台湾、新西兰与蒙古的关系；第三，加强与印度、斯里兰卡、马尔代夫、孟加拉国与尼泊尔等南亚国家的伙伴关系，以及加强与越南、印度尼西亚、马来西亚、文莱、老挝与柬埔寨等东南亚国家的伙伴关系；第四，为维持一个自由开放的 “印太”地区，在太平洋地区增进与拥有 “太平洋身份”的英国、法国以及加拿大等盟国的关系。②The Department of Defense，“Indo-Pacific Strategy Report”，June 1，2019，p.21.https：//media.defense.gov/2019/May/31/2002139210/-1/-1/1/DOD_INDO_PACIFIC_STRATEGY_REPORT_JUNE_2019.PDF.

特朗普政府的 “印太战略”赋予了印度洋地区相当重要的地位。在一定程度上，美国在印度洋地区战略实践的成效是衡量美国 “印太战略”是否成功的重要标尺。因此，分析美国在印度洋地区的战略关切就十分有必要。

二、美国对印度洋地区的战略关切

进入21世纪以来，印度洋在美国地缘战略中的地位不断凸显。2010年美国国防部的评估报告就要求美国政府评估美国在印度洋地区的利益、目标和力量投射。近年来的发展事态表明美国对印度洋的战略关切促使美国不断增强并扩大在印度洋地区的影响力。迈克尔·格林 （Michael Green）与安德鲁·希勒（Andrew Shearer）曾于2012年指出，“美国在印度洋地区的主要地缘战略关切是保持印度洋的开放，控制印度洋两端的关键战略要冲，以及将印度洋视为美国在亚洲竞争的 ‘第二战线'”。①Michael J.Green，Andrew Shearer，“Defining US Indian Ocean Strategy，”Washington Quarterly，Volume.35，Issue.2，2012，p.178.随着对印度洋地区事务的关注度不断加强，美国的印度洋战略主要体现在维持美国在印度洋地区的超强地位，密切关注中东局势走向以及抑制中国在印度洋地区的影响。

（一）维持并加强美国在印度洋地区的超强地位

长期以来，美国的海洋战略关切都集中于太平洋与大西洋。太平洋与大西洋不仅涉及美国东西海岸线与国土安全，还涉及美国主要盟国的安全。冷战后，印度洋虽然不直接接触美国领土，但是在美国海洋战略中的重要地位日益凸显。美国在印度洋地区的首要战略目标是保护其贸易和能源海上运输通道，其次是确保美国海军在印度洋地区的首要地位，最终战略目标是保持足够强大的力量来维持美国在印度洋的超强地位。

印度洋是美国在中东与南亚展开反恐怖主义战争的重要补给通道。此外，印度洋是国际海上运输的重要交通线，比如苏伊士运河、霍尔木兹海峡以及马六甲海峡等国际海上主要经贸通道都与印度洋密切关联。美国将上述海上主要通道视为其重大战略关切是源于美国认为控制这些主要海上通道是维持其超级大国不可或缺的。总而言之，印度洋已经取代北大西洋成为全球商业的中心枢纽。因此，印度洋地区的外部或内部安全威胁都可能对许多国家甚至全球经济产生严重影响。

美国政府曾在 《21世纪海权合作战略》（Cooperative Strategy for 21st Century Seapower）中指出美国的海上力量将与其他 “志同道合”的国家一道保护和维持美国倡导的 “全球互联系统”。②Jeffrey M.Shaw，“Putting'A Cooperative Strategy for 21st Century Sea Power'to Work：a Wargaming Perspective”，January 1，2014，https：//ndupress.ndu.edu/JFQ/Joint-Force-Quarterly-72/Article/577477/putting-a-cooperative-strategy-for-21st-century-sea-power-to-work-a-wargaming-p/.为维持美国倡导的 “全球互联系统”，美国不断加强在印度洋地区的力量投射。根据10余年前的美国国家战略文件，美国认为90%的世界贸易以及2/3的石油运输都需要依靠海运。海上通道以及海岸基础设施是全球现代经济的生命线。美国重申利用海权来影响海上与海岸线地区的活动。美国在全球都会展示其海权，以避免美国及其国民受到直接攻击，并维护美国在全球的利益。①“A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower”，October 2007，https：//www.globalsecurity.org/military/library/policy/navy/maritime-strategy_2007.pdf.经过多年发展，印度洋在全球经贸与能源市场中扮演着相当重要的角色。美国要维持其在全球的超级大国地位自然会对印度洋地区给予重大战略关切。美国借助所谓的 “航行自由”与 “安全秩序”进驻印度洋不仅可以帮助美国获得相关国家在 “道义”上的理解与支持，还能使得美国可以堂而皇之地干涉印度洋地区事务，最终实现美国维护并加强在印度洋地区超强地位的目标。

（二）密切关注中东局势

美国国防部在 《印太战略报告》中有三处明确提及中东，包括美国对中国与俄罗斯涉足中东的战略关切以及美国与中东的合作，然而美国的真正意图不止于此。其实，早有研究表明美国在印度洋地区的军力投射旨在发挥地区稳定作用，足以威慑伊朗和其他国家在波斯湾和北阿拉伯海地区采取的 “侵略”行动。②“A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower”，October 2007，https：//www.globalsecurity.org/military/library/policy/navy/maritime-strategy_2007.pdf.美国希冀确保伊朗不再建造核武器，同时使得伊朗再次成为主要的能源供应国，确保伊朗不会与中国或俄罗斯结盟，要求伊朗不妨碍美国在叙利亚的行动，防止伊朗对美国的传统阿拉伯盟国或以色列构成威胁，阻止伊朗威胁波斯湾和更广泛的印度洋地区的能源海上运输安全。

美国在海湾地区不仅有公开的军事基地，还有为数不少的秘密军事基地。这些秘密军事基地的部分功能是打击海湾地区存在的恐怖主义组织。同时，美国在波斯湾地区拥有航空母舰、大量战斗机与舰艇。美国在波斯湾地区展开规模巨大的军事投入不仅是为了保护其盟国的安全，更是为了确保美国在该地区的能源安全以及消除对美国在该地区利益的威胁。就中东目前的局势而言，特朗普政府对伊朗不信任而实施的制裁也使得美国在波斯湾地区的大量驻军不仅会影响美伊关系的发展前景，也会影响波斯湾地区的安全局势。特朗普政府的对伊朗政策可能会导致美国对其在印度洋地区军事基地的依赖，因为只有这样才能使得美军能增强在波斯湾地区的威慑力与战斗力。长期以来，美国都在利用该地区的军事基地来阻止伊朗，以及监督伊朗的军事和情报活动。目前，美军也在直接支持沙特、阿联酋来反对伊朗支持的也门 “胡希联盟”（Houthi coa-lition）。特朗普政府已经表示，美国将会更直接地应对伊朗在中东地区的活动，包括利用美国在印度洋地区的军事基地以及支持美国在该地区的合作伙伴关系国。美国强烈反对伊朗虽不是美国印度洋战略的主要内容，然而却有助于其印度洋战略实施。①“America's Indian Ocean Strategy”，Strategic Comments，Volume.23，Issue.9，2017，p.7.

对美国而言，印度洋地区是恐怖主义猖獗的地区，而索马里、也门、阿富汗都位于该地区。美国在上述三国建立军事基地来对恐怖主义活动或其它威胁美国利益的行为进行监控与采取军事打击。在安全层面上，美国的中东盟友对美国都存在严重的依赖，即使如以色列这样的地区军事强国也必须有美国提供的诸多安全保障才能确保自身的长久安全。美国在中东的军事力量存在不仅能为中东盟友提供安全保障，也使得美国具有影响中东盟国的国内安全局势的能力。这种态势经过长期发展就使得美国的战略目标不仅是要维持其在上述地区的军事力量存在，而且要影响该地区的安全局势走向。

（三）抑制中国在印度洋的影响力

特朗普政府的 《印太战略报告》表明美国要维持超级大国地位就需要协调其在印度洋与太平洋的战略部署。“印太”概念表明印度洋地区与太平洋地区之间的联系已经加深。在美国看来，中国在印度洋地区的日益活跃使得印度洋地区的地缘政治环境正在发生变化。鉴于美国相对下降的综合实力，美国对日益崛起的中国疑虑重重。美国不断寻求与所谓 “志同道合”的国家来平衡中国在印度洋地区的影响。

随着经济快速增长和商业贸易范围的扩大，中国为维护海上交通安全以及为促进海外商品贸易正常发展不断拓展自身在印度洋地区的影响力本是情理之中的事。但是，美国却认为中国在印度洋地区不断拓展的政治和军事影响力是对美国在印度洋地区传统势力的挑战。尽管中国反复强调其在印度洋地区坚持和平发展的原则，但是美国却认为中国的和平发展是在挑战印度洋地区的安全。印度国家海事基金会主任维杰·萨胡加 （Vijay Sakhuja）认为中国在印度洋地区持续发展的海上基础设施将为中国的军事力量投射提供通道和基地，这也会使得中国成为印度洋地区安全架构的利益攸关方。②Vijay Sakhuja，“Maritime Multilateralism：China's Strategy for the Indian Ocean”，China Brief，Volume.9，Issue.22，November 04，2009，p.12.美国认为中国是整个 “印太”地区的重要战略问题。美国认为尽管中国对美国的 “威胁”主要在东亚地区，但是长期而言中国也是美国在印度洋地区的 “威胁”。同时，美国虽然不太确信“珍珠链”理论是否适应中国，但也认为中国与印度洋诸国建立关系具有潜在的军事价值。①David Brewster， “US strategic thinking about the Indian Ocean”， June 26， 2012， https：//archive.lowyinstitute.org/the-interpreter/us-strategic-thinking-about-indian-ocean.由此观之，美国在印度洋地区的战略部署有明显针对中国的战略意图。

三、美国实施印度洋战略的举措

（一）深化美印关系

《印太战略报告》强调了美印关系的重要性。该报指出在共同利益、民主价值观与强大民间联系的基础上，美国与印度保持着全面的战略伙伴关系。基于共同战略利益的美印两国战略伙伴关系在过去20余年得到了显著加强。美国与印度将利用深化的战略伙伴关系在 “印太”地区以及其它地区建立新的伙伴关系。回溯历史，美国曾于2016年赋予印度 “主要防务伙伴”地位。2018年9月，美印两国开展的 “2+2”对话机制也致力于推广两国自由开放的 “印太”理念。在此次对话机制上，美印两国达成了 《通讯兼容与安全协议》，这为两国密切防务合作提供了新动力。

2017年10月，美国国务卿蒂勒森 （Rex Tillerson）在访问印度前夕的讲话中强烈表示美国与印度在 “印太”地区会加强在防务安全领域的合作。美国政府发布的 《印太战略报告》重申了美国维持 “印太”地区长期和平与繁荣的承诺，而美国要实现这一目标的战略基础就是加强与该地区盟国以及伙伴关系国深化战略合作。在该地区与美国合作的国家中，印度是美国必须给以重大关切的重要大国。美国发布该报告的时间也恰好是印度2019年大选尘埃落定之时。莫迪政府以绝对优势赢得大选，这也为印度继续深化美印关系提供了动力。《印太战略报告》指出美国与印度在 “印太”地区有着共同的目标，这有助于双边通过合作来实现自由开放的 “印太愿景”。

近年来，美印双边防务安全关系不断得到加强。美国在不断尝试以印度可接受的方式推动两国在诸多领域深化合作，这对于美国推进印度洋战略是至关重要的。印度寻求从美国获得先进技术，包括与先进战斗机和航空母舰有关的先进军事技术。近年来，美印两国签署的 《后勤保障协议》与 《通讯兼容与安全协议》清晰表明两国加强防务安全合作的决心。美国希冀通过两国利益融合助推印度成为美国在印度洋地区的亲密伙伴。

美国欲维持并扩大在印度洋地区的战略影响就需要进一步协调与印度的利益，进而使得印度能与美国的战略意图更好地融合，但这需要美国对印度的重大战略关切给予积极回应。近年来，美印两国不断深化在印度洋上的海上安全合作，积极推进在巴阿地区反恐合作。尽管美印要制定出符合两国在印度洋地区的共同战略蓝图仍然任重道远，但是两国已经在防务安全、海上自由、规则秩序等领域不断探索增进合作的渠道。同时，美国欢迎并支持印度加入亚太经合组织 （APEC）。长期以来，印度追寻成为亚太经合组织成员的努力都遭搁置。然而，一旦印度成为亚太经合组织的成员，该组织的地理范围将扩大。为确保美国在印度洋地区的利益，美国不断根据新形势的变化赋予了印度更密切的伙伴关系地位。

（二）深化与盟国的关系

美国已经在太平洋地区与日本、韩国、澳大利亚等国建立了密切关系。美国已经在日本与韩国建立了军事基地并保持了相当规模的驻军。在奥巴马政府时期，美澳两国就在磋商美国在澳大利亚建立军事基地的事宜。在印度洋地区，美国视印度为其主要合作伙伴。尽管印度意识到中国与印度洋有着重大利益关切，但是印度却早已明确表示其不希望被纳入任何旨在遏制中国的联盟。然而，印度对中国的战略认知并没有影响美印两国在印度洋地区开展适当的合作。

美国不断深化与中东联盟国家的关系。美国在中东地区的联盟国家主要包括阿拉伯半岛诸国、以色列和埃及。美国与其中东联盟国家大都签署了国防合作协议，不仅在装备信息访问以及设备定位方面不断增进合作，也在武器供应方面不断深化合作。为促使美国的中东联盟国家对抗伊朗，美国需要沙特的大力支持。有研究表明，特朗普政府与其前任政府一样支持沙特对也门事务的干涉。为了赢得沙特在伊朗问题上的支持，奥巴马政府就曾给予了沙特大量支持。①Barry R.Posen，“The Rise of Illiberal Hegemony：Trump's Surprising Grand Strategy”，Foreign Affairs，Volume.97，No.2，2018，p.24.

美国与中东国家构建 “中东战略联盟”（MESA）。2017年5月，在阿拉伯伊斯兰美国首脑峰会举办之后，《沙特公报》首次报道了联盟计划。《沙特公报》指出该峰会公布了建立 “中东战略联盟”的计划，旨在维护中东与世界的和平与安全。根据 《利雅得宣言》，美国与其中东盟国将在2018年完成联盟进程。《海湾新闻报》指出 “中东战略联盟”的使命将包括监视中东地区的航行以及处理违反联合国安理会决议的非法武器贸易。该联盟还将监察伊朗与约旦边境的所有军事供应线，支持当地盟国的部队以协助美国监测伊朗向叙利亚和黎巴嫩的 “亲伊朗”武装分子运输任何武器。①“Mixed Reactions to the Proposed Middle East Strategic Alliance”，October 9，2018，https：//www.mepc.org/commentary/mixed-reactions-proposed-middle-east-strategic-alliance.以及2019年年初，美国国务卿蓬佩奥（Mike Pompeo）表示美国正在寻求建立新的 “阿拉伯国家安全联盟”的计划，旨在打击伊朗在中东的影响力。蓬佩奥表示美国的 “中东战略联盟”将应对最严重的地区威胁，并促进与中东国家的经济与能源合作。蓬佩奥还表示该联盟将囊括埃及、约旦和海湾合作委员会国家。②Jeyhun Aliyev， “US Aims to Establish Middle East Strategic Alliance”， January 11，2019， https：//www.aa.com.tr/en/middle-east/us-aims-to-establish-middle-east-strategic-alliance/1361573.

（三）加强美国军力投射

第二次世界大战结束后，美国就在印度洋地区投射了一定的海军力量。为了确保海军力量能影响印度洋地区事务，美国在迪戈加西亚 （Diego Garcia）建立了军事基地，在非洲之角的吉布提以及埃塞俄比亚等国都建立了军事基地。美国在迪戈加西亚的军事基地使得美国能够密切关注中国途径印度洋的主要贸易与能源运输通道，也能监视该基地与非洲东海岸之间的海上交通。美国在吉布提建立的莱蒙尼尔军事基地 （Camp Lemonnier）俯视通往苏伊士运河的曼德海峡，该基地也是美国官方承认的美国在非洲最大的军事基地，大约有驻军4000人。同时，美国在印度洋地区的军事基地还建立了快速反应部队。美国在印度洋地区建立军事基地可以使得美国应对其认为的任何潜在冲突与挑战，并维持美国在该地区首屈一指的超强海军大国地位。

为影响中东局势，美国在波斯湾地区拥有诸多军事基地。根据2016年美国军力指数的报道，美国在科威特驻有驻军约15000人，在阿联酋约5000人，在巴林约7000人。由于阿曼的设施不再用于美军的空中支援行动，美国在阿曼大约有200名军事人员。虽然美国在约旦没有常备军事基地，但是美军与约旦的军队展开了诸多联合军事训练演习。在伊拉克，虽然美国仅有150名军事人员保卫美国驻巴格达的大使馆，但是大约有1600名美国军人因打击伊斯兰恐怖组织而受雇于伊拉克安全部队。①Lindsay Hughes，“The United States and the Indian Ocean Region：The Security Vector”，June 23，2016，http：//www.futuredirections.org.au/wp-content/uploads/2016/06/The-United-States-and-the-Indian-Ocean-Region-The-Security-Vector.pdf.美国在卡塔尔的乌代德空军基地 （Al-Udeid Airbase）大约有11000名美军人员。美国已经在乌代德空军基地建立了 “空天联合作战中心”（The Combined Air and Space Operations Center）来负责指挥和控制整个伊拉克、叙利亚、阿富汗以及其他17个国家的空中力量。②Brad Lendon，“Qatar hosts largest US military base in Mideast”，June 6，2017，https：//edition.cnn.com/2017/06/05/middleeast/qatar-us-largest-base-in-mideast/index.html.“空天联合作战中心”由美国的空军、陆军、海军、海军陆战队以及联盟伙伴国的军事人员组成，是美国在中东地区进行空中作战的 “神经枢纽”。虽然美国从沙特撤走了大部分军队，但是美国在沙特的军事基地仍然保存至今。同时，美国不仅在阿富汗有大量驻军，还在伊朗周边部署了大量的战略部队。

四、美国印度洋战略的前景

冷战结束以来，就综合国力而言，美国仍然是世界唯一的超级大国。然而，随着新兴国家实力的增长，尤其是相较于中国快速增强的综合国力，美国的相对实力有所下降，这也是美国在印度洋地区针对中国的主要缘由。目前，美国在印度洋地区的绝对优势仍然明显。但是，从长远来看，美国在印度洋地区面临着自身实力相对下降，中小国家在战略选择中的貌合神离以及美印关系矛盾的制约。

（一）美国在印度洋地区的有限实力投射

美国深知印度洋是连接非洲、中东与亚洲的关键海上运输线，具有重要的战略、安全与经济价值。美国虽然与印度洋周边一些国家建立了密切关系，但是与印度洋在地理上并不毗邻，这将影响美国的在印度洋地区的实力投射。美国希望通过强化联盟关系与伙伴关系并借助美国强大军事力量防止该地区出现挑战美国的力量，进而维持与巩固美国在印度洋地区的 “霸主”地位。

美国不仅深化与印度洋地区国家的经贸关系，而且不断巩固与这些国家的防务安全合作，这就使得印度洋地区国家在经济与安全方面严重依赖美国。在此情形下，严重依赖美国的印度洋地区国家依靠自身军事实力保卫国家安全的能力就会逐渐下降，进而使得这些国家的经济社会发展都要依赖于美国提供的安全保护。但是，美国要对印度洋地区国家提供经济与安全保护就需要强大的综合实力来供给维持联盟的成本。近年来，相较于新兴国家，美国的整体实力有相对下降的趋势。林赛·休斯 （Lindsay Hughes）认为美国国家安全最大的威胁是美国的债务问题，因为美国军事资源的供给需要良好的经济。这就是为什么经济朝着正确的方向发展是如此重要。①Lindsay Hughes，“The United States and the Indian Ocean Region：A Case of Growing Interests”，June 16，2016，http：//www.futuredirections.org.au/publication/united-states-indian-ocean-region-case-growing-interests/.鉴于相对下降的实力，美国要维持并巩固在印度洋地区的战略利益，要么与联盟国家分摊成本，要么就只能采取 “收缩战略”。美国与联盟国家分摊成本必然遭致联盟国家的不满，这样最终只会使得美国的联盟国家与美国离心离德；美国采取 “收缩战略”也会让联盟国家根据形势变化实施灵活的外交战略，这样也会导致美国期望的联盟机制难以发挥有效功能。

近年来，美国政府在多种场合都宣扬其印度洋战略，其中的重要目标就是“平衡”中国在印度洋地区日益增长的影响力。但是，中国经济的快速发展不仅提高了国内民众的福祉，更让包括印度洋地区国家在内的世界诸国都能从中国经济发展中获益。因此，有研究认为美国的印度洋战略集中在对抗中国在该地区存在并不断增长的影响力，然而美国该战略却面临资源投射不足的困境。②“America's Indian Ocean Strategy”，Strategic Comments，Volume.23，Issue.9，2017，p.7.一方面，美国在印度洋地区的联盟国家选择跟随美国的对华政策不仅不能搭乘中国经济腾飞的 “便车”，还可能因追随美国而背负沉重的防务负担，这关系到美国在印度洋地区的联盟国家的切身利益；另一方面，上述国家选择支持美国的印度洋战略就会使得这些国家要么与美国一道分摊成本，要么继续享受由美国提供的政策利好。如前所述，与美国一道分摊成本会遭致诸国不满，而由美国单独供给维持联盟机制的成本则会增加美国的负担。在中美两国经济差距日益缩小的情况下，美国相对下降的经济实力则会影响美国在其它领域的实力投射。一旦美国的 “硬实力”难以支撑其联盟机制，届时美国与其在印度洋地区盟友之间的龃龉与矛盾就会在诸多领域浮现。

（二）联盟机制的有限凝聚力

美国欲图在印度洋地区建立针对中国的联盟机制面临诸多困境。如前所述，美国要维持联盟机制要有供给高昂成本的能力，否则联盟就会出现裂痕。实际上，中国对外政策一直都坚持 “不称霸”的原则，这也就使得中国从来就没有拟定过 “称霸”印度洋的战略意图，也就不会出现中国在印度洋地区有意针对某国而部署军事力量的局面。近年来，中国提出并推进的 “一带一路”倡议使得包括美国盟国在内的印度洋地区国家获益匪浅，促进这些国家与中国在经贸领域的合作不断深化，从而促使这些国家愿意分享中国经济发展的机遇。美国在印度洋地区的盟国虽在安全方面依赖美国提供的安全供给，但是在经贸领域又不愿失去中国，这就使得美国在印度洋地区的盟国不会完全选择追随美国遏制中国的战略。为促进美国针对中国的印度洋战略目标的实现，美国与印度不断增进战略合作。然而，美印两国对中国存在的不同战略认知以及对这种战略认知的不同反应都限制两国在印度洋地区合作的深度与广度。

美国增进与印度的关系会损伤美巴关系。在美国的反恐和实现阿富汗稳定的战略中，巴基斯坦扮演着至关重要的角色。然而，美国增进与印度的关系就会让巴基斯坦深感不安，进而使得美巴两国合作机制面临挑战。2019年6月，在 “美印商业理事会”第44届年会上，美国国务卿蓬佩奥表示特朗普政府已经将美印防务合作推向了新高度，这有助于巩固两国的 “印太愿景”。同时，特朗普政府对巴基斯坦采取了尖锐立场。①“Trump Administration Took far Tougher Stand on Pakistan”，June 13，2019，https：//www.geo.tv/latest/240158-trump-administration-took-far-tougher-stand-on-pakistan-pompeo.特朗普政府虽于近期表示发展与巴基斯坦关系在美国对外战略中的重要性，但在 《印太战略报告》中却没有提及巴基斯坦在美国印度洋战略中的重要地位。美国长期以来在反恐等议题上责难巴基斯坦使得美巴两国嫌隙在短时内难以消弭。

林赛·休斯指出，“美国必须确保伊朗不会对美国的地区目标构成威胁”。②Lindsay Hughes，“The United States and the Indian Ocean Region：a Case of Growing Interests”，June 16，2016，http：//www.futuredirections.org.au/publication/united-states-indian-ocean-region-case-growing-interests/.美国与中东地区国家之间的联盟的确增强了联盟的威慑力。但是，美国在该地区的盟友，包括沙特、约旦以及其他较小的波斯湾国家都存在常规军事力量较弱的现状。美国在该地区的军事力量存在虽有助于其为盟国提供安全保护，但这不仅会增加美国的经济负担，还会遭致联盟国家内部民众的不满。有研究认为强烈的反美主义可能会削弱美国与中东地区盟国关系的稳定性。在和平时期，美国在中东地区的军事存在仍是不受欢迎的，这还导致了自冷战结束以来沙特宗教界的长期纷争。美国的军力存在导致了叙利亚的长期内战。美国在中东地区加强军力存在表明美国的盟友无法依靠自己来确保国家安全。①Daniel Byman and Sara Bjerg Moller，“The United States and the Middle East：Interests，Risks，and Costs”，in Jeremi Suriand and Benjamin Valentino eds.，“Sustainable Security：Rethinking American National Security Strategy”（London：Oxford University Press，2016），p.37.中东国家内部对美国提供的安全保护并非持完全积极拥护的态度，这会导致美国与其中东盟国在重大安全议题上难以完全携手同行，这不仅会削弱联盟的功能，也会制约美国在印度洋北部地区的战略部署。

（三）美印关系中的矛盾制约两国在印度洋地区的合作向度

近年来，美印关系确实在防务领域取得了实质性进展，同时两国在一定程度上都有在印度洋地区加强合作的意愿，这有助于促进两国在印度洋地区的合作。然而，两国在印度洋地区的合作仍然面临诸多制约因素。

第一，美印两国缺乏成熟的伙伴关系影响美国深化印度洋战略。近期，美印双边关系在经贸领域的紧张局势正在升级。特朗普政府根据普遍优惠制度取消了印度作为发展中国家市场准入的资格，对印度出口美国的相关商品加征关税。虽然特朗普政府对印度出口商品加征关税的总额有限，但是这也会在一定程度上影响两国关系的正常发展。尽管近年来美印防务安全合作关系在不断加强，但是两国关系仍然缺乏成熟伙伴关系的要素。美印两国在战略伙伴关系框架下对彼此都有不同的期望。《印太战略报告》显示出美国希望扩大与盟国及伙伴关系国家之间的互操作性以确保相关国家在防务领域展开有效合作。美国希望印度在防务领域也能与美国展开互操作性合作。但是，印度却只希望在防务领域与美国展开协调与磋商层面的合作，在保持战略自主的情况下实现印度在美印防务合作关系中的最大战略收益。因此，美印两国要在防务领域实现互操作性的合作仍有相当难度。美国强调防务合作的深度与印度强调防务合作的广度是影响美印防务合作进一步深化的关键缘由，这也制约着美印两国在印度洋地区的海洋合作前景。

第二，不同的官僚机制影响着两国在印度洋地区的安全合作。美印两国都有繁冗的官僚审查机制，这对两国展开深入交流以及深化战略伙伴关系有着重大影响。美国在出口管制领域有着严格的审查制度，而印度防务领域的高级官员要与国外同行保持接触需要政府的批准，这限制了两国防务安全人员的紧密交流与合作，也进一步制约着两国的战略伙伴关系发展。2018年9月，美印两国外长与防长开始实施 “2+2”对话机制，力图深化两国在外交与防务安全领域的合作，助推美印两国战略伙伴关系再上新台阶。但是，两国外交与防务领域的官员基本只开展正式对话或结构性互动，缺乏不同层级官员私人之间的互动。

第三，对 “印太”概念的不同认知制约着美印两国在印度洋地区的合作深度。在 《印太战略报告》中，美国政府对美印两国在 “印太”地区的合作持有比较积极乐观的判断，但却忽视了美印两国之间的重大分歧。美印两国对 “印太”地区的定义就存在不同认知。美国将 “印太”地区定义为从印度洋的西海岸到太平洋的美国西海岸。但是，印度认为印度洋地区则应囊括整个印度洋，从南非延伸到澳大利亚。就印度而言包括波斯湾在内的印度洋西部是 “印太”地区最具战略意义的次区域地区。但是，美国却没有这样的认知。①Walter C.Ladwig III and Anit Mukherjee，“The United States，India，and the Future of the Indo-Pacific Strategy”，June 20，2019，https：//www.nbr.org/publication/the-united-states-india-and-the-future-of-the-indo-pacific-strategy/美印两国在战略制图上的不同认知也清晰表明了两国存在重大战略分歧。美国希望印度能更多地涉足太平洋并能加强与印度在太平洋地区的军事合作。但是，印度却认为印度洋地区才是印度应该考虑的优先事项。美印两国如不能在战略意图上进行有效对接则不仅会影响两国在 “印太”地区的合作，也会限制美国在印度洋的战略部署。

结 语

《印太战略报告》阐述了美国对 “印太”地区的战略关切以及美国为维护其战略利益而采取的举措。印度洋地区在美国 “印太”战略中的地位因美国的战略意图与战略利益交织而越发凸显。尽管美国已经在印度洋地区不断加强联盟机制的功效，不断推动美国军力的前沿部署，以及增强与印度洋大国印度的防务安全合作，但是美国的印度洋战略仍然面临诸多困境。美国有限的资源投射能力，联盟机制的有限凝聚力以及印度对印度洋的战略关切等议题都影响着美国在印度洋地区的力量投身。展望未来，美国对印度洋地区突发事件的处理能力以及美国与联盟国家在重大议题上的协调能力都将影响美国印度洋战略的效能。虽然美国对印度洋地区有着重大的战略抱负，但不可否认的是美国在印度洋地区仍将面临诸大国共同竞技的局面。诸多大国在印度洋地区的角逐就使得美国欲图 “独霸”印度洋的战略目标难以充分实施。